赋权增能：工会组织参与社会治理的行动逻辑与路径研究

孙 晋

（中共江西省委党校 南昌市 330108）

一、问题的提出

在我国，自党的十八届三中全会正式提出社会治理的新命题以来，社会治理便逐渐纳入国家视野。但是，社会治理不是一蹴而就的，其在全球范围内都是一个非常复杂的系统工程，单靠政党和政府的力量是远远不够的。因此，推进社会多元主体协同治理已成为当今世界各国公共事务治理的新趋向。对于中国而言，推进社会协同治理，是改变传统一元化社会治理格局，摒弃碎片化治理弊端，加强和创新社会治理的应有之义和现实选择。由此，党的十九大提出了打造共建共治共享的社会治理格局，党的十九届四中全会提出了建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这些全新的社会治理理念反映出党和国家在社会建设的宏观设计层面对协同治理的高度认可。在社会协同治理的制度框架下，工会组织作为党联系职工群众的桥梁纽带，其作用必然就凸显出来。工会组织应积极协同多元主体，逐步参与社会治理的各个领域并服务群众需求，充分发挥并优化其协同功能[1]。那么，工会组织何以协同，又以何协同呢？本文试图通过探究工会组织参与社会治理的内在逻辑来解析其发展之路。

二、赋权：工会组织参与社会治理的行动基础

工会组织在我国具有特殊性，其兼具政治和社会双重属性，组织形态上表现为既是国家政治组织，也是社会团体组织。因此，在工作实践中，工会组织实行的是参公管理，工会干部具有国家公务员身份。但工会组织并不属于党政机关，既没有党委在国家和社会事务中的统筹领导权力，也没有政府部门处理国家和社会事务的行政权力。也就是说，在社会治理中，工会组织是不可能像党政机关那样直接从事社会事务的决策、规划、管理和监督的。另一方面，由于内嵌于国家体制之内，工会组织又难以像社会组织那样秉承社会工作专业理念提供专业化的社会服务。那么，工会组织在社会治理中的主体地位和参与力量是从何而来？笔者认为主要来源于多方赋权，正是这些赋权，激发了其特殊能量，成为其参与社会治理的行动基础，构建了自身的行动逻辑起点。

（一）党政赋权

党政赋权主要是通过政策赋权来实现的。2015 年初，中共中央下发了《关于加强和改进党的群团工作的意见》，其中即通过政策顶层设计赋予了工会等群团组织在社会治理中的合法地位。该《意见》不仅将工会等群团组织视为社会治理的重要力量，还为工会等群团组织在社会治理中的协同路径进行了制度设计，一是依法承接政府社会建设方面的相关转移职能，二是以适当的途径、符合自身特点的形式参与到政府购买服务中去，三是加强对有关社会组织的政治引领、示范带动和联系服务，四是组织群众广泛参与。此《意见》出台后不久， 2015 年李克强总理作的《政府工作报告》也将“加强和创新社会治理”作为社会建设的重要内容，并首次将“支持群团组织依法参与社会治理”写入《报告》。从此，工会等群团组织在社会治理中有了展示自己能力的广阔舞台。

2017 年党的十九大报告将“共建共治共享”作为社会治理格局的建设方向，同时提出要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，这就确立了多元主体合作治理的机制，是国家对其他社会协同治理主体进行的赋权。工会组织作为被赋权方，不仅获得了社会治理主体的功能地位，而且还肩负着协同广大职工群众参与社会治理的重任。

2019 年党的十九届四中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为国家未来发展的重大战略部署，而社会治理作为国家治理的重要方面，其能力和水平直接影响着国家治理目标的实现。在这次会议上，不仅正式提出了“社会治理共同体”的新思想，还强调了工会等群团组织在基层社会治理的作用，尤其指出要“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”，为工会等群团组织在基层社会治理中的协同参与提供了制度化的保障，以期实现行动增能。2021 年中共中央、国务院出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》则进一步聚焦基层，党政双方共同把社会参与制列为了基层治理制度的重要组成部分。要保证社会参与的有效进行，离不开各类群团组织功能的发挥。因此党政双方提出要通过赋予基层群团组织一定的资源要素、职能地位来支持其融入基层治理体系。这就有利于进一步增强工会组织参与基层治理的协同能力，激发工会组织创新发展的新动能。

