食品安全穿透式监管研究与应用

袁瑞丰 马宇飞 田文涛 王庆春 贺春艳 庞旭林*

（1.国家市场监督管理总局信息中心 北京 100820；2.四川省市场监督管理局数据应用中心）

0 引言

食品产业全过程涉及的环节多、链条长、参与主体多样化，因此监管难度大。 在食品安全监管工作中，存在致病性微生物、有害化学物污染、假冒伪劣等多种风险因素交织，食品品类、区域、环节等风险溯源断链的情况，监管人员只能凭借自身的经验或采用随机策略进行监管，可能导致监管不精准、监管力量的浪费。 如何引入新的监管理念、方式和科技手段，及时应对食品产业链条长、新业态不断涌现的新挑战，让监管跑赢风险，一直是摆在监管部门面前的难题[1]。 《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出要充分运用穿透式等新型监管手段，弥补监管短板，提升监管效能[2]。 在食品安全领域推行穿透式监管，对生产经营实体、产业链条、经营行为进行多维穿透，有利于从源头上疏堵漏洞并解决问题，进而提升监管水平。

1 国内外穿透式监管的现状

1.1 穿透式监管的核心理念

穿透式监管早期主要应用于金融监管领域，是利用数字化手段透过金融产品的表面形态看清业务实质，将资金来源、中间环节与最终投向穿透联接起来，按照“实质重于形式”的原则甄别业务性质，根据业务功能和法律属性明确监管规则。

在金融领域，“穿透式”监管是监管者发现市场参与者的真实身份， 识别隐藏在形式背后的实质交易，再借助恰当的法律规范和监管手段，实现对金融交易关系的深度和有效调整。穿透式监管的监管理念与监管方式也可为其他监管领域提供有益的借鉴。

“穿透式” 监管的核心原则是实质重于形式，目的是应对市场的千变万化。 “实质重于形式”适用的前提是事物的实质与形式之间存在分离。 实质与形式的分离，容易引起人们对于事物本质的错误认识。当事物的实质与形式之间存在重大差异时， 依照某种表现形式而做出规范， 其效果将明显地偏离依照其中的实质关系所产生的效果。 执法者依照形式或表象予以裁判，或者舍弃形式依据实质予以裁判，均将实际影响乃至决定当事人的权利义务关系[3]。

1.2 穿透式监管的国内外实践

从实践角度看，“穿透式”监管源于金融监管、税收管理。 在金融领域，美国《1940 年投资公司法》中的“看穿条款”（Look-Through Provision）就在一定程度上体现了“穿透式”监管的原则，此处“穿透式”监管是针对投资顾问基金注册穿透到基金投资者的具体应用。 同样，美国税法上也具有“穿透实体”的概念，合伙企业作为“穿透实体”（pass-through entity）属于非应税实体，合伙企业虽然是实体，但纳税人是合伙人。

2016 年，“穿透式” 监管作为一种新的监管方式，被引入我国互联网金融风险专项整治[4]，之后“穿透式监管”被用于资本市场监管，主要是“一户一码”和开户实名制，穿透式监管制度是我国资本市场向世界贡献的“中国智慧”，能够促进市场健康有序发展，2017 年， 这一经验得到了国际货币基金组织和国际证监会组织的好评。目前，我国针对一些重要领域如金融监管、国资监管、平台经济监管、粮储，以及重要监管对象如对外投资备案、外汇管理、扶贫资金、专项债权、国有金融机构等纷纷推行“穿透式”监管，作为提升监管能力的重要举措。

2 食品安全领域引入穿透式监管的必要性

我国是食品生产和消费大国， 拥有近1 700 万家食品生产经营者， 有14 亿的消费群体和每天近40 亿斤的消费量，保障食品安全责任重大、压力巨大。随着食品经济的快速发展，现行监管理念和方式需随之优化， 当前一些新型企业面临着难以归类的问题， 部分监管机构对这些新型食品企业的业务流程及业务形态风险研判存在不准确、 监管效能低的问题。

2.1 “显性”问题、“隐性”问题并存要求推行穿透式监管

食品安全工作既包括食品本身的“显性”安全问题，又包括一些难以监管的“隐性”问题，应该采用“穿透式”方法应对产业、市场和社会等方面对食品安全带来的“隐性”风险。掺杂掺假等物理性风险、细菌污染等生物性风险、农药兽药等化学性风险并存，情况还很复杂。 新食品原料、 新食品添加剂层出不穷，不法分子造假手段花样百出，新型危害因素和未知风险日益增多。对于这些新兴领域，往往部门间的职责还未明确，容易造成监管盲区。

