日本校外培训机构治理的历史演变及启示

2023-06-03王霞夏凌峰

教学与管理(中学版) 2023年6期

王霞　夏凌峰

摘要学习塾是日本面向中小学生开展校外补习的培训机构。二战后，学习塾快速扩张，引发了严重的社会问题。自20世纪70年代起，日本政府开始着手进行学习塾的治理，经历初步整顿、全面整治和政策转变、塾校合作三个阶段，学习塾也从早期的“乱塾”转变为规范、有序的校外培训机构，成为日本国民教育体系的重要构成和显著特色。学习塾的历史经验为我国“双减”政策的落實提供了有益启示，对促进学生素质的全面发展和教育质量的提升有积极意义。

关键词日本学习塾校外培训机构治理 “双减”政策

引用格式王霞，夏凌峰.日本校外培训机构治理的历史演变及启示[J].教学与管理，2023（16）：72-76.

学习塾是日本校外培训的重要组织机构，在日本中小学教育中具有相当大的影响力。20世纪70年代以来，日本一直重视对学习塾的治理，形成了较为成熟有效的校外培训机构治理模式。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，对校外培训机构开展了新一轮强力整治。系统梳理日本学习塾治理的历史演变和治理经验，对于我国深入落实“双减”政策，规范校外培训机构发展，探索学校和社会协同育人的教育模式有着积极的意义。

一、日本校外培训机构治理的背景

学习塾是日本重要的民办教育补习机构，肇始于江户时代（1603—1868年）末期，对日本庶民阶级的教育发挥着举足轻重的作用。伴随日本发展的进程，学习塾的目标和性质也逐渐被固定下来，即指在学校外的特定场所，以中小学生为对象，以学力形成为目的，进行学科补习和升学指导的民间机构[1]。20世纪30、40年代，在第二次世界大战的影响下，日本的学习塾产业处于停滞状态，受到重大打击。

二战后，在社会经济和教育改革等因素的共同影响下，学习塾迅速复苏。战后日本经济快速复兴，居民可支配收入增加，同时婴儿潮到来、入学人数剧增，为学习塾的发展创造了条件。战后日本高中和大学教育普及化，学校教育资源的不均衡和社会对学历的重视导致升学竞争趋于激烈，许多学生求助于学习塾来进行针对升学考试的校外辅导。由于日本在20世纪60年代进行了大规模的课程改革，中小学课程内容大大增加，部分学生难以适应学校课程节奏，需要在课外花额外的时间进行学习。多样化的需求刺激了学习塾的发展，其数量和规模都有了大幅度增长。

面对快速发展的学习塾产业，日本政府的监管显得十分无力。学习塾最初被日本政府定性为民间企业，不在主管文化教育的文部省的监管范围之内，而主管的通商产业省则对学习塾主要持自由放任的态度，无意加强对学习塾的管理[2]。监管缺失下的学习塾产业引起了许多社会问题：学习塾经营者和从业者良莠不齐，火灾、性侵案件等恶性事件不时见诸报端，应试化倾向严重，加大学生学习压力和家长经济负担等问题也日益凸显。日本《每日新闻》社会部将这一时期称为“乱塾时代”[3]。学习塾的种种弊端引发日本各界的关注和民众的强烈不满，日本政府开始探索学习塾的治理之道。

二、日本校外培训机构治理的历史演变

日本政府对学习塾的治理始于20世纪70年代，随着经济、社会和教育的发展而经历了不同阶段的历史演变。从初步整顿到规范化、系统化的治理模式的形成，学习塾有效补充了学校教育的不足，承担了社会教育的责任，为日本的教育注入了新的活力。

1.开始关注和初步整顿阶段（20世纪70年代后期—80年代中期）

20世纪70年代中叶，学习塾问题在日本社会广受关注，针对学习塾的调查和治理终于被日本政府提上日程。1975年，文部省官员首次承认学习塾调查和治理存在缺失问题[4]。1976年，在国会敦促下，日本文部省开展“关于儿童、学生校外学习活动的实况调查”，首次对日本全国学习塾的数量、规模、教师组成等情况进行了调查。结果显示，参加学习塾的小学生人数达到总数的12%，中学生则达到38%；学习塾的讲师中有32%是在读大学生，22.5%在从业前毫无教学经验，还有17.2%是原则上不被允许兼职的在职教师[5]。学习塾的种种乱象引起社会的极大反响，也拉开了日本学习塾治理的序幕。

