“双减”政策下课外体育培训市场监管的难题及其应对

2023-06-03张廷晓宣澍冯梓桐徐振博

教学与管理(中学版) 2023年6期

张廷晓　宣澍　冯梓桐　徐振博

摘要“双减”政策能够从宏观社会经济角度优化教育生态，为课外体育培训等非学科类培训营造政策支持、社会响应的氛围，使得课外体育培训机构数量进入快速增长期，从而课外体育培训市场的监管成为学术界的重要议题。运用文献资料、逻辑分析等研究方法，以课外体育培训的价值角度为切入点，分析我国课外体育培训市场监管存在的难题并提出相应的对策，为我国课外体育培训市场的监管提供一定的借鉴。

关键词“双减”政策课外体育培训市场监管

引用格式张廷晓，宣澍，冯梓桐，等.“双减”政策下课外体育培训市场监管的难题及其应对[J].教学与管理，2023（16）：6-11.

随着国家对青少年身体健康和体育工作的重视，体教融合的加速推进，“体教融合”政策、“双减”政策、《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》落地……在一系列利好政策的推动下，课外体育培训行业迅速升温，体育产业正在迎来全面复苏期。调查数据显示，我国现存“体育培训”相关企业共38.7万家，在2020年国家体育总局、教育部联合印发《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》后，“体育培训”相关企业注册量迎来了首个高峰期，全年新增67954家企业，同比增长64.5%；2021年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》后，迎来第二个注册量的高峰期，同年新增84873家，同比增长24.9%。大众逐渐对于“大健康”理念表现出知行合一[1]，在体育、健康、休闲等领域的实践中，大众对其需求度呈现高速增长的趋势。伴随今年我国国民经济呈现“恢复”势头，以及中小学家长在疫情居家隔离期间逐渐提高对学生体育素质的培训的重视程度，课外体育培训市场逐渐走进人们的视野[2]。我国政府有关部门从事无巨细的庞杂体育事务中逐步抽身出来，将重心放在国民体育事业的宏观调控与监督管理上，其中课外体育培训市场就是不可缺少的组成部分。为保证学生在时间成本上具有身心全面发展的条件，使得课外体育培训在社会需求、政策环境等方面的推动下得到发展契机。2021年10月11日国家体育总局颁布《关于做好课外体育培训行业服务监管工作的通知》[3]，其强调了强化体育培训市场监管，促进市场规范有序发展的必要性。第一，我国若想要增强课外体育培训市场的治理能力，就需要利用“双减”政策的良好契机，发展与体育行业紧密关联的社会组织，积极投身体育社会组织建设，培育体育社会组织的管理主体[4]，才会让体育社会组织参与社会治理成为可能，经过政府、体育社会组织、大众三者协调互动、合作共治，使得体育治理能力不断提升。第二，如果课外体育培训市场快速发展期到来时，其市场感知风险能力依旧较弱，难免会引发一系列“发展—监管不平衡”的问题。针对课外体育培训市场的监管困境，及时提出有效的应对策略将成为未来一段时期内体育学术领域的研究热点。课外体育培训市场的快速增长对于带动当代体育产业的经济发展产生一定的推动作用[5]。

一、课外体育培训的社会价值

1.课外体育培训补充学校体育的形式

“双减”政策使得2.26亿中小学生从学科类课内外学业负担中解脱出来，从而使课外体育培训受到学生、家长的青睐。对于课外体育培训市场快速发展期的到来，宏观上得益于国家政策和社会需求的双推动，微观上契合体育资源的合理优化利用[6]。课外体育培训是独立于学校体育存在的体育教学行业，也是学校体育的重要延伸和补充[7]。作为学校体育的延伸和补充主要表现在两个方面：第一，学校体育教育的强度和项目的组织安排不够全面，而课外体育培训以学校体育授课内容为基础进行针对性的训练，满足学生身心发展的多元化需求[8]。第二，课外体育培训可以解决学校体育训练分散、锻炼强度不足的问题，并相对应地进行延伸性训练。学校体育教学存在着体育训练项目不专一、学生锻炼时间不足、体育课程流于形式等问题，严重制约了学生体育知识的积累速度与体育技能的形成速度，并且减缓了学生身体素质水平的发展。相比之下，课外体育培训针对性更强。现存的课外体育培训普遍分为两种类型：一种是为提高体育的升学成绩而形成的中高考体育培训班；另一种是以传授和提升某项体育技能为目的的技能学习班。这两种类型起到的作用大不相同，但都可以作为学校体育的延伸和补充。课外体育培训在促进学生体育锻炼形式和内容多元化发展上提供了一种效果更好的解决方案。

