基于政府合作视角的京津冀协同创新共同体构建研究

薄文广，黄南

摘要：创新在中国式现代化建设大局中处于核心地位，而当前京津冀创新资源分布呈现出以北京为单中心的极化特征，且越是高端资源，三地差距越大。涉及到区域间利益关系调整的跨区域创新共同体合作也存在着市场失灵的现象，单纯依靠市场之手，京津冀协同创新共同体构建显然面临着巨大挑战，因此三地有为政府合作对于京津冀协同创新共同体构建就具有突出的必要性。但当前京津冀协同创新共同体中的政府合作存在着较小约束力的行政协议较多、较多强制性的法律法规较少，宏观的决策层面较多、微观的执行监督反馈层面较少，利益共赢的计划合作较多，利益冲突后的协调机制较少等特征。为加快推动京津冀协同创新共同体向纵深拓展，应以中央政府的理性顶层设计为基础、三地政府的主动先行先试为突破、高效协同的合作载体建设为抓手、非政府主体的充分发挥为支撑，各方协同，多措并举，以取得良好效果。

关键词：京津冀协同发展;创新共同体;政府合作

中图分类号：F061.5 文献标识码：A文章编号：1007-2101（2023）03-0055-08

当前，世界正面临着百年未有之大变局，为了更好地应对外部环境变化，加快实现中华民族的伟大复兴，以习近平同志为核心的党中央根据中国对外部环境的研判，基于中国自身发展特征，审时度势，做出立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重大战略抉择，并在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中强调提出，坚持创新在中国现代化建设全局中的核心地位。党的二十大报告也提出，健全新型举国体制，构建具有全球竞争力的创新生态，提升国家创新体系整体效能，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。

随着全球竞争日益激烈、复杂，创新模式不断由封闭逐渐走向开放，由独占走向共享，当前，更强调整体性以及追求共同的价值和目标而非单纯个体理性，更强调整个创新生态环境构建而非单一创新要素优化的共同体概念开始形成，这些整体性、共同性、生态性的理念贯彻也正好与政府发挥的规划引导、协调服务和制度保障等有机契合。因此协同创新共同体得到了世界各国政府的广泛关注。美国分别于2008年和2010年提出了《空间力量： 建设美国创新共同体体系的国家战略》以及《空间力量2.0：创新力量》报告，试图构建能最大限度地整合美国乃至全球资源的“美国创新共同体”[1]，欧盟在总结“地平线2020”成功经验的基础上提出了欧洲有史以来最大规模支持研发和创新的跨国计划——“地平线”计划，以有效提升欧洲全球竞争力。在国内区域发展上，无论是《京津冀协同发展规划纲要》和《长江三角洲城市群发展规划》，都明确提出要“建设协同创新共同体”。

京津冀地区作为中国四大经济增长极之一且为北方最大规模经济体，随着纳入国家发展战略的京津冀协同发展日益深入，京津冀协同发展取得了较大进步。2022年，京津冀经济总量突破10萬亿元，按现价计算，是《京津冀协同发展规划纲要》2015年正式实施时的1.44倍，但相对于更多由政府主导的交通基础设施互联互通以及区域环境联防联治，基于市场共赢的产业协同才是京津冀协同发展的重要和持续支撑，但三地经济总量在全国占比却呈现逐年降低态势，从2015年的10.07%下降至2022年的8.28%，2022年京津冀三地经济总量仅为同期江苏省的81.6%和广东省的77.7%①，三地产业协同发展不容乐观，在四大经济增长极中获批最早的京津冀区域经济发展却最为迟缓，甚至成为近些年来中国北方经济发展日益落后于南方的重要诱因之一。

按照《京津冀协同发展规划纲要》，三地政府均将构建京津冀协同创新共同体作为“十四五”期间一项重要工作。因此如何充分利用北京雄厚的科技研发资源，构建京津冀协同创新共同体，赋能三地相关产业协同发展，就成了解决当前京津冀协同发展较为迟缓问题中的突出因素，同时作为北方最大规模经济体的京津冀地区的高质量发展也可以减缓南北方之间日益明显的发展差距，北京强大的科技潜力在转为现实的经济实力过程中，也可以为全国深化科技体制改革提供经验，从而更好发挥北京作为全国科技创新中心的辐射带动作用，助力加快实现整个中国经济由之前投资驱动向高质量发展要求下的创新驱动转型。

