新时代专责监督的理论意蕴与强化路径

石峰浩,王 平

(安徽大学 马克思主义学院,合肥 230601)

习近平总书记在党的二十大报告中强调,要“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,完善权力监督制约机制,以党内监督为主导,促进各类监督贯通协调,让权力在阳光下运行”[1]。综观党的十八大以来党的建设理论与实践,新时代纪检监察机关作为党内监督和国家监察的专责机关,持续深化转职能、转方式、转作风,以专责监督为牵引,促进各类监督贯通协调,成为坚持和完善党和国家监督体系以及加强对权力运行监督的关键着力点。准确把握新时代专责监督的生成与界定、原则遵循、强化路径等理论命题和实践课题,对推动专责监督取得新进展具有深远而重大的意义。

一、新时代专责监督的生成与界定

新时代专责监督完整、严密且有序,需要系统化的组织体系为其提供现实载体,制度化的领导体制为其明确职责和权限,并以高效的工作机制为支撑确保监督工作高效推进。随着新的纪检监察体制逐渐健全和完善,专责监督被建构起来,在中国特色话语体系中具有鲜明的指向,在党和国家监督体系中体现出显著的特性。

(一)纪检监察体制改革背景下专责监督的生成

通过专门监督机关强化对公权力的监督,是中国共产党成立以来管党治党的重要经验。尤其是改革开放之后,按照公权力监督领域分工划分,形成了党纪监督、行政监察、刑事调查三种专门监督方式[2],继而造就了“纪检监察机关合署办公、检察机关内部设立反腐败机构”的专门监督格局,既维护党纪和政纪,又查处违法违纪严重、构成犯罪的行为。长期以来,专门监督机关在权力监督方面取得了重大成就。然而,随着改革的深入推进,其在工作中存在的一些局限,如定位不准致使责任落实不到位、力量分散致使未形成合力、职能交叉致使案件难查办、监察范围过窄及独立性不足等问题,在很大程度上制约了监督效能。针对这些突出问题,以习近平同志为核心的党中央强调“要统筹推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革”[3]148,从而建立健全独立、权威、统一、高效的纪检监察体制,充分发挥监督治理效能。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“加强反腐败体制机制创新和制度保障”[4]的要求,拉开了党的纪律检查体制改革帷幕,其重点在于理顺领导体制来保证纪委监督权的相对独立性和权威性,以及厘清职能职责、权限程序等方面。自2016年11月国家监察体制改革在北京、山西、浙江三省市开展试点,到习近平总书记在党的十九大报告中强调“深化国家监察体制改革”[5],其相关工作在全国范围内推广开来,其重点在于整合行政监察机关、预防腐败机关和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量,组建监察机关来依法行使国家监察权。在此基础上,推进党的纪律检查机关与监察机关合署办公。这样一来,新时代纪检监察机关成为“党和国家自我监督的专责机关”[6]4,既执纪又执法,一体履行纪检、监察两项职责。对内推进“纪法贯通”,实现党内监督逻辑和国家监察逻辑的融合与互补;对外推进“法法衔接”,实现监察程序与司法程序的有序对接。至此,专责监督作为新时代纪检监察机关开展监督工作的制度化形式,兼具党的属性与国家属性,在健全和完善纪检监察体制的过程中生成。

新时代专责监督是由纪检监察体制改革之前“纪检监察机关合署办公、检察机关内部设立反腐败机构”的专门监督格局演进而来。其一,专责监督的主体,不仅包括改革之前党的纪律检查机关、行政监察机关以及检察机关的部分机构,还包括预防腐败机关。更为重要的是,将除党的纪律检查机关以外的监督机关和机构进行整合,组成新的监察机关,使得原来分散的行政监察职能、预防腐败职能和反贪反渎职能得到贯通协同。同时,推进党的纪律检查机关与监察机关合署办公,落实党对纪检监察工作全覆盖、全方位、全过程领导,形成党领导党内监督和国家监察的新形式。其二,专责监督的客体,不仅包括党组织和党员干部,在国家监督层面还突破了改革之前国家行政机关这一范围限制,实现了对所有行使公权力的公职人员和有关人员全覆盖。其三,专责监督的内容,对违纪、职务违法、职务犯罪等行为进行全覆盖,进而在监督程序上推动党的纪律与国家法律贯通、监察法与刑事诉讼法及相关行政法等部门法衔接,摆脱了改革之前监督职能分别行使、交叉重复以及犯罪有人管但违纪无人问的困境。

