“双高计划”背景下高职院校多元共治路径研究

摘要：多元共治是高职院校治理体系现代化的一项重要内容。“双高”背景下，高职院校多元共治显现出良好的势头，但存在“科层制”管理模式制约创新活力、治理壁垒限制了校内外治理主体参与合力、行政思维主导制约了专业话语权力、“路径依赖”制约了治理革新动力等问题。提出通过形成多元、协作、开放的多元治理共识，把握多元共治的正确方向，形成多元共治合力，建立五位一体的精准评价体系，打造多元共治的保障体系等手段，不断促进高职多元共治能力的提升及优化。

关键词：多元共治；高职院校；“双高计划”；高质量发展

2019年，教育部、财政部印发《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，提出高职院校要健全内部治理体系，推进治理能力现代化，推动高职院校实现高质量发展。以“多元共治”[1]推动高职院校治理体系创新日益成为理论和实践研究热点。多元共治是顺应社会治理体系创新的必然要求，是推动高职院校高质量发展的客观需要，但也存在一些治理困境，需要释放主体各方治理效能来探索、构建多元共治的新路径。

一、时代呼唤：新时代高职院校高质量发展的内在要求

进一步贯彻落实依法治国理念，培育现代化治理体系和治理能力，已经成为高职院校深化改革和开放发展的重中之重。

（一） 顺应社会治理体系创新的必然要求

新中国成立后，在党的领导下，中国社会制度实现了从 封建专制到人民当家作主的历史性转变。进入新时代，建设 中国特色社会主义现代化国家，离不开强大的社会治理能力 和多元的社会治理体系。党的十八届三中全会提出的全面深 化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。2014年政府工作报 告指出：“推动社会治理创新。注重运用法治方式，实行多 元主体共同治理。”纵观中国社会治理的变革，随着依法治 国和社会主义法治社会理念的提出，社会治理也由“人治”向“法治”转变，由“管制”向“治理”转变，其价值导向 与基本内涵更加关注法律规范的公平公正及其所赋予人民的 当家作主的基本权利，社会治理体系创新直接推动了不同党 派、不同行业、不同阶层、不同群体在党领导下共同参与社 会治理的积极性和主动性，推动了社会治理从“单一”向 “多元”变革。高职院校加快多元共治治理体系建设，以国 家层面的顶层设计为中心，不断健全完善学校自身治理所需 的各类制度体系，以实际成效推进以制度促治理，顺应了社 会治理体系创新的必然要求。

（二） 加快“双高建设”促进高质量发展的客观需要

我国的高职教育经过二十多年的发展，已经占据高等教育的半壁江山，为社会培养了大批高素质技能型人才。党的十八大以来，高等职业教育改革工作在政府决策层面、社会关注层面、产业合作层面以及办学实践层面逐步形成了统筹发展的态势。伴随着“双高建设”计划的提出，高等职业教育高质量发展、多方协调发展已经成为迫在眉睫的工作任务。《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》指出要健全学校、行业、企业、社区等共同参与的学校理事会或董事会，发挥其咨询、协商、议事和监督作用。这就迫切要求高职院校要加快转变，在党的领导下形成与政府、行业、企业以及社会高度关联的多元共治的发展模式，推动学校治理工作体现其特有的规范性、开放性和竞争性，以“双高计划”为引领，进一步锤炼“金字招牌”，将扩大招生规模、加强内涵建设与提高就业竞争力、提高产学研发展竞争力结合起来，促进高质量发展和国际化发展，为国家“一带一路”战略的实施提供建设力量。

