民粹主义对欧洲主权债务风险影响的政治经济学分析

刘蕴涵

进入21 世纪以来，欧洲在国际金融危机和希腊债务危机的冲击下，又遭遇到恐怖袭击和难民危机等重大打击，欧洲各国民众对恐怖主义和经济滑坡的担忧推动了民粹主义政党从政治边缘地带兴起，①Kriesi H,“Restructuration of Partisan Politics and the Emergence of a New Cleavage Based on Values”, in West European Politics , 2010, Vol. 33, No.3, pp.673—685.导致欧洲及各国的政治经济格局发生了根本性变化。随着世界进入俄乌战争冲突和能源危机时期，恶性通货膨胀和主权债务危机的风险严重影响了全球经济和政治稳定，而这一轮民粹主义将对欧洲政治经济产生持久的影响。

一、主权债务风险形成的内部制度分析

近期诸多发达国家主权债务风险的上升，造成各国政府长期财政赤字和债务负担沉重的主要因素，既有疫情、战争冲突和能源危机，也在于历史上长期存在的制度性困境。在现实中，西方主要发达国家自20 世纪30 年代到70 年代，从很少出现财政赤字到面临巨额赤字，客观上验证了19 世纪80 年代德国经济学家瓦格纳提出的“瓦格纳法则”；更主要的是各国财政由预算平衡转变为支出膨胀，也是在受到凯恩斯主义功能性财政政策的影响下实施的。近代新政治经济学的公共选择理论中,经济学家布坎南等人提出政府官员的行为追求是预算最大化，因而官员具有形成高赤字的财政支出倾向；新制度经济学的研究也在试图找出可能导致债务风险形成的制度性因素。从制度经济学角度分析制度及制度变迁路径，可以看到正是政府具体规定并执行的一系列制度规则和采取的经济政策，影响了经济绩效，而且政策的连续性所引致的发展路径，构成了经济变迁的动力机制，进而可能导致经济结构的变化，形成了一种事实上的发展模式。本文认为一国的内部制度或体制，其带来国家经济发展或经济系统风险的变化，是主权债务风险形成和导致债务危机的重要因素。

1. 拉美主权债务危机的民粹主义政策路径分析

针对20 世纪拉美系列主权债务危机，经济上分析拉美各国主权债务风险形成的典型化事实表明，拉美国家在发展过程中幻想能在经济上赶超发达国家。为了应对社会收入差距拉大的趋势，实现对发达国家在福利上的赶超，在民粹主义政策路径下，多数拉美国家都不顾自己收入水平和财政的可持续性，通过加大财政赤字和在国内外借债，过早地照搬发达国家已经实施的一系列的社会福利制度。Sachs 深入探讨了民粹主义政策，指出这个以过大财政支出为起点的宏观经济政策，是错误的政策路径选择，反过来导致糟糕的经济后果。在其论文中，他也关注了民粹主义政策周期，认为拉美国家过高的收入差距给政策当局极大压力，按民粹主义要求提高低收入群体的收入水平，却导致了高通货膨胀及严重的收支平衡危机，而持续的恶性通货膨胀和升高的主权债务风险,进一步导致了金融危机和经济危机，从而使拉美国家坠入“收入陷阱”之中难以自拔。

对于拉美系列主权债务危机的制度研究中，1989 年鲁迪· 多恩布什（Rudi Dornbusch）和塞巴斯蒂安·爱德华茨（Sebastian Edwards）的研究，定义了民粹主义政策及其发展路径。他们将实行巨额的财政赤字和扩张性货币政策，以及通过增加公共部门的工资等系列措施，来重新分配收入的经济政策定义为拉美民粹主义政策。在20 世纪的拉美各国，民粹主义政策的发展路径总是以极度的货币扩张和巨额的财政赤字开始，最终恶性通胀导致经济增长停滞，就业停止增长和失业率上升，以工资水平迅速下降而收入差距反倒越来越大结束。此类民粹主义政策历经实验与一再失败，严重伤害了那些政府本来试图去取悦的穷人和中产阶级，并从而使拉美彻底走入“收入陷阱”。

应该说20 世纪80 年代末90 年代初达成一种共识，即拉美陷阱的主要政治经济原因，就是当时的政府不负责任地扩大社会支出和扩张货币，忽视财政收入限制、过分强调再分配的宏观政策发展路径是不可持续的；以此为基础的民粹主义政策，是导致宏观经济不稳定直到经济增长停滞的主要原因。20 世纪90 年代中期以后，基于这种共识，在一系列的新政策建议的指导下，拉美民粹主义政策的影响逐步减弱。

2.欧洲主权债务风险的民粹主义政策路径分析

2010 年后金融危机时代以来，欧洲民粹政党频频获胜，欧洲民粹主义的重新崛起打破了旧有的、建立在左右政治分野和政党归属之上的社会政治经济政策格局，欧洲政治进入当前的“民粹时刻”（populist moment），①Brubaker R,“Why Populism?”, in Theory & Society, 2017, Vol.46, No.5, pp.357—385.带来了社会政治、经济和文化维度上的全新动员方式，民粹主义政策带来的风险问题引发学术界的强烈且持续的关注。①相关的代表性学术研究论述参见：Moffitt B, The Global Rise of Populism: Performance, Political Style, and Representation, Stanford: Stanford University Press, 2016; Müller J W, What is Populism? Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 2016; Goodhart D, The Road to Somewhere: The Populist Revolt and the Future of Politics,Oxford: Oxford University Press, 2017.