(二)中国特色话语体系中专责监督的鲜明指向

对专责监督进行理解,需要回到新时代纪检监察机关组织机构设置及实践运行之中,在此厘清两个基本问题。

第一,专责监督主体是由县(区)级以上纪委监委合署办公而成的各级纪检监察机关,与纪委或者监委单独行使监督专责不同。参照最高纪检监察机关组织机构设置,中央纪委国家监委包括内设职能部门、直属单位和派驻纪检监察组,其中内设职能部门大致分为纪检监察领导部门、纪检监察业务部门、纪检监察辅助部门三类,分别行使相应职权。中央纪委国家监委开展专责监督,所行使的是纪检监察业务职权,涉及的具体部门主要包括党风政风监督室、信访室、案件监督管理室、第一监督检查室至第十一监督检查室、第十二审查调查室至第十六审查调查室、案件审理室、纪检监察干部监督室等(1)信息来源于中央纪委国家监委网站。参见https://www.ccdi.gov.cn/xxgkn/zzjg/202104/t20210412_40535.html,最后访问日期:2023年5月20日。。由此可见,在合署办公体制下,纪委和监委的组织机构实现了衔接、贯通与协同[7],并不存在纪委或者监委单设的职能部门。在实践运行中探讨专责监督,分析纪委或者监委单独行使监督专责同样存在不合理之处。例如,《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》明确规定:“全面贯彻纪律检查委员会和监察委员会合署办公要求,依规依纪依法严格监督执纪。”[6]4-5此工作规则限定的主体是中国共产党纪律检查机关,但考虑到纪委与监委合署办公的实际情况,实践运行中的主体则为纪检监察机关,要求纪检、监察必须一体化。此外,如果在实践运行中专责监督的客体非党员,则开展专责监督的主体依然是纪检监察机关,仅需要对其进行监察,而没有纪检环节。

第二,专责监督强调的是一种完整链条式的监督,涵盖纪检监察机关从监督检查到审查调查再到问责处置履行监督专责全过程。《中国共产党党内监督条例》规定,各级纪委的职责是监督、执纪、问责[8];《中华人民共和国监察法》规定,各级监委的职责是监督、调查、处置[9]。可见,无论是纪委还是监委,“监督职责”都是第一职责、基础职责。首先需要明确的是,在合署办公体制下,纪委的监督、执纪、问责与监委的监督、调查、处置相互对应,具有内在一致性。因此,在这里单就纪委职责举例分析说明:监督是基础职责,重在发现问题;执纪是核心职责,重在查处问题;问责是重要职责,重在压实责任。[10]纪委的三项职责紧密联系、相互贯通,是有机统一的整体。失去监督,执纪和问责将难以获得来源;离开执纪,监督和问责将丧失权威;没有问责,监督和执纪将难以落实到位。可以说,监督挺在最前面,执纪和问责是强化监督的重要保障,三项职责需要一体发力。同样地,监委的监督、调查、处置三项职责也是如此。依据合署办公的指导思想,纪检监察机关开展专责监督,必须形成从监督检查到审查调查再到问责处置的完整链条。也就是说,新时代专责监督不仅包括监督检查这种“谏议性监督权”,还包括如审查调查、问责处置这类具有特殊性质的“制裁性监督权”。其中,“监督职责”更侧重于“谏议性监督权”,但它和运用调查、处置等方式开展工作的“制裁性监督权”一样,具有刚性和强制性,意在督促相关部门和责任人整改在监督检查中发现的问题。

