如何破解行政与自治的两难——赋能式公共物品供给在乡村振兴中的建构与嵌入

白天成，贾丹丹

（1.华东政法大学政府管理学院，上海 201620；2.河北农业大学马克思主义学院，河北 保定 071000）

一、乡村振兴中行政与自治的两难困境

乡村振兴的实现一方面需要通过国家力量给予积极支持，另一方面则要激发乡村社会内生发展动力，使得基层群众自治制度能够真正发挥价值。乡村振兴需要国家力量与基层自治之间的合作，但现阶段乡村社会发展出现了一种困境，即国家与社会之间的力量不对等。国家力量相较于乡村社会力量具有显著优势，因此很多地区乡村发展完全由政府主导，这容易恶化乡村社会力量羸弱的局面，但如果依靠自治力量又不足以支持乡村社会发展，因此乡村振兴陷入到一种行政与自治的两难困境。公共物品在乡村振兴过程中发挥着关键作用，而公共物品由于投入成本较高的特征又成为经济发展水平和社会治理能力的重要标准。因此，乡村社会公共物品的建设与使用情况能够直接反应出一地区发展过程中行政与自治的力量对比。

近年来，国家对乡村社会的投入度不断增加，在很多地区地方政府将公共物品纳入到财政支出范畴，期望通过政府财政为乡村社会发展提供更大动力。这种治理方式的初衷在于提升乡村社会发展水平、尽快满足人民群众对公共服务的需求，同时具有高效的治理优势。但在实践过程中，这种输入性供给也存在着一定问题，比如项目制建设过程中存在的“马太效应”［1］、基层政府出现的寻租问题、未被纳入支出目录的公共物品短缺等等。这些问题的出现与科层制运行弊端存在密切联系，在很多情况下政府部门难以了解人民群众真实需求，造成决策失真，一些政府不作为导致的一刀切也会使得乡村社会公共物品供给处于一种非良性发展状态。更为主要的是，政府在乡村社会公共物品上的主导性地位会造成乡村自治主体的缺位，出现对乡村社会自我供给的挤出效应，还会使得乡村发展产生对国家力量的依赖，长久来看这并不利于乡村振兴的真正实现。针对行政力量在乡村社会公共物品供给中存在的问题，学术界与实务界都将以自治为基础的公共物品供给作为有效的替代性方案。自治模式的乡村社会公共物品供给，能够实现供给方与需求方的一致性，使得人民群众的真实诉求被有效反映，同时随着公共物品供给能力的提升，乡村社会内生发展动力也得到锻炼与提升。一事一议是当前乡村社会公共事务处理的重要制度安排，一事一议与公共物品供给相结合时，有助于提升乡村社会成员在公共物品供给上的集体意识，实现公共物品供给的供需对称与基层群众自治有序发展。但由基层自治主导的公共物品供给同样存在着诸多问题，一方面村民代表和村民在更多情况下处于一种分散状态，使得议事成本、协商成本显著增加，降低了决策效率；另一方面，政府为激发乡村社会公共物品供给积极性，采取了财政激励的刺激手段，这有可能使得乡村社会中的富人、强人占据先机，基层自治异化为寡头政治［2］，自治流于形式。鉴于村民自治公共物品供给过程中出现的乱象与低效，行政力量又被推出成为促进公共物品供需对称的方式，但这就使得乡村社会公共物品供给陷入一种负性循环。

实践表明，仅靠行政或自治的力量都不能促进乡村社会公共物品良性供给，也不利于乡村振兴真正实现，解决行政与自治两难困境的关键，也就是要促进行政与自治的合作，创新公共物品供给方式。本研究提出赋能式公共物品供给概念，期望通过这一设计促使行政与自治之间的合作得以实现，以更好地为乡村振兴提供持续动力。

二、乡村振兴中的制度创新：赋能式公共物品供给分析

（一）赋能式公共物品供给对两难困境的突破

行政与自治的两难困境实则是一种单一论，是在“国家—社会”二元框架下展开的论述，当一方出现问题时会寄希望于另一方。这种看似寻常的此消彼长关系却并不符合实际状况，乡村社会发展既需要国家积极支持，也需要群众自治基础上的内生发展，其中一方发生作用也同时意味着受到以及产生对另一方的影响，二者形成一种相互影响的密切关系。一些地方政府认识到行政与自治的两难困境，并对此进行了制度创新。由基层政府、地方政府包办乡村社会公共物品供给是不可取的，要实现乡村振兴从根本上来说依然需要乡村社会的基层自治与自主合作，但乡村自治主体又存在着能力不足、意识薄弱等问题。因此，地方政府将原本投入到乡村社会公共物品供给的资源与精力，改投到乡村自治主体的能力培育与意识提升方面，这既能够实现政府的支持作用，也能够提升乡村自治力量，以行政与自治之间的合作破除两难困境。本研究将这种治理模式称为赋能式公共物品供给，其并不完全依赖行政力量或基层自治，而是通过制度设计的途径促进行政与自治的力量叠加，旨在借助政府培育在乡村社会中形成一种相互协商、积极互惠、民主合作的良性治理平台，为乡村社会公共物品供给奠定坚实基础。

