避难地视角下区域性海难救助合作机制架构探究

杨荣波

(泉州海洋职业学院 航海交通学院,福建 泉州 362700)

海商法中,私法属性的海难救助(本文指对物救助)制度因未能解决避难地问题,已难以适应当代海难救助实践之需。同时,该制度的创新也迟滞于当代海洋环保立法的节奏,对海洋环保的贡献不甚明显。当船舶等财产在海上遇险时,若无避难地可用,则海难救助制度难以有效实施。鉴于海上污染源的流动性及海洋环保的共同需要,各沿海国亟须打破自保壁垒,在海难救助方面针对遇险的国际海运船舶及其装载的财产(以下统称“遇险财产”),建立起以避难准入制度为核心的区域性合作机制,助推救助成功,以此防止和减少污染物进入海域,维护区域海洋环境安全。

一、制度缺陷致使避难准入问题凸显

随着各国环保标准的不断提高,由于现有海难救助制度欠缺必要的公法因素,即未规定沿海国负有准许避难之法定义务,加之其他有关法律也未有如此规定,以及关于避难准入的有效区域性合作机制缺失,遇险财产(尤其当其有严重污染威胁时)因而难以获准避难,最终导致海洋环境难逃污染损害之厄运。

(一)海难救助制度未解决避难准入问题

有关国内法和国际法均未解决遇险财产的避难准入问题,而该问题的实质是在避难准入方面沿海国的主权应否受到限制。

一方面,沿海国一般不会自我限制主权,在其国内法中遇险财产并无避难权。为避免环境污染和社会舆论压力,沿海国不会自缚手脚而在其海难救助制度等国内法中规定提供避难地的法定义务,而是由其有关主管机关就个案酌情决定是否予以准入。

另一方面,有关国际法也未明确遇险财产的避难权和沿海国的准许避难义务。尽管《1982年联合国海洋法公约》在“无害通过权”中规定,外国船舶为了穿过领海或为驶往或驶出内水或停靠内水以外的泊船处或港口设施之目的,在通过沿海国领海时,因遇险、救助而停船或下锚也属于无害通过之范畴(1)参见《1982年联合国海洋法公约》第18条。,但在领海之外遇险的外国船舶并不必然有驶入领海求救和避难的权利。该公约并未规定,外国船舶遇有不可抗力情形或遇险时有权进入另一国的港口或内水,尽管这至少在人命保护上是一项国际上所接受的惯例[1]。况且,根据该公约,沿海国可采取必要的步骤以防止非无害的通过(2)参见《1982年联合国海洋法公约》第25条第1款。,因此,为保全其海域环境,沿海国可将有污染威胁的外国遇险船舶拒于其领海之外,亦可令之离开其领海。而根据《1969年国际干预公海油污事故公约》和《1973年干预公海非油类物质污染议定书》,对于发生于公海的油轮和有毒有害货物运输船遇险事件,当沿海国有理由预计事件会对其沿岸环境造成较大有害后果时,则有权在公海采取必要的措施以防止、减轻和消除对其沿岸环境的严重而紧迫的危险(3)参见《1969年国际干预公海油污事故公约》第1条第1款,《1973年干预公海非油类物质污染议定书》第1条第1款。,其中包括阻止这类遇险船舶进入其海域避难和驱离。就专门性公约而言,由IMO通过的《1989年国际救助公约》也未解决避难准入问题。尽管《1989年国际救助公约》第11条规定了当事国在海难救助中的合作义务,其中包括在做出是否允许避难船进港的规定或决定时,应考虑各方合作的便宜及保证救助作业的有效实施,但是该公约并没有解决遇险船舶的避难准入问题[2]111。虽然IMO又曾于2003年通过了两项关于遇险船舶避难地的决议案,即《关于需要援助船舶避难地指南决议》(第A.949(23)号决议)和《关于海事救援服务决议》(第A.950(23)号决议),为沿海国建立避难地制度提供指南,但这两项决议并不具有强制性,是否提供避难地仍取决于沿海国的自由裁量。