2.2 单点风险、系统性风险防范要求推行穿透式监管

加快提升适应超大规模复杂市场的监管效能，必须对风险进行穿透，避免风险暴露出来、传播起来造成的危害和影响。特别是在现阶段，一些大型连锁企业、大型线上平台企业，市场占有率高、销售覆盖面广，一旦出现问题，就容易引发系统性风险。 做好食品安全工作，切实保障人民群众饮食安全，需要综合运用物联网、大数据、AI 识别等信息化手段，对食品产业链条、食品业态进行穿透，根据穿透的结果开展食品安全监管，让监管更高效、更智慧、更有力。

2.3 从传统业态到新业态的转换要求推行穿透式监管

在新兴领域推行“穿透式”监管，贯彻“实质重于形式”原则在市场、行业、产品和交易的角度基础上，关注于整体性。 食品领域新业态、新模式不断涌现，网络订餐、直播带货、跨境电商、生鲜配送快速发展，不同于传统食品生产加工、食品经营销售者、单位食堂、社会餐饮等生产经营模式，数字食品、预制菜、集中用餐单位食堂、中央厨房、集体用餐配送单位、食品销售连锁管理、餐饮服务连锁管理、餐饮服务管理等食品生产经营主体快速发展， 对既有市场形态产生颠覆性影响，市场风险加剧。深化监管方式创新必须对加工、配送、品牌、经营管理等多维度进行穿透监管。

3 食品安全穿透式监管方式与理念

加强穿透式监管要运用生产经营实体穿透、产业链条穿透、经营行为穿透等多维穿透，并在传统监管手段上进行深化。

3.1 推行“穿透式”监管，要对实体、链条、行为进行穿透

生产经营实体穿透。 要穿透企业经营组织管理体系，针对具有食品安全风险的食品生产企业，研究企业之间的关联关系和技术实现方式， 构建风险企业之间的族谱对应关系， 自动形成与风险企业相关联的企业集群，支撑“以点带面”的监管业务场景需求，形成对风险主体集群的重点监管，辅助快速发现与风险企业相关联的企业群体并开展重点监管，明确实际控制人责任，强化全面风险管理。

产业链条穿透。针对食品链条中，涉及的业务环节较多、信息存储分散、数据标准各异、业务协同较难的问题，为实现各环节的信息汇集和整合共享，构建食品安全全程追溯信息链， 支撑食品安全全程追溯和工作协同处理，应建立基于政府部门、食品生产经营企业、流通企业、检验认证部门、社会公众等全链条的食品安全全程追溯协作机制和工作协同系统， 将全链条参与方职能和利益进行有效拓展和延伸，将传统的集中单向、侧重控制的封闭式追溯转变为多元参与、侧重协作的多元化治理，并能对全链条各环节节点的食品安全风险及安全事件进行协同联动处理，实现食品安全全程来源可溯、去向可追、责任可究，追溯信息协作共享，事件处理协同高效的新局面[5]。

经营行为穿透。要穿透商业模式创新、技术手段创新，应根据经营活动的实质属性，严格按照食品生产经营活动加强监管， 督促食品经营者对其经营食品的安全负责。食品经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全。

3.2 推行“穿透式”监管，要在传统监管手段上深化

“穿透式”监管与普通监管主要区别在于“实质重于形式”，首先是目的深化，普通监管的目的停留在针对某一问题开展的管理或核查， 进而解决某个单一的问题；“穿透式”监管则是在此问题基础上，深挖同一个问题在上下游、不同环节的表现形式，形成原因，以至于因这个问题而生成的其他问题，进而追根溯源，从源头上疏堵漏洞并解决问题。其次是环节深化，普通监管的环节往往只注重一个环节、一个部门；“穿透式”监管更注重全链条、全要素、多环节，需要多个部门共同发力。最后是方式深化，普通监管往往是单一监管手段的应用；“穿透式” 监管是由分业监管向综合监管的转变，需要综合运用市场、法律、技术、标准、信用、行政等多种手段来开展监管，是一种更加综合的监管方式。

