生育保障制度的规范进路

聂 政

（华东政法大学 法律学院，上海 200000）

2021 年“全面三孩”政策的落地，再次引发了社会对生育保障问题的关注热情。当前，我国的生育保障制度可以说面临着冰火两重天的格局：一方面，自1951 年生育保险制度建立以来，我国的生育保障制度不断发展、完善。近些年来，党中央、政府、人大代表等政策制定者们更是不断高呼要提高生育保障力度，加大生育保险覆盖范围；另一方面，农村妇女生育保障的缺失、未婚未育女性就业市场受到的隐性歧视、已婚已育女性就业和晋升空间的压缩、法定生育保障权利受到侵蚀等社会痛点问题却迟迟未得到有效解决。此外，“天价育儿嫂”“天价月子中心”等新闻又一次次浇灭年轻夫妻的生育热情。据国家统计局统计，自2016 年“全面二孩”政策实施以来，我国生育率逐年降低，已处于低生育率水平。笔者以生育保障制度的演进为视角，从历史和现实两个维度考察我国生育保障制度所存在的问题及其背后的原因，在总结经验的基础上，对生育保障制度未来的发展进行展望。

一、我国生育保障制度的变迁

妇女权益的保障始终是我国社会保障的重点内容，自建国伊始至今，国家始终在坚持探索建立符合我国国情的生育保障制度。经过70 余年的发展，生育保障制度在我国经历了几次较为重大的转型。依据生育保障制度重大转型的时间节点，可以将生育保障制度的演进分为三个阶段：起步阶段、社会化转型阶段和法治化转型阶段。

1.起步阶段。生育保障制度的起步阶段从1949 年新中国成立至改革开放之前，在这一阶段，我国的生育保障制度完成了从无到有的建设。1951年，原政务院出台的《中华人民共和国劳动保险条例》中第一次对生育保障作出了规定，将企业缴费作为生育保险、生育补助费用的唯一来源以及生育保障的主要提供者。1953 年，原政务院对上述《条例》进行了修改，进一步加强了企业对女性职工生育保障的力度。在《中华人民共和国劳动保险条例（1953 修正）》（以下简称《保险条例（1953修正）》）的指引下，这一时期出台了一系列保障生育的政策性文件，例如，原劳动和社会保障部在同年出台的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》 中以专章的形式对《保险条例（1953修正）》中的生育保障做出细化规定。

通过法律法规及一系列政策性文件的发布，我国初步建立了包括休假、保险、补助等内容的生育保障制度。生育保障制度的起步阶段正处于我国社会主义建设的探索期，该阶段生育保障制度的最大特点就是保障力度强，女性职工生育所需的成本绝大部分由员工所在单位承担，个人承担的压力较小，且临时工、季节工及试用人员与正式员工的待遇基本相同，仅产假期间工资按照60%发放这一点与正式员工有所差异。但是，这一阶段保障的覆盖面极低，且不同地区、不同行业差异巨大。首先，农村妇女的生育保障为空白，相关法律法规、政策性文件仅关注女性职工、工人的生育保障，广大农村妇女并未享受任何生育保障待遇。其次，仅部分行业能得到完整保障，依据《保险条例（1953修正）》，这一时期仅职员100 人以上的工厂、矿厂等四类企业以及机关单位等少数行业依法给予员工前述保障待遇。即便如此，以当时的国家财政情况也难以长久负担如此力度的保障待遇。因此，由工会统一组织劳动保险基金的制度并未持续太久，1969 年财政部出台的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草稿）》明确规定，“国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金”。自此，劳动保险基金改为由各用人单位自行运营，不再由工会统一组织管理[1]。

2.社会化转型阶段。生育保障制度的社会化转型阶段以1988 年国务院出台的《女职工劳动保护规定》（以下简称《劳动保护规定》）为起始标志，至2011 年第一部《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《保险法》）实施为止。为了防止企业为减轻生育保障负担而在就业方面歧视女性员工，保护女性权利，在这一阶段，“生育保险由企业保障向社会统筹转变”[2]，社会化统筹成为生育保障制度的转型目标。