党和国家在社会治理方面的顶层设计为工会组织赋予了合法的制度性身份、明确的独特性功能，有力的支持性政治资源、多样的有效性参与路径。群团组织作为党联系群众的桥梁和纽带，作为政府在各领域的工作助手，需要合理运用国家赋权，建立组织治理实践的合法性行动机制[2]。因此，工会组织要通过党政赋权，不断完善自身的功能，发挥自身的作用，将“权”转化为“能”，从“要我做”到“我能做”。

（二）社会组织赋权

社会组织是提供公共服务的专业性、非营利性、非政府组织。其在社会治理中具有和工会组织平等的主体地位，是重要的社会协同力量。但是由于其民间性及发展的不平衡性，在进入社会治理场域时存在认可度不高、公信力不强、资金短缺、阵地匮乏等问题。而工会组织作为传统的体制内单位，具有较高的社会地位、公众威信以及相对充足的财力和品牌阵地，但在参与社会治理中却面临着手臂不够长、机制不够灵活、服务职工不够精准等多方面的难题。因此，在社会治理中，工会组织与社会组织其实是一种双向赋权的过程。通过赋权，双方实现优势互补，协同发展，这也是双方合作的根本动因。

对工会组织而言，社会组织赋权首先表现在人才方面。工会组织的工作目标群体是职工，根据2017 年第八次全国职工队伍状况调查显示，全国职工总数已达3.91 亿左右。面对如此众多的工作对象，仅靠体制内的工会干部显然是无法满足工作需求的。尤其是工会组织参与社会治理，必须建立起联系广泛、服务职工的工会工作体系，更加需要大量的从事工会工作的人员。但是，在不断深化党和国家机构改革的背景下，机构精简是必然之举，工会干部的编制难以增加。因此，也就出现了所谓的“人越来越少，但事情越来越多”的现象。尤其到了基层工会，“缺人”现象十分普遍。而近年来蓬勃发展、数量众多、类别各异的社会组织尤其是劳动关系领域社会组织为工会组织解决这一难题提供了人才支持。社会组织作为民办非企业法人，用人机制更加灵活，不仅有大量的专职社会工作人才，很多还有自己的志愿者队伍。在参与社会治理中，工会组织通过联系引导相关领域的社会组织，不求所属但求所用，利用其专兼职人才队伍接长自身工作手臂，使工会的服务阵地有人运营，工会的服务资源有人链接，工会的服务项目有人普及，工会的服务范围有人拓展，工会的服务举措有人落实。

对工会组织而言，社会组织赋权还表现在专业方面。随着广大职工群众日益增长的美好生活的需要，工会组织的专业性短板时常显现。因此，有时候工会组织投入大量人力、物力、财力，但工作成效甚微。如工会组织建立的职工之家服务阵地，很多硬件设施高大上，但空转现象严重，对职工没有吸引力，运营效果不理想。在加强和创新社会治理中，工会组织如不能及时有效地为职工群众提供专业化的精准服务，就难以让他们有认同感和获得感。但是，社会治理是一个复杂的社会工程，需要多方面的专业知识作支撑，如管理学、组织学、心理学、社会学、法律等。工会干部即使素质再高，也很难面面俱到。此外，在基层社会治理中，面对不同的服务对象，往往需要专业社会工作介入。社会工作作为一门专业性学科，有其专业伦理价值、专业职业操守、专业工作方法、专业工作模式，大部分工会干部并不具备这样的专业能力。而且科层制的管理体制，使得工会干部也很难有效运用社会工作进行专业助人活动。社会组织因类型不同其业务范围也是不同的，有社区服务、支教助学、扶贫助困、法律援助、心理咨询等。如果按服务对象来划分，有儿童社会工作、青少年社会工作、老年社会工作、妇女社会工作、企业社会工作等等，这些专业的力量正是工会组织参与社会治理所急需的。

（三）改革赋权

自2015 年群团改革提上议事日程以来，工会改革就旨在通过“强三性、去四化”，破除工会组织体制机制弊端，推动工会工作在新时代创新发展。在工会改革不断推进和深化的过程中，工会组织协同治理的能力也得到了明显的提升。

