突发公共卫生事件中应急医疗志愿者队伍建设和管理探究——以新冠病毒感染疫情为例

张小燕, 王斌斌, 张广清

突发公共卫生事件是指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]。突发公共卫生事件具有传播速度快、治理难度大等特征,在全球化时代,交通便利,全世界资源流通、人口流动更加迅速便捷,也为疾病的传播提供了充足的条件,一旦出现传染源便会迅速实现“无国界传播”,造成全球性的大规模影响。在2020年发生的全球新型冠状病毒感染疫情中,我国政府通过强有力的指导,全民众志成城共同抗疫,在社区、地铁、医院等人员紧缺的地方,许多志愿者主动承担起了疫情防控工作,发挥了拾遗补缺的作用,这其中应急医疗志愿者以其专业的医学知识和技能,在健康知识普及、心理疏导、感染防控、医疗机构防疫医疗力量补充等方面发挥了不可替代的作用。但同时也暴露出目前我国应急医疗志愿服务队伍建设存在临时组建、管理混乱、岗位设置不合理等问题,导致医疗志愿者资源未能得到充分有效利用[2]。因此,进一步探索应急医疗志愿者价值,完善应急医疗志愿者组织和管理机制,对于丰富我国应急志愿服务力量,提升重大突发公共卫生事件应对能力具有积极意义。

1 组建应急医疗志愿服务队伍的意义

1.1 应急医疗志愿服务队伍是社会参与公共卫生治理的重要体现

中国特色应急体系是由政府部门与公共部门之间、政府与外部非政府组织之间的两类协同机制组成,突出体现为政府与外部非政府组织之间的协同机制,包括政府与各类社会组织、阶层、普通民众之间的协作提供了不同于政府协同体系内部的公共产品[3]。根据《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》,强化社会参与形成各方联动机制是当前国家应急管理体系的重要组成部分,社会不仅是公共管理的服务客体,在突发事件中更是不可替代的行动主体[4]。在此次新冠病毒疫情防治中,应急医疗志愿组织凭借成本低、群众基础广泛、反应灵敏等特点,迅速集结了大量社会人员快速做出反应,展现出了在动员和团结社会各组织、各阶层人民共同协作抗击疫情方面的强大优势,是社会参与公共卫生治理的重要体现。

1.2 应急医疗志愿服务队伍是政府救援力量的有效补充

在现代国家应急体系中,政府发挥了不可替代的主导性作用,但随着我国居民人口增加、社会经济的迅速发展,仅凭借政府力量应对突发社会公共事件已明显不足[5]。以此次新冠病毒疫情为例,疫情蔓延迅速、波及范围广,在短短一个月内疫情迅速波及全国34个省(自治区、直辖市、特别行政区),由于救治任务难、疫情防控压力大、医疗物资短缺等多重困境,给政府带来了巨大的疫情防控压力。应急医疗志愿者作为政府救援力量的补充,在基层疫情防控、居民健康和卫生知识普及、心理疏导干预等政府力量无法有效涉及的领域,能够充分利用民间资源,在降低政府防控成本、减少财政负担的同时,能有效缓解重点领域医务人员人手不足带来的压力,增进大众对疫情知识的了解,促进社会秩序的快速恢复,应急志愿服务已成为政府组织外不可或缺的能动力量[6]。

1.3 应急医疗志愿服务队伍是应急管理体系建设的重要组成部分

志愿服务作为重要的社会力量为应急管理领域注入了新的活力,全球灾害应对经验早已说明,应急志愿服务是防灾减灾救灾工作体系的重要组成部分[7]。应急志愿服务活动可以有效组织社会各方面力量直接参与突发性公共事件应对处置工作,极大地帮助社会参与主体提升危机责任意识、制度保障能力、组织动员能力、物资装备供给能力、现场应对处置能力、与政府合作能力、自我避险能力等,是健全完善我国应急管理体系的应有之义,有助于推进国家治理体系和治理能力现代化[8]。我国的应急志愿服务起步较晚但进步飞速,《突发事件应对法》 《国家突发事件总体应急预案》 《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》,都将应急志愿服务建设作为完善国家应急体系的重要任务之一[9]。应急医疗志愿服务队伍是应急志愿服务中不可或缺的一支专业化力量,在志愿者准入、培训及演练等方面面临更严格和更规范的组织管理,因此,加强应急医疗志愿服务队伍建设,是应急管理体系进一步完善的有效措施。