基于以上分析可知,专责监督是对新时代纪检监察监督的性质定位,主要是为了坚持和完善党和国家监督体系以及加强对权力运行的监督,各级纪检监察机关依据党章、宪法及相关法律法规的要求,综合运用教育、检查、警示、督促、惩处、问责等多种方式,有效约束规范权力行使者以及权力运行的制度化形式。相较于西方的议会监督、专门公务员监督机构监督、司法机关监督等权力监督方式,新时代专责监督愈加体现出鲜明的中国特色。

(三)党和国家监督体系中专责监督的显著特性

将专责监督置于党和国家监督体系中,展现其显著特性,能够进一步深化对专责监督的理解。

第一,新时代纪检监察机关是为了监督而专门整合设立,所开展的监督是专责性监督。专责监督的侧重点在于直接对公权力进行制约与追责,其所有的工作要紧紧围绕党章和各项党内法规维护、党的理论和路线方针政策执行、党中央决策部署落实等情况,对相关组织和人员进行跟进监督、精准监督、全程监督。如人大监督、审计监督、统计监督等,是在履行自身职能、保证相关工作顺利开展的同时,来间接实现对公权力的制约与追责。也就是说,监督是上述机关履行自身职能的一种措施[2]。同时,“专责机关”的定位,体现出以习近平同志为核心的党中央从政治和全局高度把握纪检监察工作,表明了新时代纪检监察机关在党风廉政建设和反腐败斗争中的政治责任和使命担当,是权力与责任的高度统一。

第二,纪检监察机关独立且权威,专责监督工作开展专业且高效。随着纪检监察体制不断健全和完善,专责监督拥有充分的监督职能,在党和国家监督体系中占据着重要地位,既能提出纪检监察建议进行督促,又能对问题线索进行审查调查,最后还能对存在的违纪违法事实进行问责处置,且各项监督程序协同配合。对于上述监督职能,其他监督方式或缺少,或启动程序严格。如民主监督只能通过批评建议来协助党和国家机关改进工作,人大监督的对象、内容、方式、程序等都要严格符合相关法律规定。比较发现,充分的监督职能以及各项监督程序协同配合,保障了专责监督工作开展专业且高效。

第三,新时代专责监督实现了党内监督逻辑和国家监察逻辑的融合与互补,有利于促进各类监督贯通协调。例如,党中央反复强调,要“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接”[11]。其中,纪律监督是党内监督的基本形式,监察监督是党内监督的延伸和拓展,派驻监督是专责监督职能的延伸,巡视监督是党内监督的战略性制度安排。需要强调的是,巡视监督主体是开展巡视工作的党组织,其组织机构设在同级纪委,且领导小组组长和工作成员大多来自纪检监察机关。[12]也就是说,“四项监督”工作的开展主体都与纪检监察机关联系紧密,这为各类监督贯通协调奠定了组织基础,且监督重点存在重合、监督内容及监督方式相互补充,专责监督自然在此方面具有独特的优势。

二、新时代专责监督的原则遵循

在对新时代专责监督的生成与界定有了初步理解之后,通过探讨其首要前提、实践要求及主要任务来把握纪检监察机关开展监督工作的原则遵循,为探讨如何强化专责监督做充足的理论准备。

(一)以“突出政治属性”为首要前提

政党是由一定阶级因共同的政治主张和意识形态聚合而来的开展政治活动的组织团体。政治属性是政党的根本属性,只是不同政党所讲政治的性质不同,同一政党在不同时期所讲政治的内容有所差别。习近平总书记强调:“政治问题,任何时候都是根本性的大问题。”[13]87中国共产党以马克思主义为指导思想,自成立以来就被赋予“旗帜鲜明讲政治”的基因。进入新时代,党的十九大提出党的政治建设重大命题,并将其摆在首要位置,对于突出党内监督政治属性、夯实党的领导核心地位具有深远而重大的意义。因此,从政治高度明晰纪检监察机关在新的历史方位的任务目标,对于保证专责监督沿着正确的方向和轨道运行极其重要。