多年后,英法德等28个欧洲国家以及欧盟委员会、国际航运公会(ICS)、波罗的海国际航运公会(BIMCO)、国际救捞联合会(ISU)等9个组织,于2019年10月15日共同提出关于第A.949(23)号决议的修正案稿(以下简称“修正案稿”)。修正案稿在IMO海上安全委员会(MSC)于2022年11月举行的第106次会议上获得批准,随后交由海洋环境保护委员会和法律委员会(LEG)共同批准,以期在2023年IMO大会上得以采纳[3]。2023年3月27—31日期间,法律委员会第110次会议也批准了修正案稿。修正案稿为涉及一个以上沿海国家的遇险船舶寻求避难情形提供了一个协助沿海国家确定避难地点的共同框架[4],但是,修正案稿仅做出了有限补充,其指导属性未变。

(二)IMO有关区域性合作机制缺陷显著

第A.949(23)号决议及其修正案稿中,与避难准入区域性合作相关的规定,除不具有强制力外,自身也有明显不足,难以付诸实践。

1.区域性合作效率低下

第A.949(23)号决议并未涉及区域性合作事宜(4)此外,IMO的另一文件第A.950(23)号决议也未涉及在避难准入方面的区域性合作。沿海国按照第A.950(23)号决议建立的MAS(海事救援服务系统),负责IMO有关文件所要求的报告接收、咨询和通知事宜,监视可能需要救援船舶的情况,并作为非遇险船舶与沿海国之间的联络点,以及在以私人设施进行救助时作为有关方面与沿海国之间的联络点。,而修正案稿建议沿海国应合作协调,但协调机制运作低效。修正案稿在区域性合作上采取去中心化处理,即无具体的运作中心,而是由各方协调提供避难地。对于涉及一个以上国家的情形,修正案稿为指定一个合适的当局(以协调确定避难地点)提供建议[5]。由此可见,修正案稿弊端较为明显。首先,协调机制欠缺权威性,协调方并不负责提供避难地;其次,确定协调方的过程冗长,甚至各方可能相互推诿,不愿承担协调角色,从而导致延误提供避难地,避难问题仍将延续。

2.关键问题未得解决

第A.949(23)号决议及其修正案稿在避难准入和损害赔偿这两个关键问题上并无实质性进展,因此难以在区域性合作上取得成效。首先,二者规定的避难准入标准并不适宜。二者均要求有关国家评估并比较遇险船舶停在海上的风险和避难地及其环境因船舶避难而遭受的风险。第A.949(23)号决议规定,经风险比较后,沿海国应均衡考虑所有因素和风险,若合理可行,应给予避难(5)参见IMO第A.949(23)号决议第3.12条。;而修正案稿规定,若接纳船舶避难是保护人命、环境以及船舶和货物的最佳方式,则沿海国应准予避难(6)参见Preliminary draft text of the revised Guidelines on Places of Refuge for Ships in Need of Assistance,Art.3.5.1。。但是,从沿海国角度看,不仅各方利益难以均衡,而且沿海国侧重于考虑人命和环境保护(而实践中人命救助常在海上而无须在避难地即可进行),尤其在紧急情况下不会过多地考虑船东和货方利益等其他因素。比如,欧盟指令Directive 2009/17/EC也规定考虑人命和环境保护两个要素,准入标准为“有关当局应准许船舶进入避难地,若其认为这是保护人命和环境的最佳方式”(7)参见Directive 2009/17/EC,Art.20b,https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:131:0101:0113:EN:PDF。。尽管有以上这些标准,但因第A.949(23)号决议及其修正案稿均无约束力,欧盟指令不具有直接适用性,并且有关当局又倾向于保守评估和决策,遇险船舶获准避难的机会仍然不大。其次,有效赔偿问题仍悬而未决。第A.949(23)号决议未虑及对因接纳船舶避难而遭受损害的国家的赔偿事宜,而修正案稿仅规定该国应得到及时赔偿,并适用有关国际公约和风险分担机制(8)参见Preliminary draft text of the revised Guidelines on Places of Refuge for Ships in Need of Assistance,Art.1.2.7。,但并无创新性建议。