2 我国当前应急医疗志愿者队伍建设面临的困境和挑战

2.1 志愿服务队伍组建的临时性自发性成份居多

我国应急志愿服务起步晚,规模及专业化程度还有待提升,目前应急志愿者主要集中在抗震救灾、物资运输等方面,突发公共卫生事件中紧缺的应急救援、心理疏导等专业应急医疗志愿者队伍建设仍处于空白状态。此次新冠病毒疫情暴发,虽有部分具有专业医学背景知识的志愿者加入新冠病毒疫情应急志愿服务工作中,但大都是临时自发组建,志愿者招募渠道单一、缺乏跟其他志愿组织机构联动、活动效果影响力小;且医疗志愿者不能及时、准确地了解所在区域医疗志愿服务需求,导致医疗志愿服务组织进行需求分析与匹配出现错位[10]。

2.2 志愿者缺乏规范培训

应急医疗志愿服务是一项危险性及专业要求较高的工作,不但要求志愿者具有奉献精神,更需要有专业的知识和技能。此次新冠病毒疫情防控中,大部分医疗志愿者在上岗前未接受系统、规范的疫情防控知识和应急医学救援培训与演练。由于缺乏处理大型突发公共卫生事件的经验,工作力度和服务技能均难以满足应急医疗服务的实际需求,导致实际服务中难免出现行动迟缓、现场混乱、装备不全等情况[11],容易导致应急医疗志愿者职业暴露,给应急志愿服务工作带来不良影响。

2.3 志愿者管理缺乏统一架构

重大突发公共卫生事件应急志愿者的管理是一项系统性工程,志愿者的招募、需求与服务岗位匹配、行动指挥等需要多部门协同。新冠病毒疫情暴发以来,大量志愿者自发组织参与疫情防控,志愿者参与热情高涨、规模庞大、行动迅速,成为此次疫情防控中一道靓丽的风景线。然而由于应急医疗志愿队伍管理组织不完善、沟通反应不及时、无常设综合协调平台、各部门间职能交叉等问题[12],无组织、无计划、无装备的应急医疗志愿者也给疫情防控主管部门调度管理带来一定的难题[13],应急管理的滞后性导致志愿者资源未能得到最有效的利用。

2.4 志愿者权益保障不足

目前,现有法律法规和文件中对志愿组织等社会力量参与公共卫生突发事件的表述较为笼统与模糊,规范志愿组织参与应急救助的流程、职责、权限等方面的法律法规仍处于空白状态[14]。以广东省为例,现行有效的法规中,仅有《广东省人民政府办公厅关于印发广东省应急志愿者队伍组建方案的通知》对应急志愿服务条例进行了说明,缺乏高位阶统一立法[15]。应急医疗志愿者所从事的志愿服务相比普通志愿服务危险性更高,如若发生纠纷无法调解诉至法庭,由于缺乏相关法律法规支持,志愿者自身权益将无法得到有效维护[16]。应急医疗志愿者合法地位缺失、权益保障及激励措施的缺乏,影响群众参与应急医疗志愿服务的积极性,制约着应急志愿服务的进一步发展[17]。

3 国外应急医疗志愿者队伍建设的状况和启示

在应急志愿者队伍建设方面,国外进行了较多的有效探索。德国建立了主要由政府消防部门、联邦技术救援署下属的技术救援协会和五大志愿组织等三部分构成的应急志愿服务体系,对各个不同领域的应急志愿者进行了专业化的分工,网格化地分布在各市、县、乡[18]。美国医疗后备队(Medical Reserve Corps,MRC))建立了预先登记的卫生专业人员志愿者应急系统,在灾害发生阶段能够迅速启动志愿者资源,使其投入到救援工作中,以提高应急能力和建立社区适应能力[19]。日本在应急管理中重视志愿力量与正式救助组织的结合,以形成灾害应急救助网络,设立救灾志愿者中心来加强对救灾志愿者组织的协调和调度,为志愿者组织提供可使其身份与活动合法的象征性资源和资助,以此来提高志愿服务组织参与的积极性[20]。英国通过将应急志愿力量纳入“地方政府突发事件应急计划”中,专门制定了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》,赋予志愿者参与突发事件应急治理的正当性和合法性[21]。西方发达国家在长期实践中形成了较为成熟的应急志愿服务体系,为完善我国应急医疗志愿服务队伍建设提供了方向和思路。

4 强化应急医疗志愿者队伍建设及管理的建议

4.1 完善应急医疗志愿者管理架构

科学的应急医疗志愿者管理架构能够充分凝聚志愿者力量、有效调配志愿者资源,发挥应急医疗志愿者最大功效。结合我国实际,可探索建立以卫生行政管理部门为主导,高等医学院校及附属医院为主要组织单位,社区及社会组织参与的应急医疗志愿者组织管理架构,形成省、市(地)、县、社区等不同层次组成的应急医疗志愿者专业队伍网络体系。建立应急医疗志愿者网络数据库,志愿者以登记注册形式入驻数据库,突发公共卫生事件发生后,数据库能够第一时间发送岗位服务信息,并实现志愿者日常信息动态管理。