一、京津冀协同创新共同体构建中有为政府合作的必要性

近年来，京津冀三地积极贯彻和落实《京津冀协同发展规划纲要》的相关决策部署，加快体制和政策创新，在科技创新合作制度建设、创新合作平台搭建、创新要素流动、创新要素共享、创新服务保障、鼓励和吸引科技企业跨区域布局等方面做了大量工作，为三地协同创新共同体构建提供了有力支撑。但由于我国创新主体（主要包括高校、科研院所、企业等特别是前两者）脱胎于计划经济体系，特别是在高校和科研院所等国家所属的创新资源分布上，北京具有天然的巨大优势，2021年，京津冀三地本科及以上层次高校的比重分别为42.1%、19.5%、38.4%②，而在高层次的研究型“双一流”高校分布上，北京占比达到了82.93%，河北省仅有2所大学入选，且其中1所坐落于天津。③在表征科技创新能力更强的国家级重点实验室和国家级工程技术研究中心的分布上，2020年北京占比分别为84.0%和79.1%④。此外，在三地高新技术企业数量、研发人员数量和研发经费内部支出等市场化创新资源指标上，2020年北京的占比也分别达到63.1%、58.7%和67.5%，均远超津冀两地。⑤综合来看，三地创新资源呈现出以北京为中心的极化分布特征，并且越是高端创新资源，三地差距越大。

当前提升创新能力已成为国家战略选择，具有强大科技创新能力的北京无疑会在整个中国高质量发展中承担越发重要的支撑作用。而随着中国基础设施的日益完善，当前物理距离在跨区域产业协同方面限制作用愈发减弱，当前京津冀三地产业发展阶段迥异也导致津冀与北京相关产业的关联和配套能力逊于长三角和珠三角，且北京创新资源的行业分布与津冀主导产业之间存在错配（北京在电子信息、生物医药、新能源新材料等领域具有强大的研发实力，但无论是天津还是河北，石化、冶金等传统重工业都是其主导产业），再加上津冀两地的营商环境、政府为企业主动服务的意识以及相关产业扶持政策的落地实施上都与国内发达地区之间存在着一定差距，上述因素的共同作用使得北京部分科技成果选择“蛙跳式”转移到（潜在）收益更大的长珠三角而非地理更近但（潜在）收益较低的津冀地区。据统计，2021年，北京流向津冀技术合同5 434项，成交额350.4亿元，仅占同期北京流向外省市技术合同成交额4 347.7亿元的8.1%，甚至比2019年降低了1.76个百分点。⑥此外，京津冀地区创新链和产业链的深度融合还远未形成，作为创新源的北京与作为创新承接地的津冀成果扩散环境差距明显，三地创新政策统筹和协调性也大大滞后于三地产业协同需求。因此单纯依靠看不见的市场之手，三地协同创新共同体的构建将面临巨大挑战，也必将是一个漫长过程，无法实现中央对京津冀协同发展规划纲要的相关目标要求，也无法满足津冀百姓对美好生活的向往。

此外，更为重要的是，在当前中央政治集权和地方经济分权的制度设计下，无论是技术创新领域、区际利益协调以及相关制度创新领域，都存在着市场失灵现象。特别是在涉及到不同区域之间各种利益关系调整的跨区域创新共同体建设中，单纯依靠市场机制，无法实现更强调开放共享、利益互惠、协同发展的共同体发展。而中国国情下的各级地方政府也不仅仅是充当完全市场经济中的“守夜人”角色，而是深深地嵌入或融入到所在辖区的经济发展中，甚至成为了一个地区经济发展快慢的重要决定性力量。因此，掌握着土地、资本、技术、数据、自然资源等大量底层要素资源以及具有出台相关政策影响产业发展水平的有为政府，更应加强合作，充分发挥政府的规划和引导作用，促进创新资源在区域之间的双向互动和优化配置。特别是在北京的经济和政治地位都远高于津冀的现实制度约束下，三地之间的有为政府合作（不仅仅包括地方政府，也包括了处于顶层地位的中央政府），对于京津冀协同创新共同体的构建与完善，都起着不可或缺的重要作用。