这主要表现为，一是欧洲政治经济生态在民粹主义影响下极化趋势的扩大化，削弱了欧洲各国政治和经济政策的稳定性。从一国内部的政治经济决策体制来看，制度乃是政府、企业和个人的决策集合及社会的博弈规则，②青木昌彦：《比较制度分析》，上海：上海远东出版社，2001 年。对政府政策的制度分析就是必不可少的；从博弈的角度分析政策风险形成的宏观决策机制，由于如今欧洲各国普遍存在着政党以及政治领导人之间的相互博弈，即使决策过程是民主的，也使得政党和领导人之间的策略性博弈结果更可能是产生高赤字政策和政策风险的重要根源。比如，2010 年引发欧债危机的希腊债务危机的主要原因，被认为是由政党博弈导致的、不可持续的高福利经济政策。

二是民粹主义政党更实质的影响在于推行“本国第一”的经济政策，政策效应外溢推动保护主义在欧洲升温。民粹主义政党重塑了欧洲各国政治主流的政治议程和优先级，在欧洲各国政治主流部分右倾的情况下，现任政党及领导人可能会采取主动的、民粹主义的政策措施；由于政党执政或政治家任职时间的限制，也使得现任政策制定者不会考虑客观上积累的超常债务，是否限制了未来政策制定者的支出。这也从另一方面说明，主权债务风险的形成，存在着除经济因素以外的制度因素的影响。在民粹主义影响下的政党或政策制定者，在“本国第一”的经济政策下，都会试图延滞财政改革，让其他继任者承担较多的债务负担，导致无效率的债务会延续和国家债务的逐渐积累，结果都是主权债务风险的加大。这也充分表明防范主权债务风险的转移和积累，从制度分析角度来看，不仅是一个经济上的实质难题，更是一个政治上的难题。

三是民粹主义在制定经济政策上，同样影响着主流政党的主张。民粹主义政党多聚焦国内议题，其保护本国利益的论调容易引发保护主义情绪升温，唤起选民的共鸣和国家认同回潮，同时传导影响到主流政党的政策主张。民粹主义政党或者领导人，常常在选举过程中提出过度慷慨的福利主张以吸引选民，而主流政党不得不同样以较为慷慨的福利政策应对其竞争。如欧债危机前希腊国内的两大政党，为了各自党派的政治利益，长期以来争相抬高福利政策水平；在政治压力下相互竞争的、意欲长久执政的政府官员，往往是将政策制定者之间的政治博弈转化为扩张政府公共支出，其结果就是扩大了主权债务风险，无效率债务的形成也是导致此次欧债危机的深层次制度原因之一。

3.欧洲主权债务风险的政治经济学分析

依据新制度经济学家诺斯的观点，制度是由正式制度和非正式制度以及它们的强制性所组成，它们三者共同决定了经济绩效。③North D C,“The New Institutional Economics and Development”in Economic History, 1993, No.9309002.按照比较制度经济学的观点，对于运行良好的经济体来说，正式制度和非正式制度都是必不可少的，都是相关子系统内部稳定条件的参数和产物。当政策性安排在相关子系统的累积性影响到了一定阶段，导致政策参数发生重大变化时，以前的策略就会变得不可持续，这时参与人便会修正以前的决策集合，一旦决策修改成功就会引发模仿。这些模仿的倾向会使人们强烈感受到与现实之间的明显差距，所以只要有可能的话就会转变为实际的行动——投机。

从非正式制度角度分析机会主义行为带来的主权债务风险的形成：从一般的意义上来说，由于进行市场干预的政党或政府官员也是由普通参与人组成，各党派决策主体的通常表现就是为自身党派利益采取利己而有损公共利益的机会主义行为；通常对于缺乏有效约束机制的非正式制度来说，行为主体往往以财政失衡换取政绩或者选票，其决策追求自身利益最大化，后果是加重财政赤字。在财政资源形成和分配过程中，特别是在不充分揭示有关信息或者歪曲信息的环境下，各党派更有可能利用精心策划的误导、歪曲、颠倒或其他种种混淆视听的行为进行投机，而投机倾向会加大主权债务风险，影响经济稳定。具体表现为：