二、现实困境：掣肘高职院校治理发展的瓶颈

（一） “科层制”管理模式制约创新活力

目前，我国高职院校的治理部分沿袭企业的“科层制”模式，与市场灵活性存在一定冲突，不利于构建与高职教育 教学高质量发展相适应的科研平台。科层制以严格的组织章 程和制度约束为核心，以“常规化、理性化、技术化、专业 化的正式规章制度和行政管理体制”[2]。协调学校资源的配 置与组织成员的行为，容易养成思想老旧、循规蹈矩和照章 办事的观念，一定程度上成为教育教学创新、管理模式创 新、教育主体创新的羁绊，不利于职业技能教学模式的改 变。当前，“双高计划”要求高职高质量发展，以打造技术 技能人才培养高地和技术技能创新服务平台，这就需要高职 院校及时根据社会经济发展需求进行内部资源的分配，在课 程建设、科研以及社会服务等方面形成新的开放性的考核机 制，形成学校“双高”建设的持续动力。高职科层制的管理 结构中，作为决策机构的学校与二级院（部）之间的权责分 配存在倒挂现象，即学校决策权大，但不负责具体实施，所 以相应的责任较小；二级院（部）决策权小，负责具体实施和执行，故而相应的责任也大。权责分配的倒挂导致各二级院（部）以及外部主体无法以更高的积极性和主动性参与学校相关事务，不利于学校内部和外部资源的合理配置，不利于二级院（部）、教职工和科研人员积极性和创造性充分发挥，约束了学校高质量发展。

（二） 治理壁垒限制了校内外治理主体参与合力

治理壁垒有待于进一步打破，多元共治参与的广度和深度都还不够。

高职多元共治就是“各种公共或私人机构和组织统筹合作、各尽其能，形成政府机构、职业院校、行业企业以及社会组织等利益相关主体共同参与的多元治理结构，从而实现对公共教育事务更好地进行控制和引导”[3]。其本质是开放的，注重以多方协作的治理模式优化内部和外部治理配置；其发展成败取决于它和地方经济的联系程度，看其是否服务了社会、服务了就业市场和劳动力市场。目前各高职院校在多元共治领域也做出了一些尝试和探索，包括校内召开教代会和学代会、牵頭成立职教集团、成立由校政企行等组成的办学理事会、设立大师工作室等等。但是，就现有的治理模式而言，首先，治理主要以规章制度为准绳，具有严格的规范性，内部主体如二级院（部）缺乏参与学校治理的自主权和裁量权，其参与学校治理的广度和深度都还不够，导致触及学校深层次改革创新的问题往往无法解决，职代会、学代会等平台发挥的作用有限；其次，外部主体如行业、企业等无法打破制度壁垒，无法深层次地参与学校治理并发表意见。其参与学校治理的形式单一，主要以专业学科社会实践或岗位实践为主，被动接受高职院校的安排较多，很少能深度参与教育政策制定、教育模式创新、教学模式改革等决策过程，导致其参与多元共治的积极性不高。

（三）行政思维主导制约了专业话语权力

行政思维主导专业话语权，行政权力与学术权力没有达到相应的平衡；行政指挥替代全员决策，全员参与的创新力度不够。

高校实行党委领导下的校长负责制，其中，党委决策和 校长负责是学校治理的基础。高职院校经过改革开放的洗礼 和发展，行政管理过细过多的情形正在逐步改善，但仍然存 在行政思维主导专业话语权的情况，行政权力与学术权力二 者没有达到相应的平衡。高职院校大多是从中职学校合并升 格而来，负责管理的行政领导及其机构仍然存在“管理员”或“管制员”的角色思维，教师（教授）和学生仍然以被管 理者的角色被对待。群、团、工会、学术研究会以及相关理 事会等非行政机构和共建企业参与学校治理的深度不足，话 语权不够，缺乏集思广益的多元共治效应。同时，在学术治 理方面，行政决策大部分时间可以左右专业人员的行动方 向，仍存在专业思维被行政权力影响而失衡、失语的现象。有研究显示，“尽管97.3％的院校都建立了教职工代表大会 制度，但是64.3％的院校认为其作用的发挥程度非常小”[4]，对高职院校学术委员会等中间组织参与治理的重视程度也不够。“双高”背景下，高职院校对于多元治理的研究与实践仍有待加强，在制度创新、平台创新和模式创新方面也有待进一步加强，特别是激励教师骨干、企业骨干以及学生骨干参与的机制有待健全完善。