1988 年出台的《劳动保护规定》对生育保障制度的影响是多重的，一方面，加强和细化了生育保障措施，例如，延长产假期限、禁止在孕期、产期、哺乳期降低基本工资或解除劳动合同、禁止哺乳期妇女从事一定级别的体力劳动或其他禁忌劳动等。另一方面，该《劳动保护规定》明确将《保险条例（1953 修正）》予以废除。但是《劳动保护规定》除了前述内容外，并没有对生育保险这一生育保障制度的核心内容作出规定，这就导致其生效后原生育保险制度已经废除，新的保险制度却并未建立。1994 年，原劳动和社会保障部出台的《企业职工生育保险试行办法》（以下简称《保险办法》）明确规定：“生育保险根据‘以支定收，收支基本平衡’的原则筹集资金，由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。”至此，由职工用人单位缴纳、由社会保险经办机构统筹管理的社会保险基金制度正式形成。

相比于起步阶段，这一时期的生育保障制度更加全面、平衡和独立，具体表现在三个方面：一是建立了多维度、多阶段的女性生育配套性保障制度。除了在产假期限上相比起步阶段时间更长，转型后的生育保障制度还根据妇女生育的不同阶段予以多维度保护。二是平衡了企业、个人和国家的生育保障负担。转型后的生育保障制度取消了企业直接给予女性职工生育补助费的规定，相关费用一部分由个人承担，检查、接生、手术、药费等原先由企业直接补助职工的费用改由生育保险基金支付，同时社会保险经办机构承担符合条件妇女的生育津贴成本。三是建立了独立的生育保险制度。相比于起步阶段将生育保险金纳入劳动保险基金的做法，转型后的生育保障制度将生育保险基金作为单独的基金池独立运营。生育保险基金的独立管理、独立运营保证了基金池的透明度，有助于行政机关、社会公民对生育保险基金的收支、运营情况进行监督。

3.法治化转型阶段。生育保障制度的法治化转型以2011 年实施的第一部《保险法》为标志。在此之前，虽然中央与地方都出台了大量生育保障相关的法规、规章及规范性文件，但是“我国长期以来缺乏国家层面的社会保险法律制度”[3]，而法规、规章特别是规范性文件在效力、覆盖面、稳定性等方面终究难以与法律相匹敌，这就导致我国过去始终难以建立起长效稳定的生育保障制度，1988 年《劳动保护规定》的出台导致生育保险制度一时间无据可依的例证便是前车之鉴。2011 年的《保险法》第一次以法律的形式对生育保险的相关内容予以明确，为生育保障制度的发展、改革与完善提供了法律依据，此后2018 年《保险法》的修改也并未改变其中生育保险的相关内容。

依据《保险法》，我国现行生育保险制度包含两个方面的内容：一是生育保险基金的来源。《保险法》明确规定，个人不缴纳生育保险费，因此用人单位为生育保险基金的单一来源主体。《保险法》未明确生育保险缴纳费用，依据《保险办法》，生育保险费可由地方政府自行规定。二是生育保险基金的支付。依据《保险法》，参保女性职工的生育享有生育医疗费用、计划生育费用支付和生育津贴支付正反两个方面的保障，前者是对女性职工生育过程中产生的医疗费用、计划生育费用支出所做的补偿，后者是“对生育期间因中断劳动而减少收入所设的一种补偿”[4]。

在《保险法》的指引下，法治化转型阶段的生育保障制度沿着两条路径继续发展：一是进一步加强立法保障生育权。例如，《中华人民共和国劳动法（2018 修正）》（以下简称《劳动法》）《中华人民共和国妇女权益保障法（2018 修正）》（以下简称《妇女权益保障法》）《中华人民共和国劳动合同法（2012 修正）》（以下简称《劳动合同法》）等法律纷纷将90 天产假、孕期、哺乳期内不得从事三级以上体力劳动及其他禁忌性工作、不得加班和上夜班、怀孕和哺乳期内不得降低基本工资、不得解除劳动合同等生育保护制度写入法条。二是推动生育保险并入职工基本医疗保险。2019 年，国务院办公厅出台《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》正式推动全国范围内的两险合并，虽然合并后的生育保险内容并未改变，但是对扩大生育保险基金的覆盖面、提高保险基金的运营效率，降低运营成本有较为明显的作用。