2.课外体育培训促进学生身体素质的发展

学生身体素质的发展、提高和改善是衡量学校体育目标有效落实的重要指标。学生身体素质的差异化和应试教育中体育科目逐年增大的升学难度，迫使学生对自身的身体素质提出了更高的要求。“双减”政策意在减少学科类补课，着重强调了学生在美育、体育领域的发展意义。政策引导下，国家、地方、学校各层面对于学生的身体素质逐渐重视了起来。学校体育课程的设置和安排为学生体质健康发展提供了一定的指导，在培育德智体美劳全面发展的个性化过程中发挥了独特的价值作用。但实际上，當前单方面的学校体育教学已不能满足学生身体素质全面发展的要求[9]。因此，学生在课余时间参与课外体育培训成为最直接、最有效的方法。

教育部在2021年9月4日公布了《第八次全国学生体质与健康调研情况》，报告表明近年来我国学生体质与健康状况有明显好转，但其近视率、肥胖率依旧呈正增长，而课外体育培训可以在提高学生身体素质发展方面发挥积极作用。鉴于学生身体素质的发展需要，教育部的工作重点转移到保证学生的校内体育课和课外锻炼的效果，促进课外体育培训行业的健康发展。可见，课外体育培训对于促进学生的身体素质发展具有重要意义。近些年课外体育培训市场的崛起，为保证学生在课外时间的体育锻炼强度、频率提出了新的解决策略。课外体育培训为保证学生身体素质的训练强度和时间长度建立了有力的媒介，在提高学生身体素质方面提供了更为便利的锻炼条件，同时校本课程和课外体育培训中师资资源也得到一定程度的调节和均衡，更好地促进学生在接受体育训练过程中增强体育锻炼意识，提升身体素质。

3.课外体育培训助力终身体育习惯的养成

奥林匹克之父顾拜旦曾提出：“体育的最终目的是形成终身体育意识”[10]。培养学生终身体育意识既是“双减”政策施行的核心目的之一也是体育课程培训的目标之一。培养终身体育意识能够引导学生全面看待体育活动并坚持参加体育锻炼，对于培养体育锻炼的家庭教育氛围具有积极意义，而课外体育培训在此过程中扮演了重要角色。

结合我国的基本国情和学校体育教育现状，可以发现因长期受到“应试教育”的影响，学生对于体育锻炼很少重视，甚至体育锻炼已经成为学生的另一负担。2021年7月“双减”政策颁布后，无疑减轻了学生的学业压力，为培养学生德智体美劳全方面发展奠定了基础，使学生有更多课余时间参与课外体育培训，其也成为当今学生参与课外体育锻炼的首选方式，无形之中对学生养成终身体育习惯起到了积极作用。课外体育培训课程安排一般是以短时间为一周期进行某一身体素质的强化性训练，借助由简入繁螺旋式的学习发展规律，帮助学生更快地提高身体素质，对学生下一步终身体育习惯的养成起到了促进作用。

二、“双减”政策下课外体育培训市场监管的难题

1.课外体育培训市场的法治化缺失

“双减”政策促进课外体育培训市场的发展，但是其市场的监管问题也呈现亟待解决的状况。近年来我国课外培训领域出现了许多无法可依的案例[11]，从而使得政府无法开展有效治理。课外体育培训市场虽然出现较早，但一直没有得到快速发展的机遇。直到近些年国家对体育逐渐重视，使得体育的社会地位逐渐上升，课外体育培训市场终于迎来了发展契机[12]，但传统课外体育培训市场存在许多亟待解决的问题（如虚假宣传、售后服务差等）并未得到有效改善[13]。