针对学习塾存在的问题，文部省发布《关于校外教育规范化的通告》，向各级教育部门和学校提出三点意见：第一，充实学校教育，要求学校教育更加符合学生能力发展、社会化和升学的需要；第二，调整升学考试难度，减少学生的应试负担；第三，要求学校教师规范行为，禁止在职教师在学习塾兼职[6]。各地教育部门对该通告的实施情况做了二次调查，对违规在学习塾兼职的在职教师做出处罚并进行公示。除文部省外，日本政府的其他部门也参与到了学习塾的整治中来。1977年，日本国税局、消防局等部门开展对学习塾的调查，对部分学习塾存在的防火设备缺陷、偷税漏税等问题进行曝光和处罚。这一系列的整治行动的确整顿了学习塾的行业风气，短暂遏制了学习塾野蛮生长的势头。然而，这一轮整治并未触及日本学习塾治理中权责不明的深层问题，没有形成学习塾治理的制度体系，其成效难以长久。1980年后，日本升学考试竞争进一步白热化，学习塾产业也随之再度风靡。据日本总务省调查，1981年日本全国学习塾数量为18683所，到1986年迅速增加到34367所，学习塾产业的火爆在80年代中期达到了一个新的高度[7]。

2.全面整治和政策转变阶段（20世纪80年代后期—20世纪末）

20世纪的最后十五年是日本开展学习塾治理的关键时期，这一时期日本对学习塾的治理主要有两个动向：一是对学习塾的全面整治，针对学习塾的治理体系开始建立并走向完善；二是日本当局对学习塾的态度出现转向，接纳学习塾并促进其发挥积极作用的声音开始出现，最终成为日本官方对学习塾的主要态度。

（1）针对学习塾的全面整治

1985年前后，日本社会对学习塾的批判和不满达到顶峰，学习塾被置于学校教育的对立面，大力整治甚至完全取缔学习塾的意见甚嚣尘上。1986年，文部省再次对学习塾进行的调查显示，学生参加学习塾补习的比例进一步增加，且呈现出明显的低龄化趋势。调查还指出学习塾泛滥带来的危害包括学生身体健康问题、社会经验缺乏、心智成长问题、独立思考能力不足、缺乏参加学习活动积极性、增加家长经济负担等。随后，文部省次官发布了《关于充实学校的学习指导等问题的通知》，明确指出“学习塾补习的问题，是关乎儿童、学生健康成长和社会对学校教育的信任的重要问题”[8]。这是文部省首次公开对学习塾问题提出直接批评，体现了日本政府下定了大力整治学习塾的决心，标志着日本的学习塾治理政策进入全面整治的新阶段。

日本政府从以下三方面推动学习塾的规范化：第一，明确学习塾的监管权责。1988年，日本政府将学习塾认定为教育服务产业，受通商产业省管辖，同时受文部省监督[9]。此后几年，文部省通过向家长、学习塾发出倡议和要求来指导学习塾产业的规范化进程：倡导家长增进对学校教育的理解、重视与配合，抵制不正规学习塾；要求学习塾加强行业自律，纠正违反教育性的、对学校教育产生不良影响的经营活动。第二，推动入学考试改革。日本政府意识到，学习塾热度高涨不退的根源在于中学的入学考试。1988年，文部省对全国40所国立、私立中学的入学考试试题开展调查，发现部分学校的入学考试试题明显超出教学大纲的范围。文部省对这一现象进行了批评，要求相关学校进行整改。第三，建立学习塾行业协会。针对缺乏管理权限和资源的问题，日本政府试图通过组建行业协会的方式来缓解执法压力，加强行业自律自治。1988年，在通商产业省组织下，日本全国学习塾协会成立，并在全国建立分会。该协会逐步承担起行业规范制订和优质学习塾认证的工作，促进了学习塾的规范化发展[10]。

20世纪90年代，这些治理措施得到巩固，较为完善的学习塾治理体系逐渐形成。文部省从1992年起对学校入学考试试题建立了常态化的抽检和违规处罚制度，以进一步解决部分学校在入学考试中超纲出题的问题。全国学习塾协会在1998年发布《学习塾个人信息保护指南》，1999年出台《学习塾事业活动合理化自主准则》，在规范学习塾产业发展过程中起到更显著的作用。