监察委员会是由人大产生的国家机关,在合署办公体制下不设党组,接受党的领导,作为党的工作机构存在,且合署而成的纪检监察机关积极落实全面从严治党总体要求,执行反腐败这一我们党一直以来面临的重大政治任务,直接为维护党的领导、巩固党的执政地位服务,彰显了党性与人民性的有机统一。从产生方式、工作职能、运行机制等来看,“纪检监察机关是政治机关”[14],是党集中统一领导下进行伟大自我革命的重要力量。相较于宪法和法律赋予的国家机关的定位,政治性是新时代纪检监察机关的第一属性、根本属性。其最重要、最根本的使命和责任就是坚持党对一切工作的领导,坚持党中央集中统一领导,维护党中央权威,巩固党的团结一致,保证党的政治纲领和政治目标实现。[15]这就决定了专责监督必须要以“突出政治属性”为首要前提,这也是做好纪检监察工作的根本性要素。一方面,打铁必须自身硬。纪检监察机关要提高政治站位,增强政治定力,铸牢对党、国家、人民忠诚的政治信念,坚守自我节制的政治底线,强化想担当、敢担当、能担当的政治责任,以更高的标准严格要求自己,始终坚持知行合一、表里如一,做“旗帜鲜明讲政治”的坚强战斗堡垒。另一方面,“全面从严治党,必须注重政治上的要求”[16]19。纪检监察机关要坚决向党中央对标看齐,从政治高度认识政治问题、政治隐患,把“两个维护”作为最高政治原则和根本政治规矩,在把握好政治大局基础上对各项工作进行统筹谋划,把“旗帜鲜明讲政治”体现在监督执纪执法的工作实践中,以求从根本上解决问题。

(二)以“监督保障执行、促进完善发展”为实践要求

监督是国家治理的内在要素,且与国家治理相辅相成。鉴于中国特色“政党-国家”的政治语境,中国共产党始终代表着最广大人民群众的根本利益,是国家治理的主导者和动力元素,衍生出“先党后国”的政党中心治理模式。[17]进一步讨论新时代专责监督,需要将其与党内监督一并置于国家治理的视域下加以考察。中国共产党开展党内监督是为了提升政党自身的治理能力,从而以党内治理引领国家治理现代化。因此,党的十九届四中全会将权力监督纳入国家治理体系,对推动完善党和国家监督体系做出重大部署,突出强调以党内监督为主导,贯通监督体系与治理体系,对权力运行进行制约和监督。

“现代国家治理核心是制度”[18],制度执行落地是国家治理有序展开的集中体现,推进国家治理现代化也必须要以系统完备的制度体系作为保障。为贯彻落实党中央关于“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大部署,新时代纪检监察机关应当将“监督保障执行、促进完善发展”作为开展专责监督的实践要求[19],以强有力的监督延续制度执行的生命力、强化制度执行,同时进一步发展完善制度,推动形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制,为推进中国式现代化建设提供有力支撑。一方面,“监督保障执行”是专责监督服务和保障党和国家事业发展的切入点和着力点。一分部署,九分落实。虽然制度本身就具有一定的约束力、强制力,但如果在抓执行上走形走样,那么制度也将难以充分发挥应有的效能。新时代纪检监察机关要增强制度意识、严格执行制度,在深化纪检监察制度建设的基础上,建立健全制度执行监督机制,确保党中央各项决策部署和政策措施落地,进而巩固中国特色社会主义制度,将制度优势更好地转化为监督治理效能。另一方面,“促进完善发展”是专责监督推进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措。监督、整改、治理是一体的。对于在监督过程中发现的问题症结,不单单要从严执纪执法,还要秉持标本兼治、源头治理的原则,结合监督执纪执法案例和巡视巡察发现的体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面的问题,将问题整改、深化改革、完善制度机制、构建制度体系等各个环节衔接起来,扎紧制度的笼子,从而提升监督治理能力,进一步推动经济社会高质量发展。