（二）赋能式公共物品供给的理论基础：社区赋能

赋能简单来说就是赋予、培育能力，赋能理论来源于西方，随着西方社会发展逐渐兴起与完善，妇女解放运动、有色人种权力抗争等都是赋能理论发展的重要动因。赋能理论已深入到社会各个层面，其中社区赋能则是赋能理论与社区自治之间的有效融合。所谓社区赋能也就是社区在自组织能力薄弱、公共规则不完善的情况下如何使得社区提升自我管理、自我服务能力的过程。虽然国外并未有明确的基层自治制度，但西方国家社会中心主义的传统也使得社区治理处于一种自我管理状态，因此社区赋能理论情境与中国基层自治具有良好的契合性。社区赋能理论是对在基层自治能力不足、意识薄弱状态下，如何促进自治主体间有效合作的一种探索，其打破了行政力量强制干预和全程包办的传统模式，强调公共权力对自治能力的培育与建设，期望通过这一过程促成自治主体产生高质量集体行动，为乡村社会发展提供持续内生动力。

社区赋能理论认为，赋能包含个体与集体的双重层面，从个体层面来说，要提升乡村社会成员的自主治理意识，提升其公共参与能力，使其能够有效参与到自治活动中。这一过程的实现需要对自治主体的自觉性、能动性、信息获取与利用能力、决策技能、合作知识等进行提升，从根本上来说也就是增强个体公共意识、公共参与能力，为自治主体之间的持续性合作奠定基础。从集体层面来说，最为关键的是构建自治场域内的公共规则，包括自治主体参与集体活动、决策过程的一般性程序、对于自治主体的奖励与惩罚规定，以及自治体发展目标与理念等等，促使自治场域内部资源整合性的不断提升，并为自治主体提供相应行动指导。在中国乡村社会公共物品供给情境下，社区赋能也就演变为对乡村社会成员和村组织的赋能，而赋能的主体则是基层政府以及上级政府，其以引导者的身份不断提升乡村自治力量，以行政与自治的良性合作破解两难难题。

（三）赋能式公共物品供给的制度建设

赋能式公共物品供给并不是基层政府给予乡村自治的随机性帮扶，其存在着一整套制度作为运行支撑，这些制度使得乡村社会与行政力量之间建立了密切联系。

1.实施公共价值与行为培育。基层政府对自治主体的能力、意识培训是赋能式公共物品供给的先决条件，同时也是这一发展模式得以运行的基础所在。首先，对乡村社会成员公共价值的提升过程中。基层政府应加强对于公共价值的宣传与教育，使得广大村民认识到自身是乡村社会的主人，公共物品的建设情况直接与自身生活水平、生活质量密切相关，要激发村民在乡村治理中的自主性，通过自己的双手创造美好生活。网络、广播、电视等诸多媒介都可成为基层政府进行价值宣传的手段，同时基层政府也可开展专项教育活动，鼓励村民参与，使其认识到自身在乡村社会公共物品供给中的重要性。其次，对乡村社会成员参与能力的提升过程中。能力培育是一个实践过程，在基层自治过程中基层政府应有意识地介入到村民行动过程中，引导村民之间进行协商与合作，帮助其解决自治过程中遇到的各种问题，逐渐增强其公共参与能力。

2.制定协商决策的基本规范。在基层政府给予赋能的基础上，乡村社会公共物品供给从根本上来说是一种自我需求满足过程，这种自我需求指的是乡村社会的整体性需求，当具体到个人时需求就呈现出多元差异，因此将差异性需求汇集成整体性需求也就成为赋能式公共物品供给的重要内容，而实现这一目标的关键在于协商。村民之间要在平等、民主的基础上通过协商与沟通对多元利益进行均衡，促使公共物品供给决策有助于实现乡村社会整体利益最大化。要保障民主协商达到预期目标，就要求村民坚持在理性原则下进行讨论，同样这种理性也应是公共理性，村民之间要通过说服与妥协形成共识，而非强权或暴力压迫。当村民之间形成某种共识时，乡村社会就构建出基于一定契约而出现的治理共同体，在共同体中成员在享有一定权利的同时也要履行相应义务，自觉在公共物品供给中贡献自身力量，以逐渐积累公共性治理技能。

3.科层化组织载体水平迁移。村民之间的民主协商属于完全意义上的自治属性，但其与科层制运行具有显著差异。随着乡村社会公共事务的不断增加，需要村民之间进行协商的内容逐渐增多，这就需要相应的组织载体予以支撑，保障自治协商的有效性与规范性。科层制对此给予了相应借鉴，一些地区在村民自治协商过程中，在协商身份、组织结构、活动程序、会议记录、决策公示等方面进行了科层化的制度规定，这些组织载体的运行给予了村民很强的仪式感，能够提升其对于公共事务讨论的重视程度。同时，乡村自治中科层化组织载体的构建，有助于建立村组织与基层政府之间更为紧密的联系，便于基层政府为乡村自治提供更为有效的指导。乡村自治过程中建立的规范旨在建立一种介于村民与国家之间的非正式运行规则，既能够保障乡村治理有序发展，又避免乡村政治过度行政化，提升公共物品集体供给能力。