(三)当今避难准入问题愈显突出

在避难准入方面,由于上述有关制度(包括区域性合作机制)存在明显缺陷,沿海国的自由裁量可能遭到滥用,无助于海难救助和环境保护。实践中,因无法律上的约束,沿海国倾向于决定拒绝接纳遇险财产避难。而因无避难地,海难救助难以成功,进而导致潜在救助人无意施救,遇险财产最终毁坏、沉没,沿海国及区域水域遭受污染损害。而且,随着海洋环保立法趋严,遇险财产更易被沿海国裁定为污染物,由此进一步放大避难准入的难度。沿海国对具有污染威胁的遇险财产的认定,已远超以油轮、化学品船及其所载的油类、有毒有害货物为主的物质范围。例如,在“MSC Flaminia”事件中,该德国籍集装箱船在2012年7月14日遇险后的近一个月时间内,没有任何一个欧洲国家允许该船进入其沿岸水域避难。直至8月20日,该船在专家进入船舶并确认船舶完全安全之后,才被允许进入德国水域[2]108。

此外,当今沿海国为保护其环境和避免在国际上受到谴责,通常区别处理人命救助和财产避难事宜,由此也加大了遇险财产获得避难地的难度。实践中,沿海国一般选择在海上而非在避难地履行人命救助之应尽义务(救助技术的进步使之可行),而在人员从遇险船上转移后才酌情决定是否准许该船进入,但此时船舶获准避难的机会明显减少。例如,在1999年和2002年相继发生的“Erika”和“Prestige”事件中,遇险油轮“Erika”和“Prestige”在船上人员获救后皆因未被准许进入沿岸水域避难而最终沉没,同时导致严重的环境污染事故[6]。

鉴于以上情况,现有海难救助制度的实施亟须必要且有效的公法因素协助,方可适应当代救助实践和海洋环保之需。理论上,理想的海难救助制度应兼具私法和公法属性,不仅要维护私人利益,还要有明显的公益性,而在当代后者更为沿海国所重视。但是,作为一种传统的海商法制度,海难救助的私法属性与生俱来,因此难以或不宜在这种私法制度中彻底解决避难准入这个公法上的问题,而应另辟蹊径,即在海难救助制度之外创新(如有效的区域性合作机制),从外部为该制度的有效实施补充所需的公法因素。

二、避难准入问题的解决路径

解决此难题,既要把准方向,又要避免出现偏差。为此,合适路径应是行之有效的区域性合作,且规避诸如IMO有关修正案稿所提出的低效的合作模式。而今这种区域性合作已初具基础和可行性。

(一)创设有效的区域性海难救助合作机制

鉴于各沿海国难以甚至不会在其国内法中规定避难准入之法定义务,但各自又有维护其海域环境安全之迫切需求(尤其当受到遇险财产的污染威胁时),同时虑及海洋污染的流动性和跨境性,各国应深刻认识到,海洋环保不能仅凭单方行动,唯有合作才能有效防止和减轻海洋污染的跨境损害,且唯有维护区域海洋环境安全才能有效维护其本国海域环境安全。这也是各沿海国进行区域性合作的共同动因。

而为解决避难地及相关问题,各沿海国应主要从公法上寻求达成区域性海难救助合作机制,以此助推救助成功和维护海洋环境安全。鉴于IMO已有的多次努力均未能在全球性合作上取得实质性进展,避难地问题仍长期未决,更切合实际的解决途径应转向区域性合作。为应对遇险船舶的潜在威胁,需要建立基于区域性合作的避难地制度[7]。在中国,亦有观点认为,应逐步优化中国周边沿海国的国际合作,形成分区统筹、信息共享、协作互助的避难地机制,提升海上救助效率[8]。而上述IMO修正案稿也指出,区域性合作协议可以鼓励接纳需要援助或寻求避难地的船舶(9)参见Preliminary draft text of the revised Guidelines on Places of Refuge for Ships in Need of Assistance,Art.1.2.6。。IMO修正案稿为解决避难地难题指明了区域性合作方向,只是未能提供行之有效的合作机制。