一是政党或领导人忽视或无视中期或长期风险，投机转向短期见效的经济政策。在民粹主义政党压力下，主流政党转向短期见效的经济政策。比较而言，在竞争性选举中，长期才能见效的改革计划对选民的吸引力较弱，对提升选情的效果也有限。一般而言，为保证选举的胜利，民粹主义政党的经济政策选择和议题主张就会面向短期效果，忽视赤字增加或通货膨胀的中长期风险影响。而民粹主义政党要根据选民的好恶而制定政策主张，①Ansolabehere S, Iyengar S,“Riding the Wave and Claiming Ownership over Issues : The Joint Effects of Advertising and News Coverage in Campaigns”, in Public Opinion Quarterly, 1994, Vol.58, No.3, pp.335—357．主流政党也是把其作为竞选主题，在经济政策选择上转向短期见效的政策，接受增加赤字、通货膨胀等更为激进的经济策略。

二是政党或领导人追求政绩导致的机会主义行为。在民粹主义政党短期利益议题挑战之下，欧洲主流政党在回应选民的短期利益诉求与维持国家长期利益之间存在着两难，②Bardi L, Bartoliniand S, Trechsel A H,“Responsive and Responsible? The Role of Parties in Twenty —First Century Politics ”, in West European Politics，2014, Vol.37, No.2, pp.235—252.主流政党就要在长期利益政策与短期利益政策之间进行选择。一方面，政党或领导人为得到民众的支持以及从中获取政绩，必须满足选民的要求以换取下次选举的继续支持，为换取选民支持和选票,就会以超过公共物品和服务的实际需求增加公共支出。另一方面，通常情况下，政党及其官员们为党派或自身的利益使欲望的防线很难坚守，不再坚持必须根据专业知识和负责的精神维护国家的长远利益，而向选民显示自身才能的尝试可能导致无效率的债务风险。所以，在主权债务风险的形成机制中，在一定程度上也存在着道德风险（moral hazard）的问题。如20 世纪拉美国家的债务危机，就与官员政绩观导致的经济伦理观念发生变化相关，这促使官员道德失衡。他们在追求自身效用最大化中，引致大量的资源消耗——持续而较高的财政赤字与主权债务风险是常见的副产品。

三是政党或领导人由于信息不完全和不确定性引致的机会主义风险。从实际情况看，民粹主义政党为上台执政，往往选择刺激经济等与短期利益相关的议题，多提出减少工作时间、增加退休金，或是降低税收和提高福利，这样的承诺在选举中很受选民欢迎。由于现实世界的复杂性和外在环境的不确定性，政党或领导人作为有限理性的制度参与人，既无法在事前了解全部信息，也不可能预测到未来出现的各种偶然性事件。事实上这类与短期利益相关的议题，虽然能在短期内产生明显的效果，但因为不考虑国家长远利益和负担，并不一定是科学且合理的措施。经济学家的研究表明，有限的知识和不完全的理解会对政治经济决策结果产生系统性的影响，①戴维·罗默：《高级宏观经济学》，上海：上海财经大学出版社，2003 年。这主要是因为决策参与人可能并不知道最优政策是什么。因此，人们掌握的金融财政及经济管理相关知识，无法为各种偶然事件确定相应的对策，与经济全球化以及全球资本市场的迅速发展相比，无论领导人还是选民都不可能完整地了解国家财政的可持续性，当影响风险的状况实际发生转变时，就会导致主权债务风险的上升和危机的发生。

二、主权债务风险形成的外部制度分析

在经历经济全球化和遭遇逆全球化的今天，审视欧盟和成员国之间的制度性安排，其也经历了试错和纠错的演化过程。以下试图运用制度分析的框架，把民族国家宏观的决策体制和中观的财政制度安排视作内部制度，把区域经济一体化的制度和国际货币基金组织等国际组织的制度安排视作外部制度。事实上，欧盟的整体性制度安排并非一成不变，比较而言，欧盟和成员国的整体性制度安排存在差异，制度变迁在欧盟及其成员国中屡见不鲜。分析欧盟一系列外部制度可以发现，其通过界定各成员国的决策空间并调整它们的相互关系，来抑制可能出现的行为任意性。

一般来讲，属于正式规则的法律制度和属于非正式规则的信誉制度，都会增进彼此之间的信任，并降低风险。欧盟各国的制度效率不仅取决于组织系统内的制度安排，还取决于组织系统与其他系统制度安排之间的关联，并不是系统本身制度所能完全掌控的。在制度和规则不健全、不完善的地方，身处一国内部制度和区域一体化的外部制度之间，以及正式规则和非正式规则之间，成员国的相互交往伴随着一定的风险，信任与合作也必然会付出较大的代价。下面我们选取具体典型化事实来说明这一过程，进而进一步了解各经济体的业绩表现是内部和外部制度安排、正式规则和非正式规则相互作用的产物。