4.配置公共物品实质性资源。虽然乡村社会公共物品供给以村民协商自治为基本途径，但这仅是集体行动的初始环节，公共物品供给还需要具体性建设与维护行为，这正是乡村自治的症结所在。一些地区缺乏足够的支撑性资源导致公共物品供给决策难以落地，此时就需要通过行政力量配置能够推定乡村社会公共物品供给的实质性资源。对于公共物品供给项目，基层政府要给予相应的资金投入，并跟随配套项目，使得村民讨论出的公共物品供给方案能够顺利实施。以农田水利基础设施为例，一些地区基层政府在农田水利基础设施建设过程中投入了相应的资源支持，这不仅促使农田水利工程质量不断提升，并在很大程度上对村民之间的合作供给起到了推动作用，使得更多村民加入到合作供给过程中［3］。通过行政力量给予乡村社会公共物品供给进行资源支持，这一过程本身就是对乡村社会自我供给提升的一种激励，有助于打破乡村社会公共物品供给在合作过程中的高成本、低效率困境。

三、嵌入理论视角下赋能式公共物品供给的完善路径

赋能式公共物品供给能够扭转行政主导的乡村社会发展态势，促使基层自治展现出更强的生机与活力，因此完善与优化赋能式公共物品供给成为乡村振兴的重要路径。赋能式公共物品供给的制度建设并不同于科层制制度建设，其并不是构建一种强权威下的干预力量，否则其又会异化为行政力量主导的老路。赋能式公共物品供给更加倾向于一种柔性治理模式，其通过对乡村社会成员的意愿进行引导，从而实现扭转村民行为的目的。为此，制度嵌入在赋能式公共物品供给发展过程中具有重要作用，即制度建设与乡村社会实际情境之间的嵌入程度会直接影响赋能式公共物品供给的发展进程与运行质量。

嵌入理论最早由政治经济学家波兰尼等人论述，描述了制度与场域之间的互动关系，强调一种文化、习俗对另外一种文化、结构的影响［4］。在乡村治理相关研究中，嵌入理论得到了广泛运用，嵌入的过程正是行政力量与自治力量之间的一种有效衔接，这与本文的研究主题高度契合。乡村社会公共物品赋能式供给同样存在着很高要求的嵌入度问题，这是因为赋能式公共物品供给制度建构受到乡村社会不同情境的影响，赋能式公共物品供给的良性发展即制度建构有效嵌入到乡村社会各种情境中，这也是赋能式公共物品供给的重要完善路径。

（一）以村委会为中介的双重合作

赋能式公共物品供给对于乡村社会来说是一种外在制度，这一制度要在乡村社会中深扎根系就需要提升其合法性，赢得乡村社会成员的广泛支持。实现这一目标需要完成行政与自治之间的合作、自治主体之间的合作，这一过程需要以村委作为中介，这是因为村委会是乡村社会的原生性权力核心，其能够对制度构建以及村民合作起到重要推进作用。为此，基层政府要对管辖范围内的各村委会进行宣传引导，使其了解到赋能式公共物品供给的优越性，进而获得村委会支持。在村委会的作用下，政府的宣传与鼓励能够更好地传递于村民，促使村民更好地理解与参与到赋能式公共物品供给过程中。同时，村委会也应起到带头示范作用，引导村民之间进行合作，从而使得赋能式公共物品供给有序开展。

（二）制度建构与地方规则的融合

地方规则是村民在长期生活过程中逐渐形成的一种伦理和方式，既是乡村社会整体认知框架的一部分，也是共同体意识的重要组成，是乡村社会成员行为导向的重要力量与标准。赋能式公共物品供给的合法性程度与地方规则的一致性正相关，因此赋能式公共物品供给制度建构需要服从、贴合当地村民的生活习惯、文化规则，从而使得赋能式公共物品供给能够得到乡村社会成员的认同。例如，有些地区存在着传统节日修路的习惯，这本身就是一种公共物品的合作供给，赋能式公共物品供给制度构建可延续这一地方规则，将乡村社会中的公共物品供给赋予相应意义，增强村民对自主型公共物品供给的参与热情，就公共物品供给积极进行协商与沟通，在达成合作共识的基础上展开集体行动。

（三）行政资源与社会资源的配合

基于行政力量的资源配置是推定乡村社会赋能式公共物品供给的关键影响因素，但行政资源相对有限，如果平均分配则会在很大程度上削弱行政资源的应有作用；如果重点扶持则又容易造成公共物品供给的马太效应。在这种情况下，以新乡贤为代表的社会资源能够为这一问题的解决提供重要方案，为此基层政府要积极引导、号召、鼓励新乡贤参与到公共物品供给过程中，拓宽实质性资源的供给来源。新乡贤相比政府而言，与乡村社会的联系更为紧密，因此其对于村民来说有着更高的认可度。社会资源下乡需要地方政府制定相应的激励政策，比如给予新乡贤经济上的优惠政策、精神上的荣誉奖励等，调动新乡贤在乡村社会赋能式公共物品供给中的主动性。