(三)以“推进党风廉政建设和反腐败斗争”为主要任务

进入新时代,世情、国情、党情发生了深刻变化,我们党面临着诸多机遇和挑战,其中最根本的挑战来自党内。为此,党中央做出全面从严治党重大战略部署,以前所未有的勇气和定力全面加强党的建设,管党治党也随之翻开新篇章。习近平总书记强调:“党风廉政建设和反腐败斗争,是党的建设的重大任务。”[20]必须清楚认识到,党风廉政建设和反腐败斗争是全面从严治党的重要突破口和主要组成部分,坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争,能够推动解决管党治党难题,最终实现坚持党的领导、加强党的建设的根本目的。然而,现阶段党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂。在一些地区、部门、单位和领导干部队伍之中,仍然不同程度地存在着党性观念淡薄、组织涣散、纪律松弛等现象。新时代纪检监察机关在落实党风廉政建设责任制方面担负着监督专责,并且与检察机关构建起具有中国特色的反腐败治理体系,必须严格贯彻落实党章、宪法及相关法律法规的要求,将推进党风廉政建设和反腐败斗争作为开展专责监督的主要任务。

“全面从严治党,核心是加强党的领导,基础在全面,关键在严,要害在治。”[16]16新时代纪检监察机关要从纵深推进全面从严治党重大战略部署中把准中心任务和专责监督的方向及重点,高质量完成处理好“四风”问题、严明政治纪律和政治规矩、坚持有腐必反和有贪必肃以及营造良好的政治生态等党中央交办的目标事项,把党风廉政建设和反腐败斗争推向高潮。这对纪检监察机关回归本职并进行开拓创新提出了新的更高的要求,即持续深化转职能、转方式、转作风。其一,针对纪检监察机关过去多年存在的职能泛化、主业不明等问题,强调纪委工作要落脚于监督、执纪、问责,监委工作要落脚于监督、调查、处置,将不该管的工作交还给主责部门,并退出牵头开展其他工作的议事协调机构,从“包打天下”到回归主责主业。其二,结合现阶段的新形势新任务新要求,积极探索党风廉政建设和反腐败斗争的客观规律,坚持抓早抓小、防微杜渐,将纪律和规矩挺在前面,并从严做好执纪执法和问责处置工作。其三,依据《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《中华人民共和国监察法实施条例》等相关法律法规,进一步转变工作作风,并加快创新工作机制及规范业务流程,从而更加科学有效地履职尽责。

三、新时代强化专责监督的实践路径

在厘清新时代专责监督理论意蕴的基础上,从实践层面探讨专责监督的强化路径,对坚持和完善党和国家监督体系以及加强对权力运行的监督具有重要的现实意义。为进一步提升监督治理效能,亟须根据时代要求以及专责监督的任务目标,从找准自身定位、突出监督重点、聚焦主责主业、强化队伍建设等方面入手,构建强化专责监督的实践路径。

(一)找准自身定位,推动专责监督职能归位

党的二十大党章规定了各级纪委的主要任务和经常性工作,《中华人民共和国监察法》规定了各级监委的具体职责。新时代纪检监察机关要综合以上任务、工作及职责,在开展专责监督时找准自身定位,做到不错位、不越位、不缺位、不失位,从而推动专责监督职能归位。

第一,从落实监督责任来看,当好监督工作“专业队”“主力军”。把监督挺在前面,不是将纪检监察机关挺在前面。新时代纪检监察机关是“裁判员”而不是“运动员”,应当准确把握“监督的再监督”的职能定位,将自身监督责任和主责机关监管职责区分开来,由监督事转向监督人、直接监督转向间接监督,对各部门各单位履行监管职责进行再监督、再检查,把监督锤敲在点上,而不是冲到一线、代替主责部门进行监管,进而实现精准定位、精准监督。同时,建立监管职责清单,对履职尽责不力的部门、单位及人员进行“一案双查”,突出“再监督”的质效。