二、京津冀协同创新共同体构建中的政府合作特征

（一）较小约束力的行政协议较多，较多强制性的法律法规较少

京津冀三地协同创新共同体建设，是京津冀产业协同发展的一项重要内容，也是推动京津冀协同发展的一个重要途径。中央相关部门纷纷落实《京津冀协同发展规划纲要》中的决策部署，积极开展体制机制创新，为三地创新共同体构建提供政策保障。 2015年6月，财政部和国家税务总局联合印发《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，提出迁出企业完成工商和税务登记变更并达产后，三年内缴纳的“三税”地方分成部分，由迁入地和迁出地五五分成。2015年12月，国家税务总局印发《关于京津冀范围内纳税人办理跨省（市）迁移有关问题的通知》，允许简化京津冀范围内纳税人跨省（市）迁移手续[2]。2016年6月，《京津冀系统推进全面创新改革试验方案》及三省市各自改革试验方案经国务院批复后已经正式实施，这些政策的出台大大促进了北京相关企业向津冀两地的转移。

国家科技部作为科技创新的主管部门，京津冀三地建立了国家科技部主导下的京津冀协同创新“1+3”联动工作机制，并通过定期组织三地副省级领导协商会晤等形式，共同研究推动京津冀协同创新共同体的共建，相继达成了《关于共同推进京津冀协同创新共同体建设合作协议（2015—2017年）》以及《关于共同推进京津冀协同创新共同体建设合作协议（2018—2020年）》等系列合作协议。此外，针对北京科技资源主要产业化平台的北京中关村国家自主创新示范区，北京市也制定了《北京中关村国家自主创新示范区京津冀协同创新共同体建设行动计划》，鼓励其在电子信息、先进制造、新能源与高效节能技术、新材料与应用技术等战略新兴产业上与津冀合作共建了十多个协同创新共同体。天津市出台了《天津市支持重点平台服务京津冀协同发展的政策措施》，除了鼓励三地之间“集体”对“集体”的协同合作外，京津冀三地地方政府也联合其他社会机构成立了相关产业基金，加快三地创新共同体构建，如科技部与京津冀三地科技部门共同出资设立规模10亿元的“京津冀协同创新科技成果转化创业投资基金”， 规模10亿元的雄安成果转化基金已经由河北省政府批准，仅首期规模就为100亿元的京津冀协同发展产业投资基金在滨海高新区设立。

综合来看，在中央部门的相关指导下，京津冀三地地方政府主导签订了许多行政协议、制定和实施了大量促进三地创新共同体构建的政策、計划和行动方案等文件，但由于我国现行法律体系中并没有关于“行政协议”的相关条款，且上述协议或文件均主要由地方政府自上而下进行主导，并依靠行政方式推行，地方政府间的利益协商与协议签订程序和过程也较少公开，更多是在地方政府行政系统内部完成社会公众被动地获悉达成。在创新共同体日益网络化、复杂化、协同化的背景下，缺少部门协同和公众、社会参与常会导致政府“好心却没办成好事”的不利结果发生。

（二）宏观决策层面较多，微观执行监督反馈层面较少

京津冀三地协同创新共同体是在北京、天津、河北三个创新共同体基础上进行的协同和统筹，以发挥1+1+1>3的共赢效果，而当前三地签订的协议和出台的大量政策文件更多是在较宽泛的宏观层面，在一些需要统筹和跨省协调的相关行政协议的执行、监督、反馈等方面较少。虽然当前国务院成立了由副总理任组长，京津冀三地和相关部委主要领导任组员的京津冀协同发展领导小组作为统筹和协调机构，但这种自上而下的决策和执行合作机制的运行通常无固定举办周期，对话时间较短，临时性和机动性都较强。