（四）“路径依赖”制约了治理革新动力

沿袭过去的权力运行机制，习惯满足于对上执行好教育主管部门的政策要求，按部就班的治理路径，这些因素制约了多元治理的创新性。

高职院校多元治理的本质是开放，是注重以多方协作的治理模式优化内部和外部的治理配置，是高职院校治理的革新。其作为一项新兴的治理理论，需要学校权力分散、下沉，需要权责界限清晰、明确，需要外部主体参与甚至决策。但现实中，高职院校治理受困于对权力、制度等的依赖，仍存在沿用过去的权力运行机制、满足只对上执行好教育主管部门的政策的问题。以行政权力为主体的固有决策机制导致多元治理被禁锢在行政权力的影响中，形成了按部就班、照本宣科的治理路径，失去了多元治理的创新性、时代性、前瞻性和多维性。多元治理作为一种灵活性高、可变性强的学校治理模式，在现有体制中主要表现为“项目制”工作模式，即通过一个个具体化的项目来展示外部主体参与多元共治实践的成果，此模式淡化了外部主体日常参与学校治理的功能作用。大部分高职院校原有的治理体系受到教育主管部门和地方行政的影响，形成了较为固化的管理体系。比如，二级院（部）参与学校多元治理主要以贯彻落实党和国家教育方针、执行学校发展规划、“双高建设”目标完成情况等为依据，仍然是将治理工作化身项目或工程，以目标完成情况来评价治理能力和绩效，这也导致了没有项目内外部主体就失去了参与学校治理的依托与平台。

三、路径构建：多元主体提高治理效能

（一） 形成多元、协作、开放的多元治理共识

开放的、内涵的、高质量的办学定位正成为高职院校高度重视的课题。高职院校应提高对多元共治的认识，改变共治思路，通过形成开放共识、文化共识等途径来提高学校现代化办学能力和多元治理水平。“双高”背景下，构建和时代发展相适应的高职教育多元共治体系是提升高职教育优质发展的必然要求。高职院校应当转变治理观念，深刻理解多元共治的内涵，深刻认识政府和市场在高职教育高质量发展过程中的角色与作用，厘清学校、政府、行业、企业、学生（家长）之间的关系，形成开放共识，在多元治理体系中更加注重方式方法的创新，更加注重治理理念的创新，按照多元、协作、开放的创新治理途径，实现多元主体协作治理，提升以人才培养为核心的治理成效。多元治理的最终目标是培养更加适合岗位需要、社会需要的高技能人才，高职院校面对行业企业的人才需求，从校企合作、产学研融合等方面迈出了开放的步伐，着力以学校治理的开放性来满足学生、家长、企业等办学相关方的利益需求，并根据人才培养的特点开展针对性、创新性治理。

（二） 准确定位，把握多元共治的正确方向

高职院校必须坚持中国特色社会主义办学方向，并以此为现代高职院校多元治理工作的根本方向。依托社会主义核心价值观，将现代治理文化、法制文化以及工匠精神贯穿到日常工作和教育教学过程。

1、理解使命，科学制定发展规划。建立科学合理的多元治理体系，需要科学务实、组织完善、结构精密、上下衔接的一套规划作为引领。在坚持党委统一领导的基础上，进一步对“校长负责、教授治学、共同参与、全委决策、民主管理”的学校治理结构进行组织整合。针对学校特点、特色开展顶层设计，按照依法治校的理念，秉持精简高效、权责一致的思路，打破固有的金字塔结构运行机制，创新机制、搭建平台，逐步打破多元共治内外部参与的制度壁垒，将学校治理工作的运行从被动的机械式执行转向主动的自觉治理。建立多元共治研究机构或开设相关研究课题，突出多元共治内涵研究的理论模型，对其制度、路径、实施、监督、激励等方面进行深入研究，为多元治理参与各方科学定位自身职责、权利和保障等提供理论依据。同时，根据新时代社会主义发展的新要求，结合党的新思想、新路线、新要求，对高职院校共治理论进行创新研究，用新时代、新理论、新方法完善治理制度，指导治理实践。

2、顺应时代，优化学校内部治理体系。完善校长负责制架构，在党委的领导下，充分增强校长负责制的活力，增强学校与二级院（部）的关系纽带，是推动校内多元共治的关键因素。要理顺党委与行政的内部分工，明晰党委與行政的权责关系，完善配套的细则制度，如党政联席会议制度、班子成员定期谈心谈话制度等，最大限度发挥党委与行政的学校治理合力。

释放二级院（部）办学自主权。按照“双高计划”实施要求，以专业群为单位，进行资源的组织、整合、分配；在二级院（部）建立理事会或专业指导委员会，全面负责院系管理、专业建设、人才培养和质量评价等工作，建立产教深度融合的机制；提升二级院（部）办学话语权，使二级院（部）可根据实际需求选聘师资、选用教材、安排实习实训；加大市场发展参与度，深化产教融合、产教互动以及产业项目对接等方面的研究探索，在实践中增加二级院（部）参与多元共治的深度和广度。