以政府卫生行政管理部门为主导,牵头制定应急医疗志愿者相关服务条例及应急医疗志愿者队伍编配方案,做好应急物资保障,协调医疗志愿者资源在医疗机构和社区有效调动;以高等医学院校及附属医院为主要组织单位,招募及组建以卫生技术人员、在校医学生为主体的稳定应急医疗志愿者队伍,负责志愿者常态化培训及突发公共卫生事件应急演练;以社区为依托,建立有效的社区信息收集和反馈机制,畅通政府与民众间沟通渠道,促进政府出台更切实可行的应急管理及应急队伍调配方案,发挥社区在公共卫生应急管理中的基础和优势[22]。同时广泛吸收社会其他志愿组织及基金会资源,壮大应急医疗志愿者队伍,减轻政府经济压力。

4.2 规范应急医疗志愿者队伍组织架构及岗位设置

根据以往突发公共卫生事件中实际需求,并结合志愿者各自不同的专业优势,科学规划志愿者岗位及组织架构,提供更精确的应急医疗志愿服务。组建以卫生技术人员及高等医学院校在校高年级医学生为主体的“应急医疗救援志愿服务分队”,在重大公共卫生事件暴发初期,能够迅速集结、灵活调配医疗资源,作为医疗资源不足的机构和区域医疗资源的有效补充。突发公共卫生事件由于其自身发展的不确定性及复杂性,容易引发群体性行为并造成一定的心理危害[23],建立以心理咨询师和心理学专业在校生组成的“心理应激干预医疗志愿服务分队”,依托网络媒体、电话热线、走进社区等方式,开展心理疏导服务,缓解公众恐慌和焦虑情绪。基层医疗卫生机构是发现、报告突发公共卫生事件,普及公共卫生知识的重要场所[24],建立以三甲医院和基层医疗卫生机构卫生技术人员为主的“社区应急医疗志愿服务分队”,做好突发公共卫生事件的监测和应急处置、社区防控、健康宣教、卫生常识的普及等服务。建立以高等医学院校在校医学生、附属医院卫生技术人员及宣传人员为主体的“应急医疗科普志愿服务分队”,通过网络及媒体及时做好健康卫生、科学防治知识科普,提升公众公共卫生事件自我保护意识和能力。

4.3 拓宽志愿者招募途径

网络时代,微信公众号、微博等新媒体已经成为越来越多居民获取信息的重要途径,可扩大在抖音、微信公众号、微博等平台对应急医疗志愿服务工进行宣传,增加应急医疗志愿者的上镜度;开设应急医疗志愿者相关活动、人物采访网站专栏,增强广大卫生从业者及群众对应急医疗志愿服务工作的认知;探索通过在高校增设突发公共卫生事件应急管理课程、建立应急医疗志愿者专业交流网站、与公益组织建立联合志愿者招募机制等途径,拓宽应急医疗志愿者招募途径。

4.4 加强应急医疗志愿者培训

可依托高等医学院校丰富的教学资源,搭建固定、规范化的应急医疗志愿者培训基地。建立理论知识与实践操作相结合的应急医疗志愿者培训课程,注重专业医疗救援、传染病防控、急救知识、自我防护等理论知识培训的同时,定期开展应急场景模拟、突发传染疾病演练等实践操作练习,形成规范化、常态化的志愿者培养体系。建立并完善培训效果反馈机制,及时收集培训效果反馈意见,持续改进和提高应急医疗志愿者培训质量。

4.5 建立有效的志愿服务评估及反馈机制

一线应急医疗志愿者及时、有效的评价和反馈,是应急医疗志愿者队伍建设不断完善的基础。探索搭建线上应急医疗志愿者信息反馈、交流论坛等平台,及时收集、整理应急医疗志愿者活动的反馈信息;服务结束后及时对应急医疗志愿者进行评估与调查,了解志愿者对培训知识的实际运用效果、服务中组织者及后勤支持效果、激励及保障措施落实等情况的反馈,以便及时对应急医疗志愿服务队伍管理机制进行调整和改进。

4.6 完善志愿者保障和激励机制

健全应急医疗志愿服务的相关法律法规,明确应急医疗志愿者责任和权利,为应急医疗志愿服务活动提供行动依据;完善应急医疗志愿者保障和激励机制,为上岗志愿者购买意外险、健康险等保险,提供必要的防护设备,保障应急医疗志愿者人身和健康安全;探索将志愿者参与应急医疗志愿服务情况纳入社会信用体系,推动志愿者在公共服务领域享受优惠或优待,加快公共文化体育设施和各地各级旅游景区等场所对参与重大突发公共卫生事件的应急医疗志愿者免费或者优惠开放等优惠政策的落实[25]。