一是组织基础更加牢固。工会组织经过长期发展，具有庞大、完整、层级分明的组织体系。但是，这种组织体系呈现的是一种 “倒金字塔”的结构，这就导致了上级工会组织大而强，而基层工会组织小而弱的问题，不利于参与社会治理，尤其是基层社会治理。基层组织是做好工会工作的基础和关键。因此，在工会改革中，加强基层组织建设是重中之重。以上海工会改革为例，其就提出了着力打造“小机关、强基层、全覆盖”的工会组织体系。工会组织通过将工作触角向各类新兴组织进行延伸，从而不断扩大自身对于基层职工群众的组织覆盖，为自身在社会治理中的功能发挥奠定了坚实的组织基础。在工会改革中，工会组织还把更多的资源向基层倾斜，不断做强基层、夯实基础，充分激发基层组织的活力，使自身在社会治理中具有更加扎实有效的组织基础。

二是协同水平不断提高。在社会治理中，工会组织不仅自身是重要的协同力量，还要改变以往单打独斗的惯性思维，善于协同其他社会性资源。党政赋权让工会组织加强社会协同有了制度性和资源性的保障，社会组织赋权让工会组织有了社会协同的重要对象。但是，如何让赋权真正发挥作用，离不开工会组织的协同水平。在工会改革的过程中，2016 年全国总工会出台了《关于推进工会联系引导劳动关系领域社会组织工作的意见》，开始就工会如何协同社会组织参与社会治理作出部署和安排。随着改革的深入，2021年全国总工会又出台了《关于工会联系引导社会组织为职工提供专业化服务的指导意见》，进一步将这项工作进行细化和规范，可操作性和指导性都更强。在改革创新的具体实践中，工会组织与社会组织的合作形式不断升级，由单纯地购买社会服务向共同开发设计服务项目转变，由开展零散的工会活动向打造服务品牌转变，合作治理成效愈加彰显。这些都充分说明了工会组织的社会协同水平在不断提高。

三是数字化能力显著增强。随着大数据、云计算、物联网、人工智能等信息技术的推广和普及，社会治理的信息化、数字化、智能化时代已经到来。数字中国、智慧社会是当前社会建设的重要目标。在工会改革中，智慧工会的建设始终是重中之重。2018 年中国工会十七大报告即强调指出要“促进互联网和工会工作融合发展，构建网上工作平台，打造工会工作升级版” “逐步形成全总主导、地方跟进、产业参与、协同互动、线上线下有机结合的工会网上工作体系”。在实际工作中，各地各级工会组织积极建设“智慧工会”，打造全国工会系统服务职工网络载体，建立全国统一的工会工作和会员信息基础数据库。通过运用数字化的手段，工会组织为职工群众提供的社会服务时效性更强，内容更加精准，渠道更加便利。此外，通过大数据和互联网平台，工会组织能够尽快掌握并反映普通职工群众的利益诉求，及时分析、研判、排查和调解劳资矛盾和劳动纠纷，从而有利于防范化解劳动关系领域重大风险。总而言之，工会改革增强了工会组织的数字化能力，而数字化为工会组织参与社会治理强势赋权。

三、增能：工会组织参与社会治理的行动路径

构建社会治理共同体，需要国家和地方政府对非政府主体进行赋权，需要非政府主体之间通过互动彼此赋权，并实现赋权基础上的行动增能[3]。通过以上各方面的赋权，工会组织可以说具备了参与社会治理的行动基础，但这仅是逻辑起点，这一行动逻辑必须在增能的条件下才能实现有效闭环。因此，工会组织必须积极应对自身工作体系发生的巨大变化，包括工作目标、工作内容、工作方法等，并基于这种种变化，不断调整自身的职能定位，加强能力建设，进而实现组织增能。

（一）角色重构

1.工会组织要成为社会治理的主体

在社会治理中，治理主体是多元化的，且是平等的。因此，工会组织要改变以往在社会建设中“协助者”角色的认知，调整自身职能定位，把自身建设成为社会治理的重要主体之一。工会组织参与社会治理，不仅仅是配合和支持政府部门的公共服务工作，更重要的是自己当主角，积极承担相应领域的公共服务。要认真研究社会协同治理的规律，并且立足自身政治性、先进性和群众性的性质特点，结合自身优势，探索参与社会治理的路径，掌握参与社会治理的方法。工会组织尤其要明确自身的主体职责。一方面，工会组织提供的社会服务不能离开自己的职责范围、离开所联系群众的工作定位，既不能市场化商业化，也不能改成“二政府”[4]。另一方面，工会组织不应仅仅局限于先进职工和困难职工，还应当包括处于中间地带的大多数职工。如工会组织不仅要为劳动模范提供疗休养、健康体检等服务，为困难职工提供就业指导、生活帮扶等服务，还要同时开发设计形式多样的让更多职工受益的普惠化服务，从而不断增强职工群众的获得感。