即使三地政府合作热情高涨，但具体实施也都需要微观企业主体来实现，即使是拥有众多高科技企业的北京中关村科技园管理委员会，其对下辖企业也没有直接上下级隶属关系，北京国企也都需要按照国有资产保值增值原则进行运营。在政策落实过程中，一些具体的细节问题，例如当前高新技术企业资质无法做到在京津冀三地内部平移、医疗器械注册人制度暂未落地实施、北京子公司项目落地河北后一些进口设备无法享受北京海关免税政策等，如果这些问题不能得到有效解决，也会减缓三地创新共同体和协同合作步伐。

另外，相对于前端的协同创新共同体迟缓的原因分析，以及中端的制定解决问题的举措和具体执行和保障，处于末端的政策评估及反馈调整在我国也较少受到关注，因此常常被忽视。但实际上，微观的政策评估与反馈也是一个闭环运作的重要组成部分，对于影响范围和影响程度都十分巨大的一些区域政策而言更是如此。而当前，虽然京津冀三地为了协同创新共同体构建，制定了大量的政策性文件，但由于一些具体数据和流程等相关资料和数据从公开渠道较难获取，使得国内对涉及到多个城市的跨区域创新共同体构建的相关内容和出台的主要政策效果评估关注较少，也使得相关协议和政策的实际效力大打折扣，同时难以准确制定下一步的行动计划，甚至出现“为了发文件而发文件”的状况。

（三）利益共赢的计划合作较多，利益冲突的协调机制建设较少

为了更好地落实《京津冀协同发展纲要》中的决策部署，京津冀三地地方政府也制定了许多促进共赢的三地协同创新共同体建设的相关文件，三地创新要素共享逐步建立。北京市2018年修订《首都科技创新券资金管理办法》，启动了京津冀创新券试点以及三地科技创新券互认互通，主要支持三地企业利用异地科研设施与仪器开展研发和科技创新活动。2021年，河北省制定了《河北省重大科技成果转化行动实施方案》，三地合力推动了京冀联合实验室共建、京石一站一台（首都科技条件平台、石家庄合作站和北京技术市场石家庄服务平台）等合作成果，初步形成了梯次有序、分工协作的战略合作模式。

当前津冀产业发展更多需要北京研发而非北京研发需要在津冀转化的实际情况，也导致三者合作地位不对等（特别是在雾霾治理、社会稳定、疫情防控等领域，津冀都要首先承担好北京护城河角色），京津冀三地内部也没有形成类似长三角定期召开且各成员之间轮流主持，更多建立在平等合作共赢理念之上的长三角主要领导座谈会、长三角地区合作与发展联席会议、长三角城市经济协调会等决策—协调—执行联动的常态化合作机制。这种建立在三地不平等甚至是让强者更强而非照顾弱势一方以促进强弱平衡的合作理念，也使得三地政府合作较难达到三者共赢目的。

更为重要的是，虽然三地合作有着完美的计划，但其实施和呈现过程中仍存在着较大的变数，特别是作为“理性经济人”，地方政府也可能追求自身利益最大化，当地方政府合作利益与地方个体利益相互一致时，地方政府会积极主动合作，而对未能给辖区带来利益甚至带来不利影响的相关事项则较为被动，有时甚至采取拖延或是间接抵触等行为，进而可能导致“个体受益，集体受损”的结果发生。而在京津冀三地区域发展现实中，由于各协调主体利益诉求不一致（包括中央政府和地方政府、企业、居民以及非政府组织），且客观上具有多元性与差异性，因此各利益主体在协议履行过程中常因预期的变化或意外事件采取不合作策略，从而导致区际利益协调纠纷甚至发生冲突。因此，为了保障三地相关协议的切实履行，需要完善明确的区际利益协调机制，包括利益表达与诉求机制、利益分享与补偿机制、利益协商与协议机制、利益监督与解决机制以及利益评估与反馈机制等一系列闭环化程序，从而切实保障三地协同创新共同体构建中利益协调过程的规范性、有效性及可持续性。