第二,从履行协助职责来看,当好党委落实全面从严治党主体责任的“参谋助手”。党的二十大党章强调纪委要“协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”[21]。对此,新时代纪检监察机关要统筹处理好监督责任与协助职责的关系,在协助中强化监督,在监督中推动协助。一方面,强化协助意识。要深刻认识到“两个责任”是内在一致、相辅相成的关系,其目的都是强化监督,从而自觉接受同级党委的领导,主动履行协助职责。另一方面,厘清协助内容和协助方式。在决策层面,及时向党委传达关于党风廉政建设和反腐败工作的最新精神和部署要求,并根据地区、部门政治生态有针对性地提出对策建议,明确“抓什么”;在部署层面,协助党委进行全面从严治党责任分解,并抓好各级党组织责任落实情况,明确“抓住谁”;在执行层面,综合运用日常监督、派驻监督、述责述廉、巡视巡察等方式,协助党委层层压实管党治党责任,明确“怎么抓”。

第三,从专责监督在党和国家监督体系中所处的重要地位来看,当好各类监督贯通协调的“牵头人”。纪检监察机关应当树立系统思维和系统观念,坚持科学谋划,增强组织协调的自觉性,加强与各监督主体的联系沟通。通过发挥专责监督的组织功能,着力推动“四项监督”统筹衔接,并以专责监督为牵引,贯通融合人大监督、民主监督、司法监督、群众监督、审计监督、统计监督等党外监督力量,推动构建各类监督协作联动机制,使其在充分发挥各自优势的基础上实现一体作战,形成合力,推动专责监督工作高质量发展。

(二)突出监督重点,增强专责监督针对性

“抓重点带一般、抓关键求突破”是以习近平同志为核心的党中央突出强调的辩证唯物主义方法论。面对依然严峻复杂的党风廉政建设和反腐败斗争形势,纪检监察机关应当透过表象看本质,突出监督重点,不断增强专责监督针对性,从而达到事半功倍的监督质效。

一方面,从专责监督的重点内容来看,要指向政治监督。自党的十八大推进全面从严治党以来,政治监督成为核心内容,属于本源性监督。[22]此外,从查处的腐败案件来看,“腐败问题与政治问题往往是相伴而生的”[13]106,政治监督是破除腐败问题的坚强保障。新时代纪检监察机关作为政治机关,要以“两个维护”为根本指向,从党的政治纪律和政治规矩入手,加强对党章党规和法律法规执行、党中央决策部署和习近平总书记重要指示批示精神贯彻落实、党委全面从严治党政治责任落实等情况的监督检查,进一步深化政治监督,同一切消极因素和不良现象做斗争,坚定维护中国特色社会主义制度。同时,习近平总书记强调:“巡视成效明显,发挥了政治监督作用。”[3]110巡视工作是强化政治监督的重大举措,已实现由纪律巡视向政治巡视的历史性转变。纪检监察机关应当充分结合并发挥巡视巡察的利剑功能,盯紧盯实责任主体,把督促问题整改落实到位作为强化政治监督的重要抓手,突出巡视巡察整改的严肃性、政治性。

另一方面,从专责监督的重点对象来看,要抓住“关键少数”以管好“绝大多数”。监督的实质是监督权力,而权力的人格化是行使公权力的公职人员。权力行使到哪里,监督就要跟进到哪里。习近平总书记强调:“领导干部责任越重大、岗位越重要,就越要加强监督。”[16]28同级“一把手”和领导班子、下级领导班子,重大工程、重点领域、重要部门和行业的领导干部,是需要紧盯的监督对象。纪检监察机关要督促其自觉加强党性锻炼、强化政治担当,坚决反对各种特权思想和特权行为,不断提高政治觉悟和政治能力。同时,通过述责述廉、谈话提醒、建立廉政档案、“三重一大”事项集体决策、“一把手”末位表态等制度机制,严格加强对“关键少数”履职尽责、行使权力情况的监督。此外,围绕权力运行各个环节,剖析权力运行风险点,采取针对性的策略进行全过程监督,尽早发现问题、尽快纠正偏差,并做好精准问责工作,最大限度地削减权力设租寻租的真空地带,确保“关键少数”依法履职、秉公用权。