20世纪末，日本学习塾的治理体系已基本建立完成，并起到了较好的治理效果，学习塾的行业生态明显更为健康有序。在经营规模上，学习塾呈现出两极化发展趋势，大型连锁学习塾和个人经营的小型学习塾同时存在，共同发展。在学习内容和教育理念上，学习塾摆脱单纯的应试取向，趋于多样化、个性化发展，教育性更加突出。

（2）对学习塾的态度转变

20世纪最后15年中，日本社会对学习塾的态度发生了明显的转向，即从批判转向认可、从打击压制转向积极引导。20世纪80年代，将学习塾纳入国民教育体系并发挥其积极作用的声音开始出现于日本教育界。1987年日本临时教育审议会发布《关于教育改革的第三次报告》，在对学习塾过热提出批判的同时，也提出了“发挥民间教育产业的新功能”的设想，认为面对学生多样化、个性化的需求，需要探讨“学校与学习塾等民间教育产业应有的关系，以及对此的教育行政对策”[11]。1991年，日本成立终身教育审议会，该协会就民间教育机构的功能实现问题展开讨论。然而讨论中却没有直接提及学习塾，可见日本教育部门仍对就学习塾做出正面表态一事较为谨慎。1997年，终身教育局局长对新世纪日本教育改革做报告时，表示“尽管学习塾的过热造成许多危害，但学习塾对于学生学习活动的多样化也有着促进作用，希望能对其功能和存在方式做出正面的探讨”[12]。

这一态度转变在1999年终身学习审议会的报告中得到了最终确认。该报告第一次在官方文件中将学习塾定性为“民间教育事业”机构，正式赋予了学习塾在国民教育中的“合法”地位。该报告还对学习塾做出了调整转型的期望，敦促学习塾不要只作为提供应试准备的辅导机构，而要向学生提供创造性和探究性强的学习机会，丰富学生的自然体验和社会体验，如组织野营等户外活动、开设科学实验室等[13]。此时日本教育部门已认可了学习塾的存在，不再将学习塾置于学校教育的对立面，而是引导学习塾做出调整，起到学校教育的补充作用。

3.正规化和塾校合作阶段（2000年至今）

进入21世纪以来，日本学习塾的发展趋于平稳，政府对学习塾的批评和整改政策已非常少见。相反，日本官方和民间都对学习塾产生了新的期望。家长为了提高孩子的学习水平和应试能力，纷纷给孩子报名学习塾补课，政府也将学习塾视作提高学生整体学力的重要力量。2002年，文部省提出推进学习、提升学力的倡议，并与学习塾团体和大型连锁学习塾代表举行会谈，提出学校、地方与学习塾开展合作的计划。学习塾与学校、地域的合作形式主要有两种：第一，学校提供教室和生源，邀请学习塾派出讲师的周末或假期补习模式。2004年，东京都江东区区立八明川小学聘请塾师开展周六特别课堂，就是这一模式的最初尝试。随后，这种补习模式迅速风靡日本首都圈各区，进而普及到日本全国。起初，这类补习的内容主要是查漏补缺和作业辅导，不涉及升学考试，免费对所有学生开放。后来，以升学为目的、向報名者收费的塾校合作项目也在日本推广。第二，地方政府出资进行的公益性补习。如大阪府大东市自2010年起开始与日本全国学习塾协会开展合作，委托其周六派遣塾师在公立中小学中开展课外辅导，费用大半由市政府承担。东京都足立区教育委员会与连锁学习塾“早稻田学院”开展合作，以家庭条件差的初中三年级学生为对象，在周六或暑假开设特别课程，全部费用由足立区政府负担。这类公益性的塾校合作为家庭条件较差的学生提供了培优补差的补习机会，起到了改善教育不平等问题，提高区域整体教育水平的效果，受到社会好评[14]。