目前，课外体育培训市场监管参考的主要法律包括《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等，尚未出台专门的指导性规范或者文件[14]，且大多数与课外体育培训市场有关的规章制度都没有强制性，其形式主要是“意见”和“通知”，只具有宏观的指导价值，不具有司法实践意义，对地方政府机关和其他行使公共权力的职能部门几乎没有约束力，由此造成政府对课外体育培训市场的监督实践中，没有既定的行政程序可循。而《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》中也只是粗略规定了“谁审批谁监管、谁主管谁防管、防止重审批轻监管”的监管原则，其对于监管模式、职能划分、处罚方法、救济途径并无进一步规定。2022年6月24日新修订的《中华人民共和国体育法》在新增加的第十章第一百零五条规定了高危险性体育项目的行政监管和设施等相关要求，第一百零七条规定各地方人民政府应当建立体育执法机制。其他条文并没有针对课外体育培训市场的监管进行法治化的细则规定。除此之外，现阶段我国的课外体育培训市场的监管存在较为严重的立法滞后问题[15]。这使得管理者和经营者等参与主体的市场行为都不受法律的约束。加之过度的自由裁量权直接导致课外体育培训市场监管中出现行政性侵犯公权力等违反立法初衷的行为，为行业监管中的权力滥用提供了条件。

当下课外体育培训市场的法律监管主要以负面惩治+周期性整治为主，但是市场治理過程产生严重的延迟性、被迫性、碎片性以及随意性，使得执法与治理体系在课外体育培训市场经营中的有效构建困难重重。现阶段没有专门、系统的法律来规定课外体育培训市场的概念和内涵，更没有明确规定课外体育培训市场在法律中的地位、主要责任和相应的权利义务。一部科学合理的部门法是政府和其他国家机关行使监管职能的有力抓手和有效工具[16]。立法机关应该进一步完善经营许可和准入制度，规定经营规范和标准认定办法，完善课外体育培训市场保护扶持和补贴的政策，做好体育培训事业发展的相关指导意见和规划，制定课外体育培训市场在组织融资以及场地选定方面的扶持办法，完善教练员资质培训考核认定的相关法律规定。政府在进一步完善监管职权划分的同时，也应该特别关注经营监督管理过程中政府权力边界和执法规范，做到依法行政，从而切实保障行业从业主体的各项权利。

2.课外体育培训市场的监管模式不完善

课外体育培训行业在“双减”政策支持和积极的社会响应下，其市场化发展进入快速发展时期。与此同时，课外体育培训市场的监管也迎来了相应的挑战。当前，青少年课外体育培训市场的同质化较强，类型单一，不同机构的业务性质非常相似，加上青少年课外体育培训市场的许多要素的细分程度较低，使得机构的内部结构边界非常模糊。而这种模糊性导致培训机构间的合作、互补难度加大，彼此间竞争，特别是恶性竞争的问题凸显[17]。课外体育培训市场监管模式的不完善是造成监管困境的主要原因。随着时代的发展，课外体育培训市场的监管模式也应与时俱进，传统的政府监管模式已不适用于当今课外体育培训市场的发展速度。课外体育培训市场监管经历两个阶段的改革：第一阶段，自治阶段。此阶段中国家并未明确要求课外体育培训市场监管权力所属，主要分为三种模式：模式一是以体育部门独立进行市场监管的模式，即市区（县）两级都以体育部门为主体进行监管；模式二是文化综合执法部门市场监管模式，再通过下级部门直接对课外体育培训市场进行监管；模式三是体育部门和文化综合执法部门双部门的协同监管模式，体育部门主要负责监察，文化综合执法部门主要负责市场行政执法。第二阶段，统管阶段。2021年9月28日，国家体育总局办公厅发布《关于做好课外体育培训行业服务监督工作的通知》，其中明确指出课外体育培训市场归体育局管理。统一遵循由体育部门独立监管的监管模式，具体表现为课外体育培训市场的监管模式是由国务院管理，省政府和国家体育总局协同监管。省体育局通过市体育局管理辖区内的区体育局，直接管理辖区内的课外体育培训市场，形成闭环。