1.欧洲财政一体化的政策风险分析

自欧元区成立伊始，在欧洲一体化的制度设计安排上，欧元区在货币和财政制度方面的设计，就屡屡被专家质疑，认为其不协调和不合理。其主要表现为，欧元区有统一的中央银行、货币和货币政策，却没有设计统一的财政政策和统一的财政部门。试想，如果没有统一的财政政策作补充，统一的货币政策会对某些成员国合适，对另一些成员国却不合适；久而久之，就会影响到某些国家的经济发展，就会带来主权债务风险。具体分析如下：

一是欧盟各成员国财政政策不协调的政策风险。首先，事实上，相对于统一的、成功的货币和货币政策，受各成员国影响较大的、不易统一的财政政策，历来都被认为是欧洲一体化制度设计中最大的、固有的缺陷；其次，欧元区的货币政策和财政政策作用机制不协调，在货币政策目标制定上，唯有以通胀作为货币政策的制度目标得到央行委员会支持，不统一的财政政策与僵硬的货币政策之间，从政策目标到作用机制都存在无法调和的矛盾，更与其他方面的政策缺乏一致性；最后，经济周期尚未实现同步的欧洲各成员国解决问题所能依赖的宏观调控工具，在没有独立的货币政策工具也即少了一个重要的手段的背景下，就只有各自的财政政策了。因此，2008 年美国次贷危机爆发以后，欧洲个别国家面临经济困难时而被迫采取激进财政政策，结果导致其财政赤字在金融危机的压力下更加严重。如希腊政府为挽救经济和避免衰退，不得不扩大财政开支以刺激经济。这种调控经济就几乎完全依赖于财政政策，必然与欧盟各成员国的整体利益相冲突，最终结果是严重的财政风险问题逐步演变为主权债务危机。

二是欧盟的财政政策执行监督不力带来的制度风险。欧盟为了宏观经济政策的协调，防止各国不协调的财政政策会影响统一的货币政策，特意在制度安排中设计了宏观经济政策监督机制，也就是设计了严格的财政纪律以维持欧元的信心，这就是财政赤字占GDP 的比重不允许超过3%和债务占GDP 的比重不允许超过60%。首先，欧盟这种制度设计相对较为模糊，原因在于大部分成员国的财政赤字占GDP 的比重都曾接近或超过3%；同时，这种制度设计的监督力度也较小，特别是欧元区核心成员国——法国和德国在2004 年率先“撞线”后，执行监督成为一纸空文。其次，由于金融危机后欧元区各国大规模推行经济刺激计划，2009 年更是全部越过财政赤字占GDP 的比重3%的这一红线。最后，欧元区的制度设计从实行统一的货币政策到严格的财政纪律，使得制度设计者和各国都普遍认为，正常情况下几乎可以完全避免宏观经济的不稳定和波动性过大的风险。这未能有效地推动各国财政制度的结构性改革，宏观经济政策监督机制也未能坚决执行。

三是欧盟各成员国民粹主义政策带来的制度风险。欧盟成立后的十年，属于各国政治、经济和社会各方面向区域一体化转轨的时期，从《马斯特里赫特条约》到《稳定与增长公约》，旧的民族国家的政治经济体制需要变革，与一体化相适应的行为规范、秩序尚在建设之中，新制度对各成员国约束的示范和惩戒效应还没有发挥和显现出来，各种正式和非正式规则对成员的约束力度也不强，导致各成员国民粹主义政策和财政机会主义盛行。这进而导致一些成员国在民粹主义政党施政下，不顾利益和声誉，只注重短期利益。如希腊主权债务危机的爆发就是由政府为了隐瞒财政赤字越过3%红线这一事实，而伙同高盛公司通过金融衍生工具掩盖债务导致，即当出现金融危机时反倒加重了债务负担；该国为顺利加入欧盟而掩盖财政赤字的机会主义行为，也带来其他欧盟成员国的不信任和救援不及时，这也是导致2010 年欧洲债务危机爆发的制度方面的重要原因之一。

2.欧洲货币一体化的民粹主义政策风险分析

欧盟已拥有27 个成员国，欧洲货币一体化的发展过程中，各成员国经济发展状况却并不协调一致。首先，欧盟各国发展的“马太效应”使得矛盾越来越突出，强势国家与弱势国家之间的差距越来越大。如在拥有资源优势和创新优势的德国、法国这样的核心区大国面前，被垄断了对外出口的希腊等国家，自身的劣势愈发明显。其次，经济发展所处的不同阶段也使得各国在不同步的经济周期下，对统一的货币政策的目标偏好不一致，欧洲央行无法满足成员国不同的货币政策偏好，外围国与核心国之间的货币政策存在着明显的不相适应，外围国无法利用货币贬值快速形成对外盈余。最后，全球金融危机的爆发，也使得各成员国的财政政策难以维持当前的财政赤字，更无法有效协调，使其陷入到主权债务膨胀和经济结构性的衰退中，并且还面临着外围国的加入并没有达到越大越能抵抗风险的初衷，反而衬托出“短板”的风险影响，使得危机最早从薄弱环节中爆发。具体表现为：