4 食品安全“穿透式”监管应用实践成效

2023 年1 月，国家市场监督管理总局局长罗文在全国市场监管工作会议上的讲话中提出了“‘穿透式’监管能力”的概念。 4 月10 日，罗文局长在陕西省调研督查食品安全“两个责任”落实情况时，要求调研组运用“穿透核查”的方法，现场核实“两个责任” 落实情况， 并对发现的问题督促整改。 4 月13日，在国务院新闻办公室举办的“权威部门话开局”主题新闻发布会答记者提问时，罗文局长再次指出，要加强数字化建设，提升智慧监管能力和水平，重点增强“穿透式”监管能力。

4.1 通过“穿透式”监管落实了包保责任

西部某县重点以XX 米粉产业为主体， 开展从农田到餐桌的全链条“穿透式”监管，贯穿了一、二、三产业。 主要对稻谷种植、稻米加工、XX 米粉及米粉原料的生产单位、XX 米粉餐饮经营单位食品安全主体责任落实情况开展系统、全面的检查，排查风险隐患，对问题追根溯源，开展食品安全综合评估。对排查出的风险隐患，剖析问题原因，全面掌握全县米粉产业从“田间到餐桌”的食品安全现状，建立完善重点风险隐患清单、部门管理责任清单、履职登记清单、监督检查清单、生产经营者主体清单。 通过推行‘穿透式’监管，建立了XX 米粉食品安全县、乡、村三级包保责任制、 包保干部与监管干部双向反馈机制[6-7]。

4.2 通过“穿透式”监管排查了潜在风险

通过基于企业关系图谱对其国内某连锁企业进行穿透分析， 深挖其门店—分公司—区域公司—总局各层级及供应链管理经营关系，国内管理模式为：供应链管理+信息科技+电子商务+咨询服务+X 个连锁品牌，通过对总公司、各区域公司、分公司及各地门店之间的关系分析，单个门店投诉举报、抽检等方面问题并不凸显， 但是从连锁企业看存在经营腐败变质、混有异物、餐具洗消剂残留量不合格、微生物指标不合格、冷链管理等食品安全问题，与媒体曝光内容关联度高。通过深挖同一个问题在上下游、不同环节的表现形式，形成原因，以至于因这个问题而生成的其他问题，进而追根溯源，从源头上疏堵漏洞并解决问题。基于食品的产业链条和业态，融合抽检监测数据、监管数据、标准数据等多源数据依托于算法模型而生成企业风险图谱， 查找风险传播网络路径，预判下期需要重点关注的风险点，使抽检计划制定及日常监管工作更具有靶向性。

4.3 通过“穿透式”监管提升了智慧化水平

随着新业态发展， 新型农贸市场已经从单一的农产品买卖交易场所， 转型成为集 “农贸+批发配送+餐饮体验”、“初级农产品销售+加工农产品销售”等为一体的市场，只有运用“穿透式”监管才能处理传统农贸业态和新型体验业态的混业经营问题。在实体、链条、行为穿透方面，通过借助于一品一码食品质量安全智慧监管系统，运用物联网、二维码识别等技术研发食品安全智慧监管系统， 实现在任何环节扫码，即可获取样品、管理方、摊主、消费者、检测数据及货品流向等全链条可追溯信息， 实现食品安全云端智慧管控；同时，通过构建大数据智慧监管平台整合市场内的台账数据、销售数据、客流数据、商户数据、 检测数据等达到食品安全追溯和经营业态穿透分析的目的，为“穿透式”监管提供数据支撑，通过对数据进行智能分析，及时把握异常食品动向，助力食品安全风险研判， 全面实现新业态农贸市场食品安全监督管理工作智慧化， 有效防范食品安全风险。

5 结语

推行“穿透式”监管，目的是提高监管效能，创新监管方式，关键要找准切入点。要选择群众反映最强烈、民怨最大的痛点，选择社会关注度高、易引发舆情的热点，选择对食品安全有重大危害的风险点，集中力量进行“穿透式”监管。对查出的问题，要顺藤摸瓜、循线深挖、追查到底，“点、线、面”结合，严管、重罚、问责、曝光一体化推进。要善于抓住重点，尤其是对供应量大、覆盖面广、与老百姓生活息息相关的大型生产企业、流通企业、连锁企业、线上平台企业，要实施重点穿透式监管。把有限的监管力量，通过对重点企业、 重点环节的监管有效释放出来，“以点带面”，以大型企业、关键环节带动供应链乃至成千上万的中小型企业提升食品安全水平。