三、强化京津冀协同创新共同体纵深拓展中政府合作的建议

（一）以中央政府的理性顶层设计为基础

包括三地四方（京津冀以及中央，且作为中央所在地的“首都”和作为普通直辖市的“北京”之间的作用难以清晰分割）关系中的京津冀地区，无论是经济实力、政治权力和政府治理能力，三者之间都存在着较大差异，当前三地协同创新共同体建设已经滞后于三地协同发展的要求，在没有更高层级的中央政府的强力干预下，京津冀三者自身很难弥补这个差距，因此具有统一高效的管理体系以及举全国之力协调资源的能力的中央政府理性的统筹顶层设计，是京津冀协同创新共同体中政府合作的前提基础和制度保障。但中央对于三地系统创新共同体的促进作用应进行清晰的界定，重点应放在制度和规划的理性顶层设计上，以及凭借三地各自的力量无法解决的一些制度性政策壁垒和规定上，而不能只通过撒钱或给项目的短期方式解决。例如针对三地相关行政协议中选择性执行问题，中央应在京津冀协调领导小组下面成立京津冀协同创新发展管理委员会，联合三地编制京津冀区域重点行业的专项规划。工信部已经编制印发《京津冀协同发展产业升级转移规划（2015—2020年）》，京津冀三地工信部门也联合开展《面向“十四五”京津冀产业协同布局》课题研究，并形成《京津冀产业协同規划（建议稿）》，明确三地重点产业的产业链各环节分工，特别是京津冀区域以打造世界级先进制造业集群为目标，提升对区域创新链、产业链规划布局的引导，并联合编制重点产业地图，进行统一管理、统一督查、统一监测、统一评估，避免各地政策和规划的“单打独斗”“各自为战”问题，加快提升科技创新的投入产出效率。

对于当前已经定位成为北京功能疏解集中承载地，但自身产业基础和人才基础均十分薄弱的雄安新区，其路网基础设施等硬件建设已经基本完成，亟需外部科技资源的大规模注入。中央应该加大统筹安排力度，加快建立京津冀区域创新的反磁力中心，并通过京津冀三地之间便捷交通，促进京津冀创新资源的“单中心”格局向“空间扩散”格局转变，推动河北尽快解决科技创新短板问题。由于北京存量高端科技资源疏解存在着“从谁疏解”以及“疏解程度”的精准识别与程度平衡等难题，因此中央应把一些增量高端科技资源例如央企的大院大所、高校、国家重点实验室，国家工程研究中心等优先选址在雄安新区，同时注重解决科研人员家属就业、子女就学、医疗保险等家庭保障问题，加快雄安新区科技、产业、城市的融合步伐。同时把制约中国高校和科研院所科技成果转化较低的一些政策堵点和难点，优先选择在雄安新区进行试点，以更好发挥雄安新区“试验田”作用。雄安新区未来高质量发展必须要在“看得见的政府之手”作用下，充分发挥市场“看不见的手”在资源配置和优胜劣汰方面的激励约束作用，因此中央应尽快让雄安新区启动起来，并适时降低企业入驻雄安新区的标准，做到有为政府和有效市场的双轮驱动。

另外，建议中央尽快出台落实《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》的实施细则，适当降低“迁出前三年内年均缴纳‘三税大于或等于2 000万元”等过高的门槛。同时中央可以把京津冀协同创新共同体构建作为试点，来探索和完善促进区域深入一体化的制度和对策。如横向转移支付、区际利益协调与补偿机制，跨区域GDP分计和税收分成机制，大型仪器设备的共享以及国外人才的使用和创新人才流动特区等，并就一些成熟做法形成规范性的法律法规，以更好助力区域协调发展以及城市群和都市圈建设。

（二）以三地有为政府的主动先行先试为突破

后危机时期，国家区域发展战略日益由单极驱动转向多极增长，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、成渝地区双城都市圈等国家重大区域发展战略相继出台，国家对各地区发展的支持不在一些短平快的资金和项目扶持以及税收优惠等独享性政策，而是更多允许基层政府根据地方实际，在一些阻碍行业发展的微观政策上进行先行先试的积极探索。