二、现行生育保障制度所存在的问题

梳理我国生育保障制度的演进史可以发现，生育保障的地区、行业不平等以及用人单位负担较重是该制度始终未能彻底解决的难题。此外，随着社会发展和医学进步，目前的生育保障力度和生育保障立法水平也有待提高。

1.保障力度失衡。生育保障制度的地区不平等主要体现在东部较发达地区与中部、西部欠发达地区在保障的覆盖面、增长速率方面存在较明显差距，以及城乡地区生育保障的力度存在较大差距。

第一，东、中、西部地区生育保障差距。根据国家统计局年度统计数据，三类地区的生育保险的覆盖面有明显的差异，例如，浙江省2020 年生育保险参保人数达2 066.80 万人，而同样作为人口大省，中部地区的安徽省2020 年参保人数仅652.89万人，西部地区除了四川省2020 年参保人数1 129.05 万人水平较高外，其余省份的参保人数均没有超过安徽省。除了覆盖面的明显差距，不同地区生育保险参保人数增长率也差距明显，例如，浙江省2019～2020 年新增参保人数505.73 万人，环比增长32.4%，河南省2019～2020 年新增参保人数106.77 万人，环比增长仅13.95%，四川省2019～2020 年新增参保人数也仅有174.11 万人，环比增长18.23%。从数据来看，东部地区与中、西部地区不仅生育保险的覆盖面有明显的差距，而且东部地区还在高速扩大生育保险的参保人员，相比之下，中、西部地区不仅保障人数少，发展速度也明显落后，长此以往，东、中、西部地区生育保障水平的差距必将越来越大。

第二，城乡地区生育保障差距。从《保险法》的规定和生育保险与职工基本医疗保险的合并来看，生育保险以城镇就业女性和城镇就业男性配偶为保障对象的基本特性不会再改变，在这种情况下，如何平衡城镇和乡村妇女的生育保障就成了重要问题。2016 年国务院出台《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，开始推动新农合与城镇居民基本医疗保险合并为城乡居民基本医疗保险，未来二者将逐步统一支付比例、统一医保目录。城乡居民基本医疗保险的实施将逐步解决农村夫妻和城镇夫妻均未就业或自由从业之间的待遇不平衡等问题。此外，国务院自2015 年开始推动大病医疗保险对新农合参保人员的全覆盖，对于重大疾病，大病医疗保险的支付比例可以达到50%以上[5]，极大提高了农村人口生育保障的水平。但是，城乡居民基本医疗保险和大病医疗保险并不只针对生育，而且上述保险都需要参保人个人支付一定比例费用，相比生育保险参保人无需缴纳费用却能享受到生育医疗费用补助、计划生育费用补助和生育津贴的全面保障，前者无论是在保险支付范围、支付比例还是适用条件方面均无法与生育保险相匹敌。

2.用人单位负担较重。虽然从社会化转型阶段开始，国家就一直在努力平衡过去由用人单位承担的生育保障成本，但是从生育保障制度的现状来看，用人单位尤其是自负盈亏的市场主体如企业等的生育保障负担相比政府与个人而言依然较重。

第一，用人单位承担了生育保险基金最主要的资金来源。依据《保险法》，我国生育保险基金由用人单位缴纳，个人不缴纳生育保险。目前不同地方要求的缴纳费率有所不同，例如，杭州市区的缴费比例为当月全部职工工资总额的1.2%，而郑州市的缴费比例为上年度月平均工资总额的1%[6]，不同地区差异较大，但基本是以月工资总额的一定比例缴纳。然而事实上，生育保险保障的是员工个人的生育权，而该权利本应由政府予以保障，“缴纳生育保险金与雇主（用人单位）利益是相悖的”[7]。作为自负盈亏的市场主体，每月缴纳金额较为固定的生育保险费用对于大多数用人单位而言显然是较为沉重的负担。而且，从全国职工基本医保收支结余的情况来看，目前，我国的生育保险收缴额度存在过高的问题，例如，2021 年全国职工基本医疗保险（含生育保险）征缴17 778.07 亿元，支出14 863.02 亿元，结余2 915.05 亿元，目前职工基本医疗保险基金已经累计结余29 409.24 亿元[8]。依据《保险办法》，我国生育保险收缴的基本原则是“以支定收，收支基本平衡”，如此高的结余量，不仅有悖于以支定收的基本原则，而且给予用人单位过重的经济负担。在“全面三孩”政策大力推行的未来，生育保险基金的支出规模必然需要大幅增加，如果依然由用人单位作为生育保险的单一资金来源，则将来势必还要增加用人单位缴纳生育保险的费率，在此种情况下，如何改变现有的费率标准、严格遵循以支定收原则、尽可能减小用人单位经济压力就成为必须要思考的问题。