现有课外体育培训市场的监管模式适用于市场快速发展的初期，未必会在中后期依旧适用。从目前情况来看，课外体育培训市场缺乏组织内部的自律管理。政府监管部门虽然对课外体育培训市场进行了宏观调控，但对行业内的发展困境和危机认识不足。与此同时，课外体育培训市场缺乏自我管理，缺乏社会和公众对教育培训市场的监督、监管的广泛参与。要解决当前课外体育培训市场监管模式与快速发展的课外体育培训市场不匹配等问题，必须首先加强行业自律。现有的监管模式，多是结果发生后再进行介入，并没有做到未雨绸缪，对于风险预知的灵敏度不足。我国现有的课外体育培训市场，大多数还并没有完善的行业自律组织或行业协会。一个强大的行业协会可以解决政府在许多领域持续监管的问题，起到政府与行业之间桥梁的作用，其主要集中于两方面：一方面，在市场上对行业发展进行宏观监管；另一方面，将行业的声音传达给政府，实现市场与政府的平衡。行业协会能较好地解决政府机构与行业主体、行业主体与行业主体、消费者与行业主体之间的各种问题和矛盾，有利于课外体育培训市场整体发展。

3.课外体育培训市场责任落实与违规行为跟踪不力

“双减”政策是对宏观社会经济调控的结果，但是课外体育培训市场在经济发展驱动下更容易受到眼前盈利的诱惑，从而出现种种商业性违规行为，在无形中为后期危机的发生埋下隐患。由于课外体育培训市场发展参与主体的多元化，以及监管不力导致不同层面、不同方面产生不良行为，潜伏其中的危机日渐明显。总体而言，主要集中于以下三方面：一是诚信危机。在“双减”政策的影响下，一部分文化学科的培训机构大量涌入课外培训市场，造成原本低准入门槛的课外体育培训市场竞争压力进一步增强，课外体育培训机构、俱乐部难免会产生“虚假宣传”“夸大宣传”等现象。但家长在缴费后发现授课教师多是在读大学生或者短期体育教师，对于学生的需求满足、授课质量、训练安排基本无保证。此问题产生后，在消费者层面，消费者大多会自认倒霉，并不会追究机构俱乐部的责任；在市场监管层面，监管主体并不了解此类问题的产生，因此，难以对所有违规机构俱乐部进行精确追踪与责任落实。二是经营危机。全国课外体育培训市场巨大，涉及的机构、俱乐部数量难以统计。但都缺乏强势资本的注入，一般都是小资本的一次性投入，导致课外体育培训机构、俱乐部的长期运行基本没有保障，因为无论是人才引进还是市场宣传都需要资本的长期推动。同时，课外体育培训机构、俱乐部的管理人员多数缺乏经营理论方面的培训，对于运营和资金链没有统筹，在产生相关经营问题或者资金问题时，没有有效解决问题的措施，最终走向倒闭。甚至在倒闭后因无资金进行“退费”服务，“跑路”的现象难以避免，而监管部门难以对违规企业进行跟踪并要求其对消费者进行经济补偿。三是安全危机。国家对于体育培训设施和场地并未形成统一要求。一些不良课外体育培训机构、俱乐部为减少资金投入，选择无安全保证的体育场，甚至是租借商用的居民住宅[18]。除此之外，课外体育培训机构、俱乐部聘用的教练大多不具备预测能力与危险发生后的处置能力，一旦发生安全问题，机构俱乐部便借各种理由逃避应负的责任。监管部门往往没有证据对产生的事件进行量化处罚，最终安全责任难以跟踪落实。对于课外体育培训市场诚信、经营和安全三个层面的危机，相关部门应该进行有效的跟踪，并需要参考其他相关领域的解决方案，有针对性地进行全方面的责任落实，以保证课外体育培训市场的健康发展。