突出学术委员会学术治校地位。“双高计划”明确提出要设立学术委员会，应进一步坚持学术委员会的学术权威，坚持学术性，结合本校实际制定切实可行的章程，充分发挥学术委员会在专业建设、学风建设、学术评审以及成果转化等方面的作用。

发挥好教代会等在学校治理過程中审议重大问题的作用。建立完备的教代会制度，发挥好教代会参政议政作用，保证学校重大事项的决定一定要通过教代会，以体现学校治理的民主性与公开性。

（三）外部参与，形成多元共治合力

高职院校多元治理是内部组织与外部组织共同参与的一项工作，在理顺内部组织关系的同时，更需开展外部合作型治理模式的研究探索，集聚高职院校与社会各方的多元共治合力。

1、依托平台，共建外部命运共同体。在教育部“双高计划”推动下，高职院校的职业性特征与市场的结合日益密切。高职院校在开展校企共建、产学研融合发展的过程中，必须主动适应外部市场、企业、行业的变化和需求，搭建以服务行业前景研究、企业产品研究、岗位供需研究等为核心的学校治理平台，搭建校、政、行、企、学生（家长）参与的学校教育教学政策制定实施平台。开启“绿色通道”，利用好校企联席会、校企理事会、家校联系会等模式，扩大政府、行业企业、学生（家长）与学校在事关各方根本利益问题上的参与范围和参与深度，逐步实现高职院校的育人育才成果与地方经济挂钩、与行业企业的经济效益挂钩、与家庭利益挂钩，实现教育与政府、行业、企业、学生（家长）的同呼吸、共奋进。

2、多元互动，推进教学过程全方位治理。建立专业—产业互动网格，促进理论教学与实践教学的更深层次融合，实现教学过程的全方位治理；建立教师—师傅互动网格，明确项目团队、实训基地以及孵化平台的工作细则，融入多元共治实践步骤和发展理念；建立学校—企业共赢网格，加强产学研用成果转化奖励措施，致力校企双方教育成果和企业效益双丰收，逐步解决在校企共建、产教融合过程中行业企业参与学校治理的制度障碍。

3、健全制度，组建高质量智囊团。2017年，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》提出，要“建立健全职业学校和高等学校理事会制度，鼓励引入行业企业、科研院所、社会组织等多方参与”。具有中国特色的高等职业院校理事会是民主协商、共同治理、协同监督的议事机构。需要在制度和法规层面明确参与主体，如高职院校、政府部门、行业企业、专业机构和家长代表、学生代表等社会力量；明确理事会地位、职责、权利以及决策规则、监督规则等，正确处理理事会成员的产生、任免，真正实现多方参与的多元共治。

（四）五位一体，建立精准有效评价体系

1、五维对标，保证评价客观公正。“大学者，非大楼之谓也”，“善治”才是大学治理的目标。是否实现此目标、实现得如何、如何更好地实现等，这一系列问题都需要一个完善的评价体系，以保证其为社会培养合格高技能人才目标的实现。国外职业教育发展较早、治理相对成熟，一些国际组织也纷纷参与大学治理评估，“如世界银行从学校外部治理的角度制定了中东和北非‘大学治理筛选卡（UniversityGovernance Screening Card），并从五个维度， 即目标、管理、 自治、问责、参与度来评估该地区大学对善治准则和实践的遵守程度。”[5]因此，“双高”院校也可以借鉴、采用这种对标管理的模式，根据我国国情以及学校的具体情况，设计符合自身实际的治理评价体系，开展科学的内部治理评价，保证治理水平的不断提升，建设特色鲜明的优质高职院校。

2、五位一体，保证评价精准有效。秉持“五位一体”发展要旨，明确政府、院校、行业企业、学生及家长利益 共同体的思路。在满足各方诉求的基础上，评价体系凸显 多元化需求，从各利益攸关方的关注点出发，构建一个多 级指标不同权重的评价机制体系，既注重指标之间的内在 关联，又避免交叉重叠的干扰，使得指标结构更加合理。同时，为凸显职业教育的特色和多元协同育人的内涵，整 个评价结果采用定量分析和定性描述相结合的原则，提升 评价的科学性和可信度，保证评价精准有效，实现利益相 关者（如政府、院校、企业、用人单位、学生及家长等高 职教育各参与主体）之间的良性循环，反映高职院校人才 培育的全面发展状态。