因此，有为地方政府不能再依靠中央政府的被动“照顾”，而应该主动融入到区域经济战略中，并主动发挥好基层先行先试的“试验田”作用，把政策突破集中于解决可能影响或限制某些产业发展的政策路障上，通过自下而上的主动申请与中央政府形成良性互动，协助中央政府或相关产业主管部门清除上述产业政策路障，最终形成央地企三方共赢的格局。例如中关村海淀园秦皇岛分园就探索建立了“四四二”财税分成机制[3]（中关村海淀园、秦皇岛市和中关村海淀园秦皇岛分园按照“四四二”的比例分配税收），北京·沧州渤海新区生物医药产业园通过北京和河北医药管理部门的密切配合，成为全国唯一的由北京市食药监局异地延伸监管的园区并得到了当时国家食品药品监督管理局的正式批复。上述创新型政策的提出有利地促进了相关园区的产业发展。

在中央支持下，三地应整合支持科创的财政资源，共同出资设立“京津冀科技创新合作基金”，通过产业基金方式来吸引相关行业龙头企业共同打造完善产业链条，三地的科技成果项目申请也应以更好满足市场需求为主要导向，采取全社会公开的“揭榜挂帅”方式指导科研项目立项，更好促进三地产业链和创新链的有机协同和深度融合。

另外，北京科技资源的产业化范围并非仅限于津冀两地，而是可以在全国甚至全球范围内寻求最优化。据统计，2020年北京技术合同成交额达6 316.2億元，其中输出津冀技术成交额为347.0亿元，仅占北京全市的5.49%。⑦作为过万亿元的经济体，津冀发展也不可能完全依赖北京科技资源，津冀应首先做好自己分内之事，以主动创新竞争而非被动等待照顾求合作，同时积极做好补位、占位与抢位工作，在对接北京科技资源中加速发展自己，构建京津冀合作协同创新新局面。例如天津自身较丰富的科教资源远未得到挖掘，天津批准成立的20家新型研发机构中，只有2所与天津市高校合作（均为天津大学），除了天津大学之外，在津其他高校与天津市合作共建的新型研发机构为零，甚至呈现出天津科技创新与经济发展的“双输”局面。

当前地方政府主动的先行先试肯定要涉及到对之前一些制度、政策和规章的创新与突破，因此津冀两地亟需建立与中央相关部委的制度化沟通和交流渠道，并建立包含容错免责机制的“大胆想、创新干”的干事担当环境，在干部升迁与调动方面重用“愿干事、能干事、干成事”的干部，形成优胜劣汰的激励相容机制。

（三）以高效协同的合作载体建设为抓手

当前，北京科技资源的技术供应与津冀企业的技术需求之间存在着供需错配现象，因此京津冀三地协同创新的合作载体建设就起着重要的抓手作用。当前京津冀三地已经确立了“2+4+46”个产业承接平台作为三地产业合作的载体，津冀也与北京中关村共建了十多个协同创新共同体，其中仅天津就建立了包括所有行政区的1+16个产业承接平台以及2个协同创新共同体，但上述合作载体的产业选择方向大都是“高大上”的，与天津现有产业发展（特别是石化，冶金和汽车等传统优势行业）的契合度不够，且许多产业合作载体都是在所属行政区中的一些新兴区域，一些基础设施甚至都没有完成，医疗、教育、卫生等社会公共服务业更是严重滞后于高端人才的迫切需求，这些都大大影响了津冀两地承接北京产业的效率。因此津冀在与北京共建协同创新共同体中应做到“少而精”而非“多而全”，应聚焦于一些空间尺度更小、创新联系更密、知识溢出更强的重点协同创新共同体[4]，例如滨海中关村科技园、曹妃甸高新技术成果转化基地、正定中关村基地以及雄安新区中关村科技园等创新共同体的示范区和先行区的建设上，对一些承接能力较低和实际协同创新效果较差的平台应进行有机整合，并要敢于坚持土地的“留白”和“留空”原则[5]。