第二，保障员工孕期、哺乳期的工作和休假权利为用人单位带来隐性负担。在用人单位员工数量一定的情况下，女性职工因怀孕、哺乳休假及降低工作时长而不能完成的工作势必要由用人单位通过额外成本交给其他员工或者招聘新员工予以完成，而目前的生育保障制度只对员工个人因怀孕、哺乳产生的损失予以保障，而缺少对用人单位因员工怀孕、哺乳所产生的损失予以保障的机制，导致用人单位不得不自行承担上述隐性损失。此外，虽然《保险法》规定由生育津贴支付职工休产假期间的工资，但是领取需要员工个人申请生育津贴，换言之，员工可以选择领取生育津贴或不领取。如果员工不予领取，则依据《劳动法》第五十一条，用人单位应当按时支付工资。对用人单位而言，这同样是在承担因职工怀孕带来的损失。

3.立法水平不高。虽然我国已经制定了《保险法》，并在《劳动法》 《妇女权益保障法》等多部法律中规定了保护生育权的相关措施，但是总体来看，目前的立法水平依然较低，相关立法存在三个较为严重的问题：一是立法的碎片化。相关的生育保障措施散布在多部法律法规当中，生育保障立法同时存在过度立法和立法不足的问题。例如，禁止在女性孕期、哺乳期解除劳动关系的规定就同时在《劳动法》与《劳动合同法》中作出规定，且两部法律规定的内容基本相同，浪费立法自由。而对于孕期、哺乳期女性受到家庭暴力应当给予特殊保护的内容仅在《妇女权益保障法》中一带而过，并未在相关法律法规中进一步展开。二是立法的滞后性。例如，对生育保险而言最重要的是费用收支基本原则、收支的具体规定，目前的依据还是1994年的《保险办法》，不仅效力层级低，而且与社会发展已经严重脱节。三是内容的缺失。目前，相关立法都没有对灵活就业女性和农村女性的工作、农业生产保障作出规定，只对正式就业女性的工作时间、内容作出了规定。

三、现行生育保障制度的负面影响

不可否认现行的生育保障制度为女性的生育提供了强有力的支持，但是该制度所存在的差别对待、用人单位负担较重以及保障力度不足等问题，还是对女性的生育意愿产生了负面影响，也是造成当下女性面临隐性就业歧视、家庭生育成本高等现象的重要原因。

1.女性生育意愿不高。生育意愿与实际生育行为密切相关，对生育意愿的把握有助于对未来新增人口现状的预测和相关生育保障政策的制定。据国家卫健委统计，当前我国公民的生育意愿处于低位，“我国‘90 后’平均打算生育子女数仅为1.66 个，比‘80 后’低10%”“有生育二孩及以上打算的妇女，仅不足半数实现了再生育”[9]。2021 年的数据相比过去有所下降，据学者统计，2017 年“90 后”妇女的平均打算生育子女数尚为1.70，但是在“90 后”未生育和只有1 孩妇女中这一比例更低，只有1.60 和1.29，说明存在已无法继续生育但有较高生育意愿的妇女群体[10]。不过，虽然总体生育意愿下降，但是并不意味着我国公民在主观上排斥生育，据国家发展和改革委员会2021 年的线上调查，在总调查样本中有高达63.79%的人群认为两个子女是理想的生育状态，但是，高达56.18%的人群不打算生育二孩或三孩[11]。理想子女和实际生育打算的数值偏差反映出公民在主观上对生育二孩的渴望，但是受到现实客观因素的制约，不得不放弃生育的打算。能够影响生育意愿的客观因素是多种多样的，同样据国家发展和改革委员会的调查，导致女性不愿意生育或不愿意多生育的前五大因素分别为生养成本高、无人照护婴幼儿、房屋面积不足、无法提供更好的生活和发展环境以及婚育假期、生育津贴政策不健全[11]。从影响因素来看，除了房屋面积和未来预期外，生育成本、婴幼儿照护、生育假期、生育津贴等影响生育意愿的主要影响因素都直指当前我国生育保障制度公平性不足、保障力度不足等问题。可以说，生育保障制度的现状是导致女性生育意愿不高的主要因素之一。