一是欧洲实现债务货币化的政策风险。一些经济学家认为，欧洲债务危机的策源地，在于希腊、爱尔兰、意大利和西班牙等债务缠身的国家，这些国家因加入欧盟使用欧元而放弃了以前各自的主权货币，其债务危机的主要原因在于无法通过发行主权货币来偿还债务。专家提出的解决方案就是欧洲央行需要学习美联储承担更多金融稳定的责任，应该多发行欧元购买那些主权债务风险高企的成员国国债，通过平衡市场风险来稳定市场信心。专家建议的实质就是实施债务货币化，就是用多发行货币的办法帮助各国政府偿还债务，但目前反对的国家是那些经济状况良好的核心区成员国，它们担心主权债务风险高的成员国以此名义绑架欧洲央行。

二是欧洲央行购买成员国主权债务的政策风险。虽然总体上，欧洲央行仍然倾向于购买成员国的主权债务，但目前在欧元区的核心国中，主要是德国反对欧洲央行购买债务风险高的成员国国债，其认为这样的无限制购买只会转移风险，使更多私营部门的风险转嫁给各国政府及全欧盟的纳税人。而购买成员国主权债务的交换条件，是受援的成员国必须减少财政支出和缩减财政赤字，实施紧缩计划。受援国实施紧缩计划都受到了选民的强力反对，紧缩计划在各国都面临着“由俭入奢易、由奢入俭难”，在民粹主义政党面前更是很难让人相信这些计划能顺利落实。

三是欧盟各成员国的内部救援机制的政策风险。就2010 年欧洲债务危机而言，欧盟在成立之初就对货币一体化与不协调的财政政策的风险估计不足，而且欧盟出于维护欧元区财政纪律严肃性的考量，并无援助机制的制度安排；同时，由于民粹主义倾向上升等原因，核心成员国迟迟未能对希腊等国提供援助，直到债务风险加剧和问题恶化，形势严峻到欧盟其它成员国无法独善其身，才推出对希腊的援助计划。因而，欧洲一体化的制度设计不足，其他欧元区成员国政府受民粹主义倾向影响没有及时出手援救，不能获得其他成员国的财政转移支付，也是导致希腊危机演变到欧洲债务危机的主要原因。在这种情况下，此次债务危机在一定程度上，也是欧盟制度安排问题不能得到有效解决，而各国民粹主义政策风险集中爆发的表现。

3.区域一体化发展的民粹主义政策风险分析

由于疫情等因素影响，在后金融危机和逆全球化时代，发达国家财政收支状况恶化及公共债务快速增加，使处于欧洲债务负担重灾区的各成员国的财政状况和主权信用都受到投资者的广泛质疑，发达国家主权债务风险可能会进一步影响全球经济稳定。具体分析如下：

一是英国脱欧的民粹主义政策风险分析。在英国脱欧的议题上，英国主流政党面对冲击，2016 年6 月，英国全民公投决定“脱欧”，主流政党不得不采取与民粹主义政党类似的立场和政策。民粹主义政党的普遍崛起，不仅分散了英国主流政党的精力和资源，而且使得民粹主义与疑欧主义紧密相伴，尤其在高度政治化的议题，如脱欧方面。2020年1 月，英国国会投票通过脱欧协议，与欧盟层面达成妥协的余地变小。1 月30 日，欧盟正式批准了英国脱欧；英国的民粹主义政党制约了主流政党的欧盟政策制定。1月31日，英国正式脱欧。同时，英国主动退出欧元区后，对于其他欧元区成员国而言，欧元区的融资成本不降反升也正在进一步动摇市场信心，欧元已经一路下跌；欧元区内其他国家的贸易也受到较大冲击。可以说，英国主动退出的风险亦是区域一体化经济很难承受的。

二是退出欧盟的正式和非正式制度不健全的政策风险分析。从正式制度来看，应归因于欧盟和各成员国对正式财政制度的执行缺乏信誉支持以及实施机制不健全等，而非正式制度的信誉缺失和财政机会主义、“搭便车”行为盛行，表明退出欧盟的正式和非正式制度还远未最终确立。而英国脱欧的风险也是双方短时间内必须承担的，这也是欧洲民粹主义政党盛行的重要原因。所以，如果再次遇到面临破产的有关成员国退出欧元区的问题，系统性风险的溢出效应足以使欧盟其他主要成员也受到波及，市场更无法预期欧元区内其他国家的退出风险，可能引发更多的、连串的市场震荡。