近年来我国新型研发机构快速发展，已成为提高科技成果转化的重要抓手，尤其是传统科教资源较匮乏的深圳等典型城市的新型研发机构建设更是取得了显著效果，例如作为新型研发机构代表的中科院深圳先进技术院聚焦企业和社会的现实需求和潜在需求，打通从实验室产品到较成熟的工业品和商品的完整链条，并建立了集研究所、技术平台、工程中心、育成中心四位一体相互协作的科研转化协同体系，形成了集研发、应用、孵化于一体的科技创新链条，大大提升了科研成果转化效率。

天津市2018—2020年认定了20家新型研发机构，其中包括10家与北京相关高校及科研院所共同建立，但天津新型研发机构普遍规模较小，且主要运营主体均为所属大学或科研机构的系所或是实验室，招聘科研人员更多采取师傅带徒弟以及吸纳高校科研机构毕业生等方式。天津在高端商务、软件、金融等方面人才供给严重不足使其在津新型研发机构发展壮大方面发展较为迟缓，远未达到提升科研成果转化效率的设立目的。同样，2020年6月河北省公布了第四批新型研发机构（50家）试点培育单位名单，但上述新型研发机构更多是依托省内具体企业而非依托具有雄厚科研实力的北京高校或科研院所，且河北省对遴选的省级新型研发机构试点择优资助经费仅为不超过50万元，与广东省对发展较为滞后的粤东西北新型研发机构最高2 000万的资助形成了鲜明对比，也导致了虽然津冀与北京签订了较多的合作协议，但三地合作载体建设迟缓，使得三方协同创新共同体缺少明确抓手，陷入“雷声大雨点小”的尴尬局面。

（四）以非政府主体的充分发挥为支撑

虽然当前时期依靠三地有为的地方政府主导并通过强有力的行政权力和行政命令来构建和完善京津冀协同创新共同体具有可行性和必要性，但随着三地协同创新发展的日益深入，迫切需要强化非政府作用的充分发挥。而世界代表性城市群建设经验表明，企业是技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体，市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置具有决定性影响[6]。党的十八届三中全会也强调指出市场要在资源配置中起决定性作用。首先，建议成立由三地行政组织、市场组织、社会组织、民间组织等利益相关方（三地代表分配比例应该向处于弱势一方的河北省倾斜）参与的京津冀协同创新管理委员会，协同政府、市场和社会力量，在基于共同目标的原则下，审慎选择先易后难的合作项目，以利益增进来加强三地互信，构建风险共担、责任共负、收益共享的三地协同合作治理新格局。

其次，充分发挥京津冀地区大型央企和地方国企的创新引领作用，解决制约京津冀三地产业高质量发展的一些关键共性技术难题，并围绕生物医药、新能源等三地重点产业发展方向，按照“龙头企业+骨干项目+上下游配套”的产业集群生态建设思路，引导北京头部企业在津冀加快转移和布局一批示范性强、带动性大的骨干项目，并积极吸引与之配套的相关上下游企业加快形成产业集聚，实现北京的创新链与津冀地区的产业链、园区链有效对接。除了大企业外，地方政府也需要高度重视“专精特新”等行业隐性冠军的培育，这不仅在于某产业链的补链和强链，更在于整个产业创新系统和区域创新系统的构建和完善。此外，地方政府对相关企业的支持也不在于更多真金白银的物质奖赏而应创造完备的创新创业生态环境，让市场来充分发挥优胜劣汰作用，同时津冀两地地方政府应做好协同创新共同体顺利运行的配套服务，完善营商环境建设，以“吃啥做啥”的主动店小二精神，做好企业全流程追踪服务，打造服务的津冀“口碑”。

同时，在强化京津冀三地地方政府的必要作用以及更好发挥企业的主体作用外，也应进一步强化中介机构和产业联盟等非政府组织的作用。积极建立跨地区的行业协会联盟或新行业协会组织，协同政府及企业一起共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序的建立。致力于区域各類市场资源的对接与整合，使之成为区域资源整合的纽带。扩大多元利益主体的治理参与度，以确保协同创新共同体的稳定性[7]。最终形成政府、企业及社会组织之间多层次、良性互动的网络型合作共赢格局。