(三)聚焦主责主业,构筑专责监督闭环

构筑专责监督闭环,是提升监督治理效能的关键。纪检监察机关应当以发现问题、解决问题、取得成效为理念遵循,将工作聚焦于主责主业,做深做实做细专责监督。

第一,坚持问题导向,加强日常监督,及时发现问题、纠治问题。纪检监察机关要不断增强监督意识和行动自觉,综合运用查阅资料、列席民主生活会、平时观察、听取汇报、谈话函询、专项检查、处理问题线索等方式,全面了解被监督单位政治生态以及被监督对象的思想、工作、作风、生活等情况,充分发挥专责监督“探照灯”作用。针对在监督过程中发现的苗头性、倾向性问题或者轻微违纪问题,纪检监察机关要通过监督执纪“第一种形态”,及时提醒诫勉、批评教育、责令改正,做到抓早抓小、防微杜渐,让“红脸出汗”成为常态。针对突出问题、薄弱环节或者监督盲区等,纪检监察机关要深入案发单位实地调研,组织专业人员讨论研究,分析查找个案背后的深层次问题,找准症结所在,对主责部门开具针对性的纪检监察建议,责令其制定整改方案,同时进行跟进监督,对拒不整改或整改不到位的情况进行问责。

第二,坚持系统观念,畅通执纪执法工作机制,并将“严”的基调贯穿始终。执纪执法是一项系统性工作,需要遵循“监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理相互协调、相互制约的工作机制”[23]要求,一体推进落实。对于在监督过程中发现或者依靠其他方式得到的严重违纪违法及涉嫌职务犯罪的问题线索,经过初步核实需要追究纪律或者法律责任的,审查调查部门要推动执纪审查与执法调查有序衔接,查明其涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪的事实,形成审查调查报告,连同其他材料移送审理。之后,案件审理部门要根据纪法、事实以及被审查调查人的态度和认识三个变量,依规依纪依法精准运用监督执纪“后三种形态”,提出纪律处理或者处分的意见。对于涉嫌职务犯罪需要追究刑事责任的,移送司法机关处理。针对上述所有环节,案件监督管理部门要进行全程监管。

第三,坚持标本兼治,强化监督执纪执法成果运用,推动实现源头治理。在完成“前半篇文章”治标任务之后,要致力于从根源上解决问题,做好“后半篇文章”。一是深化以案促改、以案促治,堵塞制度漏洞。在进行日常监督时,纪检监察机关已经通过开具纪检监察建议推动问题整改。之后,要在此基础上,继续整合信访举报线索、执纪执法审查及巡视巡察成果等资源,筛选并深入研究其中的典型性案件,着重从体制机制制度层面查找问题、分析原因,进而堵塞制度漏洞。同时,深化以案明责,分析案件中党委主体责任、纪检监察机关监督责任落实情况,推动主体责任与监督责任贯通协同、形成合力,激发责任担当。二是深化以案释纪法、以案示警,抓好思想教育。专责监督是做人的工作,要坚持思想引导,将思想政治工作贯穿于监督执纪执法全过程,以典型案件为载体讲透纪法德责,充分发挥查办案件的警示、思想教育功能,引导党员及其他公职人员筑牢“不想腐”的思想堤坝。

(四)强化队伍建设,提升专责监督保障能力

“政治素质高、忠诚干净担当、专业化能力强、敢于善于斗争”,是习近平总书记对锻造新时代纪检监察铁军的殷切期盼、明确要求。[24]纪检监察机关要在自身队伍建设方面加强监督管理,深化纪检监察干部能力作风建设,为推动专责监督高质量发展提供坚实的组织保障。