三是区域一体化发展的民粹主义政策风险分析。从2010 年欧洲债务危机爆发以来，老一辈的欧洲政治家都在呼吁支持欧洲一体化的发展，强调尽快统一欧洲财政和发行统一欧元债券。但在目前民粹主义影响力上升趋势很明显的情况下，贴着民粹主义标签的政治家们的民意声望不断提高，欧洲舆论甚至号召民众回归民族国家和提倡本民族优先，使当政的领导人明显受舆论牵制，因此很难做出继续推动一体化前进的抉择。民粹主义势力的崛起也使各国主流政党在制定、推行欧盟一体化政策中面临着重重阻碍。民粹主义势力鼓吹疑欧主义，认为欧盟和欧洲一体化不再是“理想国”；同时，还质疑欧盟对成员国的治理能力，挑战欧盟所倡导的价值观，这严重影响了各成员国的主流政党对欧盟的相关政策主张。如果反对统一财政和发行统一欧元债券的民粹主义势力不断壮大，欧洲一体化前景堪忧。

三、主权债务风险形成的政治经济学分析

民粹主义势力同样以经济政策主张影响吸引选民，欧洲主流政党不得不在经济政策抉择上应对其竞争。民粹主义使得欧洲各国和欧盟在经济政策的选择上，不仅有可能丧失经济政策的长期性和稳定性，还有可能面临着溢出性的影响。

1.民粹主义在经济政策抉择上的影响

一般而言，民粹主义主张注重政策的短期效果，倾向于忽视甚至无视中期、长期情况下财政赤字的增加和通货膨胀的政策风险。比较来说，在中、长期才能见效的经济改革计划在政治的竞争性选举中对选民的吸引力较弱，对提升选情的效果也有限。在民粹主义政策短期利益挑战之下，国家经济政策在民众短期利益诉求与维持国家长期利益之间存在着抉择上的两难，从而使经济政策的政治化倾向也面临着政治经济周期的影响。①Bardi L，Bartoliniand S, Trechsel A H,“Responsive and Responsible? The Role of Parties in Twenty-First Century Politics ”, in West European Politics, 2014, Vol.37, No.2, pp.235— 252.

经济学对于经济政策的“政治化”抉择及其影响，研究角度在于政治经济周期的顺周期还是逆周期操作选择。在长期利益政策还是短期利益政策之间进行选择实属两难，一方面，从政治化经济政策的实际影响情况看，在选举中提高福利和降低税收的竞选承诺很受选民欢迎；另一方面，如果从维护国家的长远利益角度出发，根据专业的知识和负责任的精神，实施经济政策改革，则改革措施会带来即时痛苦，如产业结构调整及淘汰落后产能引发的失业，而提高政府服务质量改革等重要却成效缓慢，所以作为竞选政治抉择对选情是不利的。为保证政治竞争上的胜利，民粹主义政党的经济政策选择要根据选民的好恶而做出，②Ansolabehere S, Iyengar S,“Riding the Wave and Claiming Ownership over Issues: The Joint Effects of Advertising and News Coverage in Campaigns ”, in Public Opinion Quarterly, 1994, Vol.58, No.3, pp.335—357．主流政党的政策选择也是如此。于是，各政党均在经济政策选择上转向短期见效的经济政策，满足选民的要求以换取对选举的支持，不再考虑国家未来的经济负担，提出增加退休金和减少工作时间等与短期利益相关的政策措施；或者接受增加赤字、通货膨胀等更为激进的经济策略作为其竞选的经济主张。事实上，民粹主义政策往往会多采取刺激经济手段，这类与短期利益相关的经济政策虽然能在短期内产生一定的、明显的效果，但长远来看并不一定是最好的经济措施。

另一方面，欧洲各国的人口政策和福利政策，在越来越大的范围和程度上，受到民粹主义政策及有民粹主义思想和政治特点的本土主义、权威主义的影响，它们渗透在了欧洲国家的经济政策立场中。欧洲的人口政策特别是移民和难民政策就是如此，民粹主义直接对主流经济政策与措施产生了影响。在奥地利，人民党和自由党均在人口政策上持反对移民的立场，随着持强硬反移民立场的自由党候选人诺伯特·霍费尔( Norbert Hofer) ，在2016 年4 月第一轮总统选举投票中得票领先，奥地利国会通过了全面收紧难民入境条件和限制难民入境数量的难民法。至此，民粹主义者所要求的反移民目标，在奥地利的新难民政策中几乎得到全面落实。在法国，不分左右的主流政党开始在移民问题上民粹化，都希望通过对移民持严厉态度的民粹主义政策使其政党轻松赢得部分选票；甚至主流的中右翼共和党的候选人弗朗索瓦·菲永(Franois Fillon)都公开质疑多元文化的法国国家政策，主张维护其民族单一性以取悦民粹主义者。而德国的另类选择党等反对移民的民粹主义政党，对德国的执政党也造成了强大压力，原本主张接收难民的执政的基督教民主联盟，一改之前在移民问题上接纳、包容、开放的态度，不得不调整其政策立场。