2.家庭生育成本高。对于生育家庭而言，其需要承担的生育成本可以分为两个方面：分娩所需的医疗成本和产前产后的照护成本。目前，无论是前者还是后者的成本都居高不下。

第一，分娩所需的医疗成本高。以分娩所需的医疗成本来看，我国生育保险支付标准数额较低，且灵活性较差，难以适应医疗费用快速上涨的现实。以北京市为例，据统计，2016～2019 年北京市产妇的住院费用快速上涨，某三级医院顺产所需的平均住院费用从2016 年的3 586 元上涨到2019年的5 025 元，剖宫产的平均住院费用在2016 年就达到9 652 元，在2019 年上涨到13 125 元[12]。而在这一时期，生育保险的支付标准为自然分娩3 000 元，人工干预分娩3 300 元，这一支付标准包括了分娩的建档费、产检费、手术费和住院费，不仅远低于生育医疗的实际费用，而且连住院费用都无法全部覆盖。虽然2020 年北京市生育保险支付标准有所增加，三级医院自然分娩支付标准为5 000 元，人工干预分娩支付标准为5 200 元，但是这一支付标准也明显低于实际生育医疗费用。据了解，北京市孕产妇在全程选择生育保险报销范围内的项目且顺利报销后，建档、产检、顺产的平均费用也要在10 000 元左右。除了生育保险支付范围内的医疗费用，生育女性还有很大可能需要接受其他自费检测项目，例如，北京市羊水穿刺的费用大概在3 500～8 000 元之间，这些自费项目又会在原有的医疗费用上增加生育家庭的负担。

第二，产前产后的照护成本高。从产前、产后照护成本来看，目前我国的生育保障制度并没有把这些费用纳入保障范围，生育保险基金并未涵盖非医疗性的照护成本，其他的保障方式如财政补助等也鲜有涉及，照护成本主要由家庭自行承担。然而目前我国的产前、产后照护服务机构主要以营利性民办机构为主，不仅数量少而且费用相对高昂。以上海为例，经检索并筛除不合格信息，目前在上海注册能够开展女性产后照护的月子公司仅有45 家，全部为民营机构。经了解，目前上海市月子机构一个月的照护费用在3～10 万元之间，对于一般家庭而言是十分高昂的。

四、“全面三孩”政策下的生育保障制度的规范进路

2021 年“全面三孩”政策的落地与推行所带来的大龄产妇增多、多子女家庭数量增长等新情况，决定了生育保障制度必将发挥越来越重要的民生保障功能。为了更好应对新的政策，我国的生育保障制度必须在总结历史经验、反思现实问题的基础上，沿着法治化转型的路径走一条更加规范、更加平等、更加高质量的发展之路。

1.规范化保障：完善立法。生育保障制度法治化转型的一个重要路径就是通过完善立法，逐渐将生育保障的各项措施通过法律的形式予以承认，最终建构稳定、长效可持续的生育保障机制。鉴于目前立法存在的碎片化、滞后性和立法内容缺失等问题，未来有必要整合现有的生育保障措施制定一部完整的《生育保障法》。