第一,带头加强政治建设,提高政治素质和政治能力。要提高政治站位、坚定理想信念、坚守政治立场,夯实敢于斗争、善于斗争的思想根基,在大是大非和风浪考验面前旗帜鲜明,在面对重大风险和歪风邪气时敢于作为,学懂弄通做实新时代党的创新理论,深入贯彻领会习近平总书记关于坚持和加强党的全面领导、推进全面从严治党、推进党风廉政建设和反腐败斗争等重要论述的精神实质,从而在实践中更好地把握工作原则、重点要求、方法步骤等,不断强化专责监督的政治责任和政治担当。

第二,不断增强本领素质,提高专业能力。一是“纪检监察工作的本质就是调查研究”[25],要坚持实事求是,边学习、边调研、边工作、边总结,提高调查研究能力。要结合监督执纪执法案例和巡视巡察发现的问题,找出现阶段工作中面临的普遍性难题,并下沉到一线,在调查研究中分析症结所在,找到破解办法和途径。二是要以习近平法治思想为指导,强化纪法思维、程序意识、证据意识等,提高依规依纪依法履职尽责能力。要围绕监督执纪执法各环节的工作流程,落实全员培训,从而厘清工作标准、权限及职责范围,推动纪检监察规范化建设。在此基础上,将各个工作岗位作为重要的锻炼载体,寓战于练,抓实对纪检监察干部业务能力的培训,使其在实战中补短板、强弱项。

第三,强化自我监督,把“信任不能代替监督”的理念体现在日常管理中。一是强化制度约束,扎紧纪检监察权力运行的制度笼子。通过设立纪检监察干部监督室、监督检查与审查调查分离、审查调查与审理分离、审理与申诉复议复查分离等举措,推动权力合理配置、相互制约,坚决防止“灯下黑”。二是纠正不愿接受监督的思想认识误区,主动自觉对纪检监察工作情况进行通报,在加强内部自我监督的基础上,积极诚恳接受来自社会、群众及其他渠道的最严格的监督,实现内外部监督贯通衔接。

四、结 语

新时代专责监督是由纪检监察体制改革之前“纪检监察机关合署办公、检察机关内部设立反腐败机构”的专门监督格局演进而来,而专门监督一直以来都是马克思主义权力监督理论的重要内容。马克思恩格斯在指导创建德国社会民主工党时,为加强对党内最高权力执行机关的监督,高度重视中央层面专门监督机关的建设。列宁继承并发展马克思恩格斯的相关思想,在党内专门监督基础上,提出开展行政监察和法律监督,并建议合并重组党政专门监督机关。邓小平同志指出:“从总的状况来说,我们国家的体制,包括机构体制等,基本上是从苏联来的。”[26]新中国成立之前专门监督机关建设亦是如此,尤其体现在党内,在行政监察及法律监督方面也有所开展。值得注意的是,党内专门监督机关经历了与党的委员会平行设置到在党的委员会指导下开展工作的转变,实际上确立了党内专门监督机关是党委在纪律建设方面助手的角色定位,这与列宁的构想既有联系又有区别,为我党有选择性地向苏联学习、探索符合本国国情的专门监督模式定下了基调。新中国成立之后,我党愈加强调专门监督机关建设,先后在党内设立纪委、在政府内部设立人民监察机关、在司法体系设立检察机关,形成了党、政、法分工明确的专门监督模式,尤其在改革开放之后形成了“纪检监察机关合署办公、检察机关内部设立反腐败机构”的专门监督格局。进入新时代,以习近平同志为核心的党中央健全和完善纪检监察体制,专责监督被建构起来。新时代专责监督在以党内监督为主导的党和国家监督体系中处于重要地位,对促进各类监督贯通协调、完善党和国家监督体系以及强化对权力监督全覆盖和有效性具有显著作用,有效解决了改革之前专门监督工作存在的局限,为全球腐败治理贡献了中国方案。党的二十大报告贯穿着坚持和加强党的全面领导的鲜明逻辑主线,突出强调要加强党风廉政建设和反腐败斗争。在新的历史方位,要使专责监督契合党的政治建设、融入国家治理现代化与推进全面从严治党的征程中,不断创新专责监督的实践路径,将制度优势更好地转化为监督治理效能。