除了以上两种合作模式之外，日本各地政府和学校还积极探索与学习塾的其他合作形式，如学习塾提供教材或考试试题、为学校人员提供培训和咨询服务等等，学习塾与学校、地方政府的合作愈发深化[15]。经过数十年的摸索，日本的学习塾治理已经趋于成熟，取得了相当的成效。2008年“关于儿童、学生校外学习活动的实况调查”显示，中小学生在校外参加学习塾补习的比例稳中有降，而接受调查的学生中超过一半表示喜欢学习塾补习，对学习塾表示厌恶的仅13.5%。学习塾的数量、从业人数、营业额等数据也趋于稳定，在学校教育宽松化的背景下也没有继续此前的快速扩张趋势[16]。学习塾已然成为日本国民教育体系中的重要组成部分，持续、稳定地发挥着作用。

三、日本校外培训机构治理对我国的启示

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）。“双减”政策发布以来，全国各地对校外培训机构开展了强力的整治，我国校外培训的乱象得到极大改善。日本学习塾的治理起步较早，经历长期的探索，已形成相对成熟有效的治理体系，其政策演变历程能够为我国全面落实“双减”政策，推动校外培训机构规范化提供参考和借鉴。

1.明确权责分工，建立多部门协同联动的治理体系

校外培训机构治理的特殊性之一在于其双重属性，即商业属性和教育属性并存。校外培训机构属于商业机构，以获得经济利益为经营目的，遵循市场规律，通常受工商部门的管辖；校外培训机构又具有教育机构的属性，是国民教育整体的一部分，关乎学校教育的正常运行，少年儿童的健康成长乃至社会的公平正义，其管理必须有教育性的考量和教育部门的参与。而且，校外培训的客户群体大多是未成年人，还涉及到学生的安全问题、健康问题，需要公安、消防、卫生等部门参与管理。因此，校外培训的治理需要多个政府部门的分工与协同。

在20世纪80年代以前，日本政府对学习塾治理的权责划分极不明确，导致学习塾长期处于管理缺位的状态。1988年对学习塾的重新定位给予了文部省监督管理学习塾事务的权限，为日本学习塾治理的全面展开提供了重要支持。此后，以文部省为主导，多部门协同的学习塾治理体系才逐步建立。文部省定期组织调查评估，在学校教育改革和校外培训规范化上双管齐下，引领学习塾的良性发展。而经济产业省和厚生劳动省等部门则起着补充作用，在消费者权益保护、从业人员保护等方面提供支持。此外，日本各部门还多次开展协作，协调各方力量共同提高学习塾治理水平。2005年，日本文部科学省、经济产业省、警察厅和内阁府共同举行四省厅局长会议，探讨学习塾的安全事故防范问题。2018年，经济产业省联合文部科学省，提出“未来的教室”发展计划，对学习塾的形式和宗旨进行了规划。日本政府各部门在学习塾的治理上既有分工又有协作，有效提高了学习塾的规范化水平。

在我国，“双减”政策明确提出：落实“双减”政策需要全面系统做好部署，其中教育部门统筹协调，会同各部门加强监管，宣传和网信部门、市场监管部门、公安部门等十个部门在舆论宣传和线上培训监管、培训机构登记审批、执法检查等工作方面明确责任、加强参与[17]。在政策执行过程中，政府是主导，是校外机构治理的权威参与者，统领和协调各部门的职能发挥。其他社会组织和力量也是校外培训治理的重要因素，它们可作为第三方的监管治理主体，也可进行思想的宣传与引导。只有教育部門和其他部门的通力合作，促使校外培训的治理成为多方联动的、系统的持续过程，才能实现校外培训的长效性和规范化治理。

2.完善制度体系，建立校外培训行业规范

优化升学选拔制度是日本校外培训治理的根本。一方面，日本教育部门加强对升学考试试卷难度的监督，尤其是对高中升学考试建立常态化的监督机制，避免出现过难、超纲的题目；另一方面，推动选拔形式和考核标准多元化。日本高考改革推行全国统一考试和高校自主命题两次考核的方式，在自主命题中，除一般的卷面考试外，高校可结合自身招生需求选择面试、小论文、技术操作等考核方式。通过推进这样的高考制度改革，避免了“一考定终身”的片面性，一定程度上降低了学生前往学习塾补习的需求。日本政府还注重建立学习塾的行业规范和监督制度，实现学习塾产业内部的规范和自治。全国学习塾协会先后出台了《学习塾认证制度》《学习塾教师检定制度》等法规文件，对学习塾的资质认证和教师资格等进行了明确规定，包括评估学习塾的办学条件、设施安全以及广告宣发和消费者信息保护等内容，也包括建立“学习塾讲师能力评价体系”，对学习塾教师进行专业知识、职业技能、综合能力等方面的综合考核和认证。此外，学习塾协会还全程跟踪学习塾行业行为，通过《学习塾事业活动正当化的自主基准》《自主基准实施细则》等行业准则对学习塾的教学内容、教学形式、教师聘用和费用收取等行为进行规范。