2.工会组织要成为党与社会组织的连接纽带

在社会治理中工会组织要始终发挥纽带作用，不仅要把党和广大职工群众的心紧紧连在一起，还要架起党和劳动关系领域社会组织之间的桥梁。这是因为社会组织是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，党需要社会组织在社会治理中发挥正向作用，积极承接政府转移职能，提供公共服务。但是我国社会组织目前来说发展的还不是很成熟，制约了其作用的有效发挥，有的甚至被境内外敌对势力渗透和利用，误入歧途，对国家安全和社会稳定造成了严重威胁。工会组织作为中国共产党领导下的人民团体，从事的是党的群众工作，其与社会组织之间具有一定的天然联系。因此，一方面，工会组织要与劳动关系领域社会组织建立日常联系机制，引导其依法依章开展活动，并及时将党的意志传达给他们，团结带领他们听党话，跟党走，加强对其的政治引领，从而在复杂的国内外形势中确保其发展的正确政治方向，坚持为党所用，为民服务。另一方面，工会组织要做好对劳动关系领域社会组织的示范带动和培育服务工作，始终坚持严格贯彻落实党的方针政策，积极协调解决其发展过程中出现的问题。对于不能解决的问题，工会组织要认真梳理、汇总、研判并及时反映给党政，为其成长创造良好环境。

3.工会组织要成为社会组织的枢纽

在社会治理中，工会组织与劳动关系领域不同的社会组织之间建立了联系，开展了合作。面对众多的社会组织，工会组织必须充分利用好自身的组织、资源、阵地、业务等优势，将自身作为劳动关系领域社会组织的枢纽去打造。所谓枢纽，是事物相互联系的中心环节。工会组织在与社会组织的联系中，以及社会组织的互相联系中起着十分关键的作用。通过发挥枢纽功能，工会组织可以为劳动关系领域不同社会组织的互动与合作提供平台支撑和资源转换，发挥汇聚资源、统筹资源、分配资源的作用，将资源合理利用甚至最大化，最终实现1+1 大于2 的效果。在工作实践中，近年来各地工会组织纷纷探索建立起“工会+社工+职工+义工”的“四工”联动工作新模式即是很好的探索与尝试。在这一模式中，工会组织在其中扮演了项目提供者、组织支持者、资源协调者以及指导监督者等角色，成为资源链接和项目运行的中枢。通过“四工”联动，工会组织孵化培育了一批与工会业务密切相关的社会组织，引领他们成长、壮大，并且通过整合各方资源，链接多方力量实现整体服务功能的优化，从而激活基层社会治理的更强社会动能。

（二）能力重塑

社会治理需要凝聚多种治理力量，故而在整体工作机制中呈现出立体多元化的关系特点。工会组织身处其中，不仅要重构自身角色，还要重塑自身能力。这就要求工会组织必须处理好自身与其他治理力量的关系，构建高度支持型的关系网络，增强组织的韧性，进而提升组织的效能。

1.处理好党建与工建的关系

在社会治理中，党始终处于领导核心地位。因此，工会组织在社会治理中，无论是组织建设，还是服务提供，都离不开党建的支持和引导。这就要求工会组织必须处理好党建与工建的关系。一方面，党建要带工建。社会治理的重点在基层，但是长期以来，工会组织基层基础薄弱的问题始终存在。在基层社会治理中必须注意把工会组织建设纳入党建工作总体部署，实现基层党组织设立和基层工会组建工作一体推进，并选好配强基层工会负责人。同时还要统筹基层党群组织工作资源配置和使用，基层党组织活动阵地、党员服务站点的规划建设应该考虑工会等群团组织需要，从而实现活动阵地共建共享。另一方面，工建要促党建。工会组织在社会治理中，不是作为党政的“第二部门”而存在，而是应当具有自身的特点，遵循自身的规律，大胆履职，主动作为，积极构建联系广泛、服务职工的工会工作体系。工会组织通过不断整合、优化自身的社会职能，如维权、服务，可以强化对职工群众的吸引力、凝聚力以及社会动员力，进而为巩固党的执政基础、加强基层党的建设发挥重要的促进作用。