（五）夯实基础，打造多元共治的保障体系

现代高职院校发展面临着更加复杂多变的社会环境，多元共治更需加强内涵建设，为多元共治提供软实力保障。

1、深入研究，打造理论保障体系。多元共治从被动的机械式执行向主动的自觉治理转变，是以理论体系的建立、运用为推动的。高职院校应建立多元共治研究机构或开设相关研究课题，突出多元共治内涵研究的理论模型，对其制度、路径、实施、监督、激励等方面进行深入研究，为多元治理参与各方对自身职责、权利和保障等的科学定位提供理论依据。同时，要根据新时代社会主义的新发展，结合党的新思想、新要求，对高职院校共治理论进行创新研究，用新时代、新理论、新方法完善治理制度，指导治理实践。

2、精神引领，打造文化保障体系。文化是工作生活的精神寄托，是理想信念的深刻表现，更是高职院校的灵魂共识。职业教育是“接地气”的教育，具有明显的跨界特点，学校、政府、行业、企业、学生（家长）是重要的利益相关方，不能被排除在职业教育的管理之外。高职院校办学理念中的文化建设包含着开放、合作、包容的基因，也由此体现了“开放治理、合作治理、分类治理”的治理理念和治理形态，在与多元主体的合作与配合中，应有意识地培养校园文化、专业文化、课堂文化，推动多元治理与文化建设相结合；有意识地将企业文化、产业文化与校园文化融合升华，形成多元文化相互交融的独特文化氛围，为学校治理能力现代化提供良好的文化土壤和环境优势。在治理文化的引导下，最大程度引导各方从“要我做”向“我要做”转变，实现从制度性的强制要求向文化认同的自觉实践转变，进而将治理文化与校园文化、企业文化、课堂文化等紧密结合，使其成为现代高职院校多元共治的强大助力。

3、技术支持，打造技术保障体系。现代化的多元共治体系需要现代化的信息技术支撑，同时，多元共治的理论创新、文化创新的传播也需要信息技术的保障。把“互联网＋”、大数据和云计算等技术手段引入多元共治，进一步整合高职院校信息化数据资源，在智慧校园中增加多元共治数据模块，对参与各方的信息进行动态采集、存储、管理和分析，对治理过程中的问题进行动态研判，建设智慧化的多元治理信息系统。将多元共治的核心要素纳入信息系统，降低人为干预治理的环节和条件，促进治理信息公开化、透明化、可控化；精简多元治理工作环节，打破各方参与治理的制度壁垒，提高内外部组织参与多元共治的积极性，逐步形成数据互联、业务清晰、流程便捷、监督规范的信息化治理平台。

高等职业教育的跨界性决定了它的开放性，高职院校在一定程度上也是开放型职业大学。因此，高职院校需要以民主、法治、规范为基础，畅通学校、企业、社会等对高校治理建言献策的渠道，并积极对照建设性、前瞻性意见建议进行整改公示，增强多元参与高职院校治理的公信力，打破高职院校行政化的刻板印象，提升开放性民主治理的实效性。

参考文献：

[1]南旭光.基于多元共治视角的职业教育治理突破与创新[J].职业技术教育，2016，37（13）：49-54.

[2]贺武华，方展画.公立学校“科层制批判”的反思与批判[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2009，39（04）：171-181.

[3]南旭光.多元共治：现代职业教育治理创新研究[J].现代教育管理， 2017（03）：90-95.

[4]郭静.高职院校治理能力提升的现实困境与优化路径：基于73所高职院校的实證研究[J].国家教育行政学院学报，2016（06）：36-41+47.

[5]张国民，梁帅.“双高”语境下高水平高职院校治理能力提升路径研究[J].职业技术教育，2020，41（31）：11-17.

基金项目：2021年度江苏省教育科学规划项目“‘双高计划背景下高职院校多元治理水平提升研究”，项目编号： c/2021/03/45；2021年江苏省教育厅哲学社会科学课题“‘双高计划背景下高职院校多元协同治理模式的探索与实践”，项目编号：2021SJA1840。

作者简介：仲淑秋（1982-），女，江苏沭阳人，硕士，副教授，研究方向：教育管理、校园文化。

（责任编辑王 昕）