近年来，为进一步落实“双减”政策，整顿校外培训机构，我国也进行了卓有成效的政策和制度探索。多地推行小升初“全面摇号”政策，从教育资源的普惠性出发，减轻了小学生的升学负担，打破了以学科成绩为依据的优质资源垄断，降低了校外培训的市场热度。2018年，国务院颁发了《关于规范校外培训机构发展的意见》，首次对培训机构的概念、类型、作用等进行了说明。2021年，“双减”政策颁布，重点强调加强校外培训机构的治理；同年，教育部颁布《关于成立校外培训机构监管司的通知》，开启了政府对于校外培训机构的常态化监管。借鉴日本学习塾的经验，我国也应将升学选拔制度的完善优化作为校外培训机构治理的根本，把控升学考试的试题内容和难度，优化升学选拔的考核方式，推动评价尺度的多元化，为校外培训机构的发展提供正确的价值导向。我国也需继续完善校外培训机构的治理制度建设，着重从外部治理政策向内部治理制度的转变，从重视办学条件的审批转向关注办学过程的监督管理，从而实现对校外培训机构的合理规范和有效引导。

3.回归育人目标，拓展社会教育功能

日本学习塾的发展虽然与日本过度的升学竞争和补课压力有关，但其作为校外培训机构仍然具有更为广泛的社会意义。因此，20世纪90年代以来，日本政府开始尝试在规范化的基础上发挥学习塾的正向功能。21世纪以来更是以政府、学校向学习塾购买服务为主要方式推动塾校合作，即学习塾提供补习服务，政府则通过财政、行政手段进行调节，优化教育资源的配置，提高补习的公平性和教育性。学习塾还结合学生需求，开展了学生援助、学习指导、信息咨询、教育讲座等多种公益性质的教育活动，促进了学校教育质量的提升，并成为学校教育重要的合作者。1999年，日本文部省将学习塾作为社会教育机构纳入教育体系之中。日本学者早坂惠也指出，在不断规范的过程中，学习塾本身的内涵边界开始发生变化，不仅提高学生学力，而且助力解决教育公平、社会福利、青少年发展、家庭教育、区域振兴等多领域问题[18]。

校外培训不仅是学校教育的重要补充，也是社会教育的重要组成。“校外教育在人的全面发展和主体性价值实现方面的功能符合学校教育的目标要求。”[19]随着“双减”政策的实施，校外机构开展学科类培训的管制全面收紧，如何面对由此带来的中小学生校外学科类学习活动需求的巨大缺口，成为关乎整体教育质量和校外培训发展的重要问题。校外培训的治理并不意味着阻断学生校外学习的渠道，而应将阻止过度的校外培训侵蚀教育生态，促进学校教育和校外教育的合理分工和良性互动作为目标。对此，校外培训机构应积极转变观念，从单纯的学科类培训转向以学生素养发展为目标的教育视域，建立与家庭、社会的有效融合与衔接机制，打破教育壁垒，拓展多元化的社会教育模式。政府可通过向培训机构购买服务的方式开展公益性补习课程，也可支持社区中心、图书馆、青少年宫等教育机构开放作业辅导、课业巩固和拓展、“后进生”补习等课后学习活动。而校外培训机构则可在坚持公益性原则的基础上，充分发挥其市场敏锐、资源灵活等优势，探索满足中小学生教育需求、兴趣发展、素质培养、创新精神和实践能力等多层次、多类型的教育思路、模式和方法。回归人的发展主题，着眼社会教育的宏观场域，应是校外培训最终的思想旨归和行动逻辑，也是切实减轻学生负担，促进学生全面发展和教育质量综合提升的关键所在。

参考文献

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