从国际经验来看，制定系统的生育保障法规是欧美、日韩等国共同的做法。以同样选择生育保障为社会统筹模式的德国为例，2017 年5 月23 日和2019 年12 月12 日，分别对1952 年开始实施的《生育保护法（Mutterschutzgesetz）》进行了两次修改，修改后的《生育保护法（Mutterschutzgesetz）》从多个角度完善了对女性生育的保护制度。除了总则与罚则外，德国《生育保护法（Mutterschutzgesetz）》可以分为四个部分：一是健康保护。主要包括工作时长与工作场所的规定，例如，产前与产后的不工作保护、每天工作时间不得超过8 个半小时、每两周工作时间不得超过90 小时（18 岁以下孕期、哺乳期女性分别不得超过8 个小时和80 小时）等等。二是医疗卫生保护。雇主不得解雇孕期、哺乳期妇女，若医疗证明表明继续工作可能有害健康，则可以不继续参与工作。三是生育福利。包括生育保险金与生育津贴的申请、计算等规定，孕期、哺乳期女性的休假权利等。四是监督机构的权力与责任。

从内容来看，德国生育保障制度与我国有很大的相似性，《生育保护法（Mutterschutzgesetz）》的主要内容在我国各项法律法规规章以及规范性文件中都能找到基本对应的内容，因此，我国未来制定《生育保障法》可以借鉴德国立法。在结构上，可以采用“总—分”结构，在第一章对生育保障的范围、目的进行明确，不仅要明确享受生育保障人群的范围，而且要明确提供生育保障主体的范围。第二章可以规定女性的健康保护，除了将现有的工作时长、工作内容等保护措施纳入之外，还可以借鉴德国立法对孕期、哺乳期女性的工作场所进行限制。为了确保相关内容的严格落实，还可以借鉴德国立法，在法律中明确孕期、哺乳期女性每天的工作时长，并对禁止孕期、哺乳期女性从事的工作内容、接触的工作场所进行明确列举。第三章可以对孕期、哺乳期女性的医疗卫生保护进行规定，明确孕期、哺乳期女性遵循医嘱不参与工作的权利。第四章应当在《中华人民共和国保险法》现有规定的基础上，进一步详细规定生育女性享有的生育保险制度，虽然由于我国不同地区发展水平等因素差异性较大，具体的缴费、支付标准不宜由法律限定，但是对于生育保险的申请程序、生育津贴的计算标准、生育保险缴纳、支付标准界定的基本原则等应当由法律统一规定。此外，还应当明确生育保障制度监管机构的权力，以及违反法律侵犯孕期、哺乳期女性权利行为的罚则等。

2.平等化保障：扩大生育保险覆盖范围。我国生育保障制度的不平等性主要体现在部分应当享受生育保险的人群未被纳入生育保险的覆盖范围，因此，扩大生育保险的覆盖范围是解决保障制度不平等问题的当务之急。

第一，将未就业、灵活就业、农村女性纳入到生育保险的覆盖范围。对于灵活就业女性，生育保险制度的功能主要是弥补女性因生育而付出的医疗费用和损失的劳动收入。无论是未就业女性、灵活就业女性还是农村女性在生育时都会付出医疗费用和损失劳动收入。对女性而言，完全不依靠医疗机构完成生育在当下中国已基本不可见，女性为了生育所需的建档费、产检费、手术和住院费并不会因为女性从事的职业而有所改变，在这一点上，未享受生育保险的女性和已享受生育保险的女性需要付出平等的医疗费。无论是灵活就业女性还是农村妇女，本质上都是依靠自身劳动赚取生活费用，即便是未就业女性，其在从事家务活动中也同样在为社会、家庭作出贡献，其劳动所收获的费用以家庭收入的方式可以体现。因此，无论是否享受生育保险，女性因生育所损失的劳动收入也是平等的。因此，城乡户籍、就业形态等不能成为生育保险选择性覆盖的理由。不过，由于未就业、灵活就业和农村女性没有明确的用人单位，无法直接纳入职工基本医疗保险。因此，可以考虑在城乡居民基本医疗保险制度中加入专门的生育保险，保险金的支付既可以由政府负担，也可以由政府和个人分别负担，由于劳动收入的计算方式不同，新的生育保险在津贴支付上难以沿用平均工资标准，可以考虑由不同地区根据本地上年度月平均工资标准发放生育津贴。但是出于平等化保障的考量，生育医疗费用的支付标准应当与本地职工基本医疗保险持平。此外，灵活就业女性还应当享受完整的生育保障待遇，不仅是生育保险金，还应当享受健康保护、医疗保护待遇。