注释：

①根据国家统计局、各地统计局及政府工作报告中的数据计算得到，https：//www.sohu.com/a/633605917_120407443。

②数据来源于中华人民共和国教育部官网，根据公布的截至2021年9月30日的“全国普通高等学校名单”，通过筛选“所在地”和“办学层次”统计得到。北京、天津和河北分别有67、31、61所本科及以上层次高校，比重分别为42.1%、19.5%、38.4%。http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/s5743/s5744/A03/202110/t20211025_574874.html。

③数据来源于教育部、财政部和国家发展改革委2022年2月9日发布的《教育部 财政部 国家发展改革委关于公布第二轮“双一流”建设高校及建设学科名单的通知》。据统计，北京、天津、河北分别有34、5、2所，占比为82.93%、12.20%、4.9%。其中，河北的两所“双一流”建设高校分别为：华北电力大学（有两个校区，北京校部、保定校区）、河北工业大学（坐落于天津市，隶属于河北省），http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A22/s7065/202202/t20220

211_598710.html。

④国家级重点实验室分布来源于科技部、前瞻产业研究院整理数据，https：//www.qianzhan.com/analyst/detail/220/210616-785500a6.html，见图表4。国家级工程技术研究中心分布数据来源于前瞻产业研究院结合《2016年国家工程技术研究中心运行报告》及2017—2018年科技部公布验收的国家工程技术研究中心数据去重后整理。

⑤三地高新技术企业数量、研发人员数量和研发经费内部支出数据来源于《中国科技统计年鉴2021》，分别为表5-2、1-1和1-7。

⑥数据分别来源于：《2021北京技术市场统计年报》http：//kw.beijing.gov.cn/art/2022/12/23/art_6656_640140.html和《2019北京技术市场统计年报》http：//kw.beijing.gov.cn/art/2020/12/8/art_6656_578808.html。

⑦数据来源于《2020北京技术市场统计年报》，http：//kw.beijing.gov.cn/art/2021/12/1/art_9392_628630.html。

参考文献：

[1]王峥，龚轶.创新共同体： 概念、框架与模式[J].科学学研究，2018（1）：140-148+175.

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责任编辑：艾岚

Research on the Construction of Beijing-Tianjin-Hebei Collaborative Innovation Community Based on the Perspective of Government Cooperation

——Taking the "Second

Bo Wenguang1， Huang Nan2

（1.School of Economics， Nankai University，Tianjin 300071， China;

2.Institute of Economic Development， Nanjing Academy of Social Science，Nanjing Jiangsu 210018， China）

Abstract：Innovation plays a core role in the overall situation of Chinese modernization construction， yet the current distribution of innovation resources in Beijing， Tianjin， and Hebei shows the polarized character with Beijing as the monocenter. This feature is manifested that the more high-end resources are available， the greater the gap in distribution among the three regions. Besides， there is also a market failure in the cross-regional innovation community cooperation with the adjustment of inter-regional interests. Relying solely on the hand of the market， the construction of the Beijing-Tianjin-Hebei collaborative innovation community faces great challenges. Therefore， the cooperation of the promising governments of the three regions is very necessary to build a Beijing-Tianjin-Hebei collaborative innovation community. However， there are still many problems with government cooperation in the current Beijing-Tianjin-Hebei collaborative innovation community， such as more administrative agreements with less binding force but fewer laws and regulations with more compulsory force; more at the macro level of decision-making but less at the micro level of implementation supervision and feedback; more planned cooperation with win-win interests but less coordination mechanisms after conflicting interests and so on. To accelerate the expansion of the Beijing-Tianjin-Hebei collaborative innovation community to a deeper level， it should be based on the rational top-level design of the central government， the early and pilot innovation of the local governments of the three places as a breakthrough， the construction of efficient and collaborative cooperation carriers as a grasp， and the full play of the role of non-governmental as support. All parties should work together and take measures to achieve good results.

Key words：coordinated development in the Beijing-Tianjin-Hebei region; innovation community; government cooperation