有效的区域性海难救助合作机制必然具有强制性,有效的合作以达成强制性合作协议为前提。若合作协议仍是“软法”,不具有强制力,则避难准入难题仍将无解。因此,有关区内国家宜尽力寻求建立具有约束力的海难救助合作机制。该合作机制既要兼顾沿海国的利益和遇险财产的避难之需,又要足以敦促区内国家在救助的“最后一海里”伸出援助之手,提供避难地。为此,合作机制应责成区内国家为维护区域海洋环境安全,在必要时对遇险财产实施海难救助。而及时救助可避免或减轻险情,降低避难准入的难度,增进遇险财产获准避难的机会。并且,合作机制还应要求区内国家及时评估污染风险,并酌情准许遇险财产避难。此外,合作机制尚需有效赔偿等其他配套制度。

(二)区域性海难救助合作初具可行性

目前,该合作机制的创设已具有一定基础和可行性。首先,这类合作已具有所需的主观因素,即上述的区域性合作的共同动因。其次,这类合作也具有国际法上的依据,如《1982年联合国海洋法公约》第197条关于海洋环境保护和保全的全球性和区域性合作的规定,第98条第2款关于救助义务(尽管侧重于救助人命)的区域性安排与邻国合作要求,以及上述《1989年国际救助公约》第11条关于当事国合作义务的规定,IMO修正案稿指出的区域性合作协议。据此,若有关区域已有海洋环保或海难救助方面的合作机制,则通过该机制,区内国家可从避难地角度进一步达成救助合作;即便无此机制,区内国家基于相近或相似的地理条件、文化传统、社会发展程度、对外经贸联系、环境损害风险等诸多因素,未雨绸缪,经共同倡议和努力推动,亦有望逐步在海难救助方面取得合作成效。

此外,有关海事组织也在助推区域性合作成行。首先,IMO及其有关委员会(如海上安全委员会)多年来不断推进以避难准入为核心的区域性合作。尽管IMO所提出的有关合作模式效率低下且无约束力,但已为区域性合作铺垫了一定基础。并且,作为联合国负责国际海事事务的专门机构,IMO亦可有力助推各区域逐渐建立起与本区域相适应的、为海上遇险财产提供避难地的有效合作机制。其次,有关民间性海事组织,如前文提及的ICS、BIMCO和ISU,在促进区域性合作方面也在发挥着作用。

鉴于此,有效的区域性海难救助合作机制,以避难准入为核心,适于解决避难地难题,可为海难救助制度的有效实施添加所需的公法因素;而有关区内国家依据现有的合作基础,积极利用各种有利因素,可共同推动上述合作机制的创设和实施。

三、区域性海难救助合作机制架构

区域性海难救助合作机制(以下简称“本机制”)需综合考虑各方的利益诉求,以确保区内海洋环境安全为根本目标,既要破解避难准入的核心难题,又要解决因无避难地而引起的无人施救、污染威胁加剧等相关问题。同时,本机制还应具有较好的操作性,在合作初期所适用的遇险财产不宜过于宽泛,应排除潜在污染威胁不严重的物质。鉴于此,本机制中,遇险财产限于国际海运船舶及船上污染性燃料,以及《国际油污损害民事责任公约》《国际海上运输有毒有害物质损害责任及赔偿公约》分别规定的国际海运油类、有毒有害货物。本机制架构具体如下。

(一)强制救助原则

现有制度下,海难救助遵循自愿原则,但该原则无以应对因无避难地之忧虑而引起的无人施救问题,不足以鼓励救助和维护环境安全。

自愿原则存在救助延误或无人施救之弊端,因此不适应海难救助和海洋环保的及时性要求。根据自愿原则,遇险财产方和潜在救助人可自行决定是否接受救助和给予救助。实践中,遇险财产方在决定接受救助时可能会有延误,而且一旦其拒绝救助(不论合理与否),救助作业一般也不会发生。同时,潜在救助人也可能由于诸多担忧(比如面临的损害、责任,尤其是无避难地等风险)而决定不予救助或延误救助。以上情形均可加剧遇险财产的险情,海洋环境也因此面临更大的污染威胁。