第三，民粹主义对过度慷慨的福利主张或狭隘福利政策的影响。在许多欧洲国家，民粹主义势力正进入主流政治经济决策机制，通过执政联盟成为执政党的一部分。在挪威和瑞士，民粹主义政党已进入联合政府，成为联合政府的组成部分，其主流政府也因此受到民粹主义势力的制约，不得不调整自身的施政方向甚至对其让步。

民粹主义势力通过政治动员与舆论压力，直接向国家决策过程施加影响，使国家被迫采纳民粹主义的过度慷慨的福利政策主张。在英国，随着有民粹主义倾向的独立党的民调支持率不断走高，传统的工党和保守党在民粹主义势力影响下，不得不采取与独立党接近的立场和政策，改革了针对英国移民的福利制度，减少低收入和低技能的欧洲劳工移民人数，以达到将净移民人数减少到五位数的目标。这也从另外一个角度说明了民粹主义势力已不需要在大选中获得多少议席，只要能够迫使工党和保守党改变政策立场，其政策主张就已经在主流政党的竞选宣言和政策中得到了体现；事实上，民粹主义势力已实现了有针对性的福利政策，如禁止在英国居住少于四年的欧洲移民享受儿童福利和税额减免等。

2.民粹主义制约了欧盟政策制定

经济增长、就业、移民和安全等问题，成为2019 年欧盟选民最关注的问题；而欧洲民粹主义政策主要包含反移民、改革欧盟经济政策以及反对欧洲政治经济一体化等主张，它们都涉及欧盟当时最突出的社会问题，这也是民粹主义势力在2019 年欧洲议会选举期间得到广泛关注的重要原因。民粹主义势力鼓吹疑欧主义，质疑欧洲一体化，严重影响了各成员国和欧盟的相关政策主张。

其一，民粹主义对欧盟一体化政策的影响分析。

民粹主义势力的崛起也使欧洲各国在制定和推行一体化政策的过程中，遇到重重阻碍。比如在欧盟的核心成员国德国，由于代表着民粹主义主张的另类选择党的选举行情的上涨，联合政府的欧盟政策形成了一定程度的转向。在荷兰2017 年的下院选举中，代表民粹主义势力的自由党迫使主流政策发生右转，改变全面支持欧盟的传统立场；荷兰的主流政治立场在自由党的影响下悄然发生了变化，进而反对欧洲一体化，认为劳动力自由流动的负面影响应由欧盟来负责任消除。另外，意大利的民粹主义政党组成的联合政府，已经从“阳光灿烂的挺欧派”变为“阴云密布的疑欧派”，并已经开始质疑欧盟政策和欧元区问题。①约翰·伊肯伯里：《大战胜利之后——制度、战略约束与战后秩序重建》，门洪华译，北京：北京大学出版社，2008 年，第8 页。同样，英国由反对一体化而导致脱欧，说明了民粹主义努力将自己的核心议题推向政治经济议程中心，而整个脱欧进程的成功也恰恰证明了，在高度政治化和经济化的议题上，欧盟各国主流政治层面转圜和达成妥协的余地变小了。

由于欧洲各国民粹主义势力的普遍崛起，即使民粹主义政党还未强大到独立掌握政权，但依然分散了欧盟各国主流政党的选举资源和投入到欧盟一体化事务中的精力；而且，欧洲民粹主义不仅能影响成员国国内的政治力量对比，与其紧密相伴的疑欧主义还影响了民众对欧盟一体化政策的态度。

其二，民粹主义对欧盟人口政策的影响。

欧盟在难民配额问题上的举步维艰，就非常鲜明地反映出欧盟层面的政策主张已受制于民粹主义影响。2015 年，面对汹涌而至的欧洲难民，在9 月的欧盟各国内政部长会议上，在德国的大力推动下，欧盟非常罕见地通过特定多数的方式作出了总计涉及16 万名难民的表决，以便在两年时间里分派之前自愿达成的4 万名难民，和再分配12 万名主要来自叙利亚的难民。但受民粹主义势力崛起的影响，欧盟各成员国政府对待欧盟难民政策的态度发生了变化，落实的进展也异常缓慢，甚至出现了拒绝执行欧盟的特定多数决定。由于担心引进分摊的难民会助长国内的民粹主义势力，许多欧盟成员国几乎都未落实它们的承诺，甚至于一开始支持分摊计划的成员国政府，也转而反对引入固定的分配机制。

在民粹主义势力的冲击下，主流政治和经济政策的议题受到民粹主义的影响。主流政党不但要对民粹主义设置的议题被迫给予回应与关注，而且议题选择的策略也发生变化，选择范围日益受限。为巩固执政地位，主流政党在经济政策议题设置、经济政策风险偏好、经济政策立场等方面都受到了民粹主义的影响。而欧洲主流政党为维护执政形象，又不得不将某些民粹主义政党的价值诉求加以吸纳，逐步在自己的政策选项中纳入一些民粹主义的思想言论和政策主张，从而使主流政党的政策理念在一定程度上体现出民粹化色彩，以迎合选民。