三、课外体育培训市场监管难题的应对策略

1.完善课外体育培训市场监管的相关法律法规

完善和规范课外体育培训市场的立法是有效降低风险的重要措施之一。自我国“双减”政策出台以来，多地行政机关都建立了校外体育教育机构监督机制。然而，体育培训独特的高竞争性、强动力性、易疲劳性增加了课外体育培训过程中的潜在风险，这就需要根据相关法律法规对课外体育培训领域进行更有针对性的监管，必须明确课外体育培训市场的法律监管最根本的目标就是维护市场秩序，从而使校外体育培训市场的管理在法律监管的背景下通过法律手段得到规范和完善[19]。

坚持课外体育培训的公益导向，不断完善立法、监督、执法等相关法律体系。加强体育培训市场相关立法，赋予体育培训机构法律上的主体地位是现代体育培训市场发展形式多样化的必要条件。可以总结、修改和丰富现行国家有关体育培训机构的政策规定，建立审批和组织机构，促进课外体育培训市场的发展。我国课外体育培训市场应制定符合国家实际需要的专门法律，如《社会体育法》，以促进课外体育培训市场的法制化。相关法律的基本内容应包括立法目标、监管的针对性、企业权利义务的明确性、监管内容的多样性、政府问责程序和法律责任的具体化。另外，应加强体育行政部门对课外体育培训市场的综合执法，发挥体育行政部门执法的主导作用[20]。加强体育法治建设，是实现现代体育体制综合法治建设，促进教育法治建设的重要举措。

針对课外体育培训市场出现的问题，应从三个法律角度加以解决：第一，建立专门的执法机构，配备高素质的行政人员执行体育部门的法律法规。行政人员在执法过程中严格按照法律规定办事。同时，要不断加强对执法人员的法律培训，使其定期了解和学习法律知识，以进一步提高我国体育教育执法工作水平。第二，严格执行体育执法程序。体育行政管理机关依法依规进行行政命令、行政处分、授权和行政奖励，以确保法律法规的实际执行[21]。第三，创新执法方法。体育行政管理有关机关和职能部门应加强各有关部门之间的沟通、合作与配合，协调各部门职能，开展教育培训、市场管理、公共安全、消防安全等部门联合执法，建立联合执法机制，同时，还需要对相关部门的工作进行监督。

2.形成政府主导-社会参与-机构自查的监管模式

“双减”政策中强调学校与课外体育培训市场之间的关联，也明确了对于培训市场监管的重要性。如今的监管模式对于课外体育培训市场来说，只在意体育部门一方的监管作用，忽视其他可以起到监管作用的组织部门，易产生监管力度不足等问题。针对课外体育培训市场的监管模式不完善的困境，建立一种课外体育培训市场的多主体监管模式成为体育培训业发展的当务之急。在现行的政策下，课外体育培训市场已完全属于体育局的管辖范围。但课外体育培训市场具有复合市场的特殊性，单纯依靠体育局的监督，会导致监督方向和主导权过于有限等问题。因此，应在政府的主导下，多个监管部门应共同建立监管网络框架，确保权力分工明确，避免权力过度集中，多角度解决问题，规避问题无法根治现象的出现。同时，引入社会监督十分必要。由于培训行业的特殊性，监管部门获取的信息来源主要依靠培训机构和俱乐部主动提交材料和自上而下的实地考察。但是，这必然导致组织形式化，很难准确把握调查前后的情况。课外体育培训市场离不开社会，社会监督应该纳入监管模式，通过课外体育培训市场参与者或知情人士的匿名举报，实现多角度监管。除此之外，应建立一套属于体育培训行业自身的审查机制。作为同一行业的机构，相较于监管机构更了解行业自身的发展。建立体育培训行业的审查机制，有利于营造行业内机构之间相互监督的氛围，机构自我检查、自我纠正对行业的良性发展具有重要意义。

构建政府主导-社会参与-机构自查的监管模式，以适应当今课外体育培训市场的快速发展。在宏观上由政府调控，统一治理课外体育培训市场；中观层面提高社会参与度，参与主体与政府合作收集课外体育培训市场的真实有效信息，便于相关政府机构依法对相关违法机构监督管理；微观层面，需要行业内机构之间的相互检查和机构内部的自我检查。业内人士通过频繁的自我审视和相互检查，减少不必要的违规行为出现。该模式实现的是课外体育培训市场三个层次的监管。严格的监管体系可以避免体育培训机构因监管不善失去信任、有关部门失去民心等现象的发生，以化解课外体育培训市场的非良性发展的风险。