经利弊权衡,基于海洋环保之需,为解决上述无人施救问题,本机制应否定遇险财产方拒绝救助的权利(更何况救助行动还可维护其利益),并应敦促区内国家的主管机关积极行使所具有的行政强制权而主动施救。为了保护海洋环境,国际条约和我国法律均明确规定主管机关可以采取强制手段以避免或者减少损害的发生,此时发生的海难救助是主管机关主动行使行政强制权的结果[9]。而这项强制权的依法行使又是主管机关应履行的职责。从合作角度看,区内国家实施强制救助也是其为维护区域海洋环境安全而应尽的一项区域性合作义务。当然,区内国家不能怠于施救而任由遇险财产的污染威胁加剧,更不能简单粗暴地驱离遇险财产。

综上,为及时施救,本机制应否认自愿原则而确立强制救助原则。一方面,本机制应对在区内海域遇险的财产方(尤其是遇险船船东)课以及时寻求救助之义务;另一方面,若遇险财产方未尽此义务,区内有关国家(尤其是受污染威胁最甚之国)应及时采取救助行动,并视情况有条件地提供必要的避难地(详见下文分析),而参与救助的各国均有权利获得相应的救助款项,并且在此情况下,应适当提高救助款项的数额以激励有关国家主动施救和提供避难地。

(二)有条件准入制度

在准入问题上,本机制既要尊重区内各国的自由裁量权,又要对之加以一定的约束。当今,经风险评估后,即使遇险财产避难并不会损害沿海国的环境利益,这些国家仍可能决定不准进入避难。鉴于此,本机制应确立有条件准入制度,着重考虑环境保护(10)避难地民众的人身安全也应予以充分考虑。而若需要救助海上遇险人员,则不适用本合作机制,而应适用为开展国际合作搜寻营救海上遇险人员而制定的有关公约,如《1979年国际海上搜寻救助公约》及其修正案。,在符合规定的条件时,区内国家应做出准许进入的决定。而为有效实施本机制,应设立合作中心作为本机制的日常运作机构,以便及时协调区内各国的救助及必要的防污染行动,并且合作中心和区内各国均应建立各自的污染风险评估程序。合作中心的组成人员及评估专家由区内各国指派,并且合作中心与区内各国指定的负责机构之间应建立起高效的联系渠道。本准入制度具体内容如下。

1.由区内国家决定提供避难地

在收到遇险财产方或救助人的进入申请后,区内被请求国应及时响应,迅速利用其现有条件对进入所带来的污染风险进行合理评估,并根据评估结论做出准入与否决定。若未评估,不得拒绝避难请求。并且被请求国应及时向合作中心通报所收到的进入申请以及所做出的评估结论和决定。而当被请求国在决定提供避难地时,应充分考虑救助和防污染的及时性和有效性。若满足以下条件(以下简称“条件1”),被请求国应准许遇险财产进入其指定的避难地:通过进入避难地和及时采取后续的可行措施(如过驳遇险船上的油类、有毒有害物质,修复遇险船舶),可以避免或减轻被请求国海域遭受污染损害和威胁。由此可见,沿海国在承担义务的同时也可从中受益。需指出的是,区内国家在做出准入与否决定时,应公正对待各国的遇险船舶,而不应有船籍方面的任何歧视。

2.由合作中心指定区内国家提供避难地

为达敦促之目的,当合作中心对于被请求国的不予准入决定及其所依据的风险评估结论不满意时,则应及时启动其污染风险评估程序。经合作中心的专家组重新评估后,若能满足条件1,专家组应做出准入之建议,并由合作中心责成有关的被请求国重新决定予以准入。若被请求国仍不予准入,合作中心可指定区内其他合适国家提供避难地。但是,即使区内各国均拒绝遇险财产进入,各国也应在合作中心的协调下共同采取必要的救助和防污染措施。经此行动后,若能满足条件1,经合作中心指定,区内有关国家应提供避难地。而且,区内任何国家(包括被请求国)若不履行本制度下的准入义务,则在遇险财产所引起的有关污染损害赔偿中,应位列其他受害国之后受偿。如此,可增强本准入制度的约束力。