其三，欧盟保护主义经济政策的外溢效应。

受到各国民粹主义势力外溢效应的影响，欧盟已开始更加强调保护主义经济政策。民粹主义运动的崛起在多重维度上影响着欧洲政治和经济，当前，虽然民粹主义政党在欧洲议会选举中并未占据绝对优势，但民粹主义势力正稳步进入各国、地方及欧洲议会，从政治经济势力的格局和经济决策角度来看，民粹主义力量已经从边缘走向了舞台中心，至少已经成为了经济决策的“相关者”。

随着欧洲主流政党日益吸收民粹主义的部分理念和主张，由于民粹主义多聚焦国内经济政治安全和难民移民等议题，主流政党也开始构建强调保护和防御的话语体系。在本土主义和保护主义的论调下，国家认同感得到回潮，用保护本国利益以引发情绪升温，能轻而易举地唤起选民的共鸣；这也客观上导致了保护主义情绪在欧洲各国的整体升温，甚至外溢影响到欧盟政策日益突出“保护性欧洲”的论调。由此可见，民粹主义使欧盟在对外经济政策上的保护和防御心态增强，更加强调对欧洲整体利益的保护，在涉及外来投资审查和数字化等方面的政策议题上，表现为扩大欧洲生态极化的趋势。民粹主义势力将产生持久影响，从而削弱欧洲和各国政治经济政策的稳定性。①Balfour R, et al., “Divide and Obstruct:Populist Parties and EU Foreign Policy”, GMF Policy Papers, No.13, 2019, p.4.

3.债务风险的政治经济学分析启示

以上从政治经济学角度分析了债务风险形成的制度机制和民粹主义因素。从长期来看，用纳税人的钱为民粹主义政客的短期政治投机行为埋单，必然导致未来的财政紧缩及公共福利减少，并且其政策路径也终究是难以维系的。

主权债务风险的经济分析也表明，应从经济政策、发展模式和经济结构上，防止债务风险的形成。一国的经济应该在经济刺激政策、经济稳定发展和宏观结构调整上取得一个有效的平衡，应该是政治、经济在制度上的平衡。

四、主权债务风险形成的启示

2010 年欧债危机以及目前世界各国高企的债务风险也提醒我们：审慎的宏观经济政策是保持一国经济稳定的基础。欧盟国家高福利和民粹主义带来的主权债务风险，日本脱离实际需求的大规模投资模式隐藏的巨大债务风险，美国极度量化宽松的政策带来的通胀风险等，都启示我们：应吸取欧元区的主权债务危机的教训，研究如何防范从民粹主义带来的高福利债务风险到大规模投资的债务风险，防范和消除巨额地方债、隐形的银行债等引发主权债务风险和危机的因素。

前文分析也表明，无论区域一体化的欧盟还是一国的经济，都应该关注财政赤字和债务风险的过度累积，防范主权债务风险的快速形成，探讨如何对主权债务风险进行政治、经济上的化解，使其不向债务危机转化。但一国经济政策的风险和效率，往往不仅取决于国家体系内的政治、经济政策和制度安排，还取决于本国体系与其他国家政治、经济之间的关联状况，就比如欧盟和成员国之间的关系。一国内部的政治、经济制度和欧盟外部一体化制度安排之间的关系也表明，各经济体的业绩表现不是一国本身政治、经济制度安排所能完全掌控的，其风险也可能是一体化政治、经济制度安排相互作用的结果。在当下欧洲的社会动荡和政治困境中，民粹主义政策会引发严重的道德风险，为了不使债务风险过度累积，不仅要关注并清除民粹主义的经济政策风险，更要考虑到所面临的政治环境、经济环境和社会环境等的影响。也就是不仅要深入研究一国体系内部政治、经济制度安排和政权组织模式的内在风险和效率，还要全面考虑一国与其他国家或者一体化组织之间的关联和耦合，对其中的风险通过各种正式及非正式制度安排加以防范并进行化解，这在理论和实践上都具有重大的意义。

综上所述，对我国而言，无论是进行制度性的改革开放也好，还是鼓励地方进行制度创新也好，都需要防范地方政府受本位主义的影响，防范政绩观下的财政机会主义，加强制度方面的制约。应根据自身国情和国际政治经济形势，制定相应的、适度的经济刺激方案和适时的退出策略，防止国家和地方经济政策的脉冲性的反复调整，防止国家和地方的财政赤字过度膨胀和债务风险高企，防止部分产业产能过度扩张、消退，防范经济结构失衡带来的风险，进而探索通过各种正式及非正式制度安排，在政治稳定、经济发展和社会稳定上取得一个有效的平衡。