3.创新课外体育培训市场的监管方式

传统的课外体育培训市场监管方式已不能满足当下个人机构大量涌入课外体育培训市场的管理需要。课外体育培训市场规模的扩大，促使原有相关政府机关工作人员进行线下监管方式的精准度和治理效果产生偏差和质疑。鉴于传统的监管方式耗费人力物力，结合大数据时代背景和其他市场领域的创新监管模式，课外体育培训市场应对监管方式进行创新性改良。首先，借助区块链技术建设课外体育培训市场平台，达到“去中心化”的现实目的，进而解决监管话语权垄断等问题。这样既打破时空维度上的阻碍，拓宽虚拟化交流平台，使得监管主体分散，避免一家独大的情况发生；又使得数据来源更加全面，利用区块链技术建立健全课外体育培训市场的监管平台，使得体育数据在监管平台共享，从而完善课外体育培训市场监管的程序化与开放性。区块链的自身优势与课外体育培训市场监管的信息不开放、透明程度低、有篡改数据等问题形成优劣互补的关系。以区块链技术作为底层技术构建课外体育培训市场监管云平台成为监管的最优选择。从监管模式上进行改良，改变课外体育培训市场监管原有的中心化架构，通过数据收集渠道、共识机制实现扁平化管理架构。区块链因技术的不可篡改性质可以保障数据收集处理后的不可更改，对于数据透明、公开与后期数据审查具有可靠的参考意义。区块链技术是元宇宙的组成技术之一，对于未来虚拟世界实现跨区域时空的课外体育培训市场监管具有良好的发展意义。其次，建设课外体育培训市场黑白名单制度，定期对课外体育培训市场进行检查，根据检查结果进行评分评定并对外公示。之所以建立健全课外体育培训市场的黑白名单，一则是对黑名单机构进行警示，对白名单机构进行荣誉鼓励；二则是对大众进行公示，达到抑制不合规机构的发展，促进合规机构发展的目的。同时，制定一个合理并可施行的评定标准，在评定过程中做到相对公平，防止过多人为因素左右最终评定结果，实现评定标准落地并能够较好发挥作用的目的。随之，收紧黑白名单进入的标准[22]，选取弹性较好的指标，明确黑白名单建立目的：实现黑名单对于市场主体和相关机构的警示作用，保障课外体育培训市场的健康优化发展；实现白名单增进地方性龙头企业的产生，形成行业榜样的作用。最后，建立课外体育培训市场的“强制退出机制”。为保证课外体育培训市场的健康发展，塑造课外体育培训市场在大众层面的良好印象，建立课外体育培训市场的“强制退出机制”将产生一定的效果。对于课外体育培训市场进入门槛较低的情况，不仅需要提高门槛，而且需要对达不到行业标准或者空头企业进行一定程度的警告和处罚，若长期达不到则建议实行“强制退出机制”。该机制可以筑牢课外体育培训市场的底线，对破坏课外体育培训市场形象和造成不良影响的培训机构构成标志性警示。

创新课外体育培训市场的监管方式有利于提高监管效率，准确把握课外体育培训市场和相关机构的发展走势。通过创建课外体育培训市场的数据平台、建立健全课外体育培训市场的黑白名单制度和建立课外体育培训市场的“强制退出机制”三个角度进行监管，最终实现课外体育培训市场的健康快速发展。

“双减”政策是学校体育与课外培训机构协同发展、共促青少年健康成长的重要推手。在“健康中国2030”的大背景下，随着国家“双减”政策的不断推进，课外体育培训市场将迎来快速发展的“蓝海期”。在推动我国课外体育培训市场监管法律法规完善的基础上，构建政府主导的社会与组织自查的监管模式，以促进课外体育培训市场监管模式的不断创新，为课外体育培训市场的长期健康发展保驾护航。

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