第二，扩大中西部地区生育保险的覆盖范围。目前生育保障的地区差异主要体现在中、西部地区劳动人口数量巨大，但是享受生育保险的人数远远少于东部地区，且每年新增受保人数也少于东部地区。对此，需要相关机构从两个方面予以改善：一是加强政府对中、西部地区生育保险建设的支持力度。生育保险是我国生育保障制度的主要内容，也是妇女生育权保障的重要措施之一。1968 年，在伊朗德黑兰召开的联合国第一次国际人权会议所出台的《德黑兰宣言》将生育权纳入到基本人权的范畴，《德黑兰宣言》第十六条明确提出“家庭及儿童之保护仍为国际社会所关怀。父母享有自由负责决定子女人数及其出生时距之基本人权”。基本人权不仅是个人自由行使不受干涉的权利，更是要求国家积极作为予以保护的权利。因此，加大财政支持，保障中、西部地区公民享有平等的生育保险服务是行政机关不可推卸的责任。二是政府应当积极保护公民享有生育保险的权利得以实现。政府应对侵犯公民相关权利的行为予以监督，加强对中、西部地区用人单位生育保险制度建设的监管。对恶意逃避为员工缴纳生育保险的用人单位，应当在给予处罚的基础上将其纳入失信黑名单，通过失信联合惩戒等方式增加企业违法成本。

3.高标准保障：提高生育保障力度。当前，无论是女性个人、家庭还是用人单位都承担着较高的生育成本，“生育代价高昂”成为阻碍生育的一个重要原因。因此，生育保障制度应当在减轻社会生育成本方面持续发力。

第一，改革生育医疗费用支付机制。一是改革目前的生育医疗费用支付标准。目前的支付标准缺少灵活性，地方在确定标准后常常数年时间不予改变，与快速上涨的医疗费用不相适应。改革方式可以有两种选择：按实际生育医疗费用的比例支付，其优势在于兼顾稳定性与灵活性，地方根据实际情况确定支付比例后可以常年保持稳定。劣势在于生育医疗费用支出额度难以掌控，生育保险基金可能面临更大的支付压力；按本地区生育医疗平均费用每年或每两年修改支付标准，其优势在于既与实际医疗费用的增长相适应，又无需大规模调整现有的支付机制，还可以最大程度节约生育保险基金。但是劣势在于需要经常性修改支付政策，且支付标准的增长幅度可能不及医疗费用的增幅。二是扩大生育医疗费用的支付范围。针对“三孩政策”下大龄产妇增多的现实，将更多针对大龄产妇的医疗检查费用纳入生育医疗费用支付范围当中。

第二，加大政府财政补助。生育保险基金支付范围有限，无法涵盖生育所需的全部成本，因此，有必要在此基础上以财政补助的形式给予社会主体更进一步的保障。首先，以财政补贴的方式降低产前、产后照护成本。对于产妇及婴幼儿来说，得到良好、专业的产前、产后照护是保障健康的重要环节。可以说，产前、产后照护行业是涉及公民健康权保障的重要新兴产业，理应获得财政的扶持。然而由于数量少、人才紧缺等原因，目前无论是月子机构、月嫂、育儿嫂还是婴幼儿照护机构的费用都较为高昂，不利于产业的推广。对此，可以通过直接给予消费者财政补贴的方式，或者通过奖励、降税配合指导性定价等方式，既降低消费者负担，又促进相关产业的高质量发展。其次，加大对用人单位的财政补贴力度。用人单位在保障女性职工生育权的过程中付出的隐性成本在过去始终被生育保障制度所忽视，这不仅不利于用人单位参与市场竞争，而且使得用人单位对女性职工的生育常常持有消极的态度，最终不利于女性生育权的保障。因此，可以考虑对用人单位按照本年度女性职工怀孕的数量予以直接的财政补助，或者在合理范围内适当降税，一方面可以弥补企业为承担社会保障责任付出的隐性成本，另一方面可以提高企业雇用女性、保障女性生育权的积极性。