3.确立备选避难地清单

为加快区内国家的准入决策进程和增加遇险财产的准入机会,区内国家应确立备选避难地清单。为此,有关沿海国应加快避难地的选址研究并决定备选避难地。例如,在美国,其海上应急计划中已有“潜在避难地”(Potential Places of Refuge,PPOR),并由海岸警卫队决定船舶是否需要转移到某个避难地[10]。本机制应敦促区内国家,在经过充分的污染风险评估后,从其海域中甄选出适于遇险财产避难的一个或多个地点,并列成清单通报给合作中心和区内其他国家。在遇险财产请求避难时,被请求国参考上述清单,在及时对有关备选地点进行风险评估和比较后,从中选出最合适的避难地点。当然,备选地点并不必然是实际的避难地点,被请求国可视情况确定其他更合适的地点。此外,本机制还应鼓励区内国家视情况在合适地点创建海上避难基地,以便遇险财产能及时获准避难。

(三)有效的污染损害赔偿制度

在现有的船舶污染损害赔偿制度下,因受制于船东的责任限制权利及其赔偿能力,以及保险赔偿或财务担保及有关赔偿基金的赔偿限额,污染损害的受害国难以或不能获得充分赔偿。为切实减轻区内各国的有关担忧,本机制应确立有效的污染损害赔偿制度以匹配上述准入制度,由获准避难的遇险财产分担污染损害的责任风险,以向受害的提供避难地的国家(以下简称“提供国”)和其他受害国及时提供较为充分的赔偿,具体包括以下两方面。

1.船东的强制保险或财务担保及提供国的优先受偿权

预计途经本区域的船舶,须提前针对其船上的货油、燃油、有毒有害货物,办理污染损害责任保险或取得相应的财务担保。若该船因遇险进入避难地而造成污染损害或威胁,则提供国对船东一方(包括其责任保险人或担保人)的赔款以及有关赔偿基金的赔款享有优先于其他受害国而得到赔偿的权利,其中,不履行上述准入制度下准入义务的受害国最后受偿。如此,在区内各国均受污染威胁时,通过赋予优先受偿权,可鼓励各国(尤其是受威胁最甚之国)及时向遇险财产提供避难地。

2.收货人的赔偿责任

经准许进入后,若船上油类、有毒有害货物造成海域污染损害或威胁,除船东外,收货人也应分担有关的赔偿责任。而为确保其赔偿能力,有关收货人应提前办理相应的责任保险或取得财务担保。在船东一方的实际赔偿数额之外,由收货人一方(包括其责任保险人或担保人)向各受害国提供第二层次赔偿,而各国的受偿顺位与对船东一方赔款的受偿顺位相同。有关收货人也应享有责任限制的权利,赔偿限额可按已造成污染损害或威胁的货物吨数和每吨货物赔偿限额的乘积确定,而每吨货物赔偿限额可定为遇险船舶每吨位赔偿责任限额的一定比例,但不宜过高。此限额的确定方法不同于有关赔偿基金(后者的赔偿限额与船东一方的实际赔偿数额相关联),以免有关收货人承担的赔偿责任过重。

本收货人赔偿制度与《设立国际油污损害赔偿基金国际公约》(以下简称《基金公约》)有相似之处,均旨在船东一方的赔偿之外,向受害方提供第二层次赔偿。而当本收货人赔偿制度和《基金公约》均适用时,则有重复赔偿之嫌。但是,一方面,因赔偿主体不同,有关收货人并不会承担双重赔偿责任,尽管有关收货人可能参与分摊赔偿基金的年度摊款。而另一方面,由于国际船舶油污损害赔偿机制还存在一个本质的问题,即油污损害赔偿范围过于狭窄,主要体现为对于环境损害赔偿的局限性[11],即使在船东一方及赔偿基金的赔偿之和上再加上有关收货人的赔偿,赔款总额也并不必然超过受害国所遭受的法律上认可的损失。而若有超过,这并不能被简单地认为不符民事损害赔偿中的恢复原状原则,其理由如下:首先,超过的赔款金额用于酌情赔偿受害国所遭受的其他有关损失。依现行的污染损害赔偿制度,在该制度所允许的赔偿范围之外,受害国可能还有其他有关损失。况且,囿于举证难度,受害国尚有其他证明不了的有关损失。其次,有关沿海国因遇险财产避难而承受污染损害风险,超过的赔款金额亦可视为对该风险的回报。因此,为确保赔偿的及时性和充分性,应允许二者并用,而不宜将有关收货人的赔偿列于赔偿基金之后作为第三层次赔偿。