2.处理好工会组织与社会组织的关系

在社会治理中，工会组织与社会组织的关系不可谓不密切。二者既相互独立又密切协作。因此，加强和创新社会治理，就必须处理好工会组织与社会组织的关系。一方面，工会组织要将社会组织视为平等的合作伙伴。在项目合作中，工会组织要改变以往对于体制外组织的主管心态，不应当把社会组织视为自己的附属机构或代办机构，否则容易引起社会组织被行政吸纳进而失去了自身的独立性和专业价值，合作效果大打折扣。另一方面，工会组织要建立项目化、市场化的运行机制，不断拓展与社会组织合作的深度。为了更好地承接政府转移职能，提供高质量的符合广大职工群众需求的公共服务，工会组织与社会组织的合作应当建立在项目化和市场化的基础上。通过项目化，让二者的合作目标更加明确，合作行为更加规范，形成互帮互助、共同成长的伙伴关系。通过市场化，实现社会资源的公平合理配置，避免资源垄断，在竞争中促进二者合作的升级提速。

3.处理好工会组织与其他群团组织之间的关系

我国20 余个群团组织，虽然在性质和功能上具有共性，但是由于各自目标群体的不同，长期以来都是各自为阵。其实，不同群团组织之间，其工作的目标群体并不是泾渭分明，而是存在大量交叉的。例如青年女职工这一群体，对于工会、共青团、妇联来说都是自己的工作目标对象，三方同时为其提供的服务内容极大可能出现重叠，进而增加了不必要的工作量，也造成了资源的浪费。与此同时，在基层社会治理中工会组织要发挥协同作用，必须拥有相应的人、财、物等资源作支撑。然而受限于“倒金字塔”的组织体系，工会组织基层基础薄弱，表现为缺人、缺钱、缺阵地，资源匮乏，这就会导致工会组织服务能力不足。而这种重复服务、资源浪费与服务不足、资源匮乏之间的矛盾随着工会组织参与社会治理的深入会不断凸显。因此，工会组织必须处理好与其他群团组织之间的关系，增强合作共治的协同能力。在维护职工合法权益，竭诚服务职工方面工会组织应当树立社会协同治理一盘棋的思想，不断打破与其他群团组织之间的业务隔阂及工作界限，积极协作，将各自分散的资源和力量整合起来，从整体上谋划和推进群团组织参与社会治理工作，发挥社会协同的聚集效应。

4.处理好工会组织与职工群众的关系

推进社会协同治理，强调共建共治共享。这里面的“共”不仅仅包括党政、群团组织、经济组织、社会组织等，还包括最广大的人民群众。群众一方面应当是社会协同治理的重要主体力量，另一方面也应当成为加强和创新社会治理的最大受益者。2021年11月党的十九届六中全会作出的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》即指出：“加强和创新社会治理，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”因此，在社会治理中，工会组织不应仅将职工群众视为自己的工作目标对象，还要进一步拓展自身与职工群众的关系。工会组织应当积极引导广大职工参与社会治理，唤起他们的主体意识，促进他们的主体行动，尊重他们的创新创造，从而充分发挥广大职工在参与、决策、管理、监督社会事务中的积极作用。工会组织还要为广大职工及时、有效地提供职责范围内的公共服务，做到哪里有职工，哪里就有工会组织，职工需要什么，工会组织就提供什么，不断满足职工群众日益增长的对美好生活的需要。这不仅是加强和创新社会治理的重要目标，也是工会组织在社会治理中的重要使命与担当。

四、结语

赋权增能理论自20 世纪70 年代由西方学者提出后，发展并成为教育、政治、社区心理、公共卫生、社会工作等学科的核心概念，受到国内外学者的进一步阐释[5]。我国近年来由于处于社会转型期，各种社会问题和社会矛盾日益凸显，因而赋权增能理论不断得到本土化发展并被广泛运用于社会建设的各个领域。在当前加强和创新社会治理的大背景下，工会组织的主体作用及有效行动具有重要意义。面对这一全新的时代课题，工会组织必须厘清自身在社会治理中的行动逻辑。而赋权增能理论为厘清这一逻辑提供了一个很好的思路。工会组织的赋权增能是基于共建共治共享的社会协同治理格局，通过赋权让工会组织具有行动基础，通过增能让工会组织具备行动能力。从这一行动逻辑上看，工会组织参与社会治理不仅是责无旁贷，而且是大有可为的。展望未来，在多元社会主体合作治理的基础上，工会组织要不断丰富权能内涵，扩展权能外延，加大权能转化，实现对社会治理的深度参与。这一行动将对工会组织的创新发展产生持续而深远的影响，同时，也必将在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中展现出新时代工会的新作为。