综上,本收货人赔偿制度应另外规定,有关收货人和赔偿基金应分别承担各自的赔偿责任,即使二者的赔偿数额与船东一方的赔偿数额之和超过污染事件所造成的实际损害。此外,如果有关国际船舶油污损害赔偿机制还进一步向受害国提供第三层次赔偿,本收货人赔偿制度下有关收货人的赔偿责任也不受影响。

(四)救助和防污染合作实施体系

区内各国在采取救助行动时也应配以必要的防污染行动。为此,本机制应建立合作实施体系,以便在区内海域实施强制救助和防污染行动,并向准许避难的区内国家提供必要的保障措施,减轻有关国家的污染损害忧虑。在合作中心协调下,区内国家根据各自实情,指定具体的救助和防污染力量(如专业的救助、医疗、防污染、拖带、维修等单位及其相应的设施),共同组建本实施体系。若区内已有海洋防污染合作体系,则可在该体系中融入合作救助所需的要素。本实施体系的运作具体如下。

1.预警和敦促寻求救助

当区内海域发生财产遇险时,知情的区内国家应迅速向合作中心通报。合作中心获悉后,随即向区内各国及指定的有关力量发出预警,要求及时做好救助和防污染准备。同时,合作中心及知情国应敦促遇险财产方及时寻求救助和采取防污染行动,并要求其使用本实施体系所指定的有关力量。

2.正式启动本体系

在出现以下任一情况时,合作中心应即刻正式启动本实施体系,协调各有关力量迅速采取相应的救助和防污染行动:

(1)遇险财产方未及时尽到寻求救助和防污染义务;

(2)即使遇险财产方已尽到以上义务,但救助和防污染效果不明显;

(3)不论遇险财产方是否尽到以上义务,遇险财产已造成污染损害或已引起显著的污染威胁;

(4)区内国家(尤其是提供国)提出救助和防污染协助请求;

(5)合作中心认为有必要启动本实施体系的其他情况,比如,当某区内国家的沿海油类、有毒有害货物运输船遇险时,区域海洋环境因此受到显著的污染威胁或该国需要救助和防污染协助。

按照本实施体系采取行动的各方,根据其所采取的救助行动和防污染行动,有权利分别获得相应的救助款项和防污费用赔偿,以此维持本实施体系有效运作所需的经费。例如,依据我国《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第11条,在海难救助体制与海洋油污防治体制污染竞合时,海事主管机关无权自由选择求偿途径,而是应依据作业开始时的目的对费用进行划分和定性[12]。参与方因其采取救助行动,可根据具体情况,请求遇险财产方支付救助报酬、特别补偿或其他酬金;因其采取防污染行动而支出的费用以及因采取该类行动而造成的进一步污染损害,应由遇险船的船东、遇险货物的收货人以及有关赔偿基金赔偿。值得一提的是,沿海国提供避难地是海难救助过程的重要组成部分,即有关沿海国参与了救助遇险财产和保护环境,据此亦有权获得一定的报酬或补偿。这也符合《1982年联合国海洋法公约》第26条的规定,即通过领海的外国船舶遇险时获准避难的,沿海国因提供这种特殊服务而有权征收相应的报酬。

四、结 语

因沿海国的防污染关切,遇险财产难以获准避难,现有海难救助制度因而难以有效实施。各沿海国为确保其海域环境的长治久安,应主要针对避难地之难题,建立起行之有效的区域性海难救助合作机制,为现有救助制度的实施补充所需的因素,并同时为区内国家排忧解难。有关合适海域(尤其是遭受海运油类、有毒有害货物污染威胁较严重的海域)的沿海国家应积极寻求这方面的合作。本机制应对区内国家课以合作实施救助和防污染之义务,责成并鼓励区内国家有条件地准许遇险财产进入其海域避难,并敦促其建立备选避难地点清单,从而促成遇险财产最终获救,同时应创新有关的污染损害赔偿制度,以向受害国提供有效的赔偿。