高校内部控制建设现状及优化对策

解冰雪

(湖北开放大学/湖北科技职业学院,湖北 武汉 430074)

引言

与企业相比,高校的内部控制建设起步较晚,同时由于高校具有非营利性,因此,对高校内部控制的重视程度较低。但是,新时代的高校作为培育人才、攻坚科技难题的摇篮,人民群众对其管理水平提出了更高的要求,而完善的内部控制建设是提高高校管理能力和治理水平的高效、必要手段[1]。2012年、2016年,财政部和教育部先后出台文件指导高校进行内部控制建设,希望高校建立起完善的内控体系,实现高质量发展经过近十年的发展,高校内部控制体系还未完全建立,在内部控制建设方面仍然存在诸多问题,因此,笔者结合自身工作实际,分析高校内部控制建设现状中存在的问题,提出相应的建设对策,以期帮助高校完善健全内部控制体系,提高高校管理水平和能力。

一、高校内部控制建设现状与问题

内部控制是高校内部治理与管理的基石,但是由于高校内部控制建设工作开展缓慢,在内部控制方面仍存在工作体系不完善、工作流程不健全等诸多问题。

(一)内部控制建设意识淡薄

一方面,高校的主要职能是教学和科研,主管单位、校领导及高校教职工的工作重心放在教学及科研上,相应地对内控建设的重视度较低。此外,非营利性导致高校内部控制所带来的成果与效益无法立竿见影,因此主管单位及高校对内部控制建设不太重视。

另一方面,由于大多数高校的内部控制是由财务部门或审计部门负责,导致高校教职员工普遍认为内部控制建设仅仅是对财务工作的控制,与其他部门无关,对内部控制的认识较为片面,因此对内部控制建设缺乏一定的积极性和主动性。

(二)内部控制机构设置不健全

《教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)》(教财厅〔2016〕2号)明确指出高校要成立内部控制建设领导小组,并且要求由校长担任组长。该指南还指出内部控制领导小组应当统筹学校内部控制建设全局,制定发展思路和工作计划,明确工作重点,将内部控制建设作为一项常态化的工作去推动。为此,各省教育厅、财政厅也对所主管高校提出了内部控制建设的相关要求,然而部分高校仍然未按照相关要求设立内部控制领导小组,或者虽然成立了领导小组,但并未产生实质性的作用,导致内部控制建设进程缓慢,许多事情无法推进。

实际工作中,大多数高校没有设置独立部门来负责学校的内部控制建设工作,而是由财务部门作为牵头部门来负责内部控制建设的相关工作。一方面财务部门工作繁重,对于内部控制建设工作无法投入太多人力,导致内部控制建设工作无法取得成效。另一方面,由于内部控制建设工作涉及学校方方面面,而财务部门对学校财务以外的情况不甚了解,再加上财务部门自身处于内部控制之中,很难从学校全局出发对内部控制建设工作进行整体谋划。

(三)内部控制制度不完善

大部分高校虽然按照国家相关规定建立了内部控制制度,但是这些制度大多零散地分布在人事管理制度、财务管理制度或学校其他的行政工作制度中,并没有形成独立的内部控制管理工作制度,这就导致高校的内部控制建设工作缺乏系统的指导和规范,工作人员在处理相关工作时缺乏依据,同时这些内部控制管理制度对工作人员的约束力也大大减弱。

此外,部分高校的内部控制制度多年未修订,严重滞后于实际的工作需要,甚至有的高校还在使用上世纪90年代的有关制度,制度的严重滞后导致高校的内部控制出现一系列问题,严重降低了高校的管理效率和治理效果。

(四)内部控制覆盖范围不全面

目前,绝大多数高校都在境外建立了办学机构,如孔子学院、中外合作办学机构等等,但是这些高校在办学时仅仅只是向境外机构派驻相关工作人员,并未将这些办学机构纳入本校内部控制的范围之中,使得学校无法对境外办学风险进行预测,更无法提前制定应对措施,这为学校的后续发展留下隐患。

(五)内部控制环节缺失

1.缺乏风险评估环节

风险评估是高校内部控制建设的重要环节,风险评估程序能够帮助高校准确识别潜在的各项风险[3],从而帮助高校提前采取准确的应对措施,降低风险发生的可能性,减轻问题产生的严重程度,从而促进高校健康、有序地发展。然而,实际工作中,极少有高校每年对本校进行全面的风险评估,甚至有些高校从未进行过全面的风险评估,这就导致高校不能及时规避办学活动中存在的风险,容易造成学校损失,影响办学目标的实现。

2.缺乏监督反馈环节

一方面,教育厅、财政厅等上级单位虽然每年都组织主管高校进行内部控制评价,要求高校填写并上报行政事业单位内部控制评价报告,但是相关主管单位并未对各高校上报内容的真假进行调查核实,也未就各高校内部控制建设情况进行反馈,更没有指导性的意见,导致每年各高校的内部控制评价流于形式,并未产生实质性的作用。

另一方面,各高校没有对内部控制工作进行监督,各高校虽设置了审计部门,但受制于人员数量、管理理念等因素,其工作重点仍放在财务收支审计、预算执行审计、竣工结算审计等方面,无法做到全面的管理型审计。[4]

(六)内部控制信息化建设滞后

高校的内部控制建设并非某一个部门可以单独完成,需要学校各部门之间的通力协作。但是,由于高校各部门的工作职责界限分明,每个部门各自为政,建设各自的信息系统,如财务处有财务系统、税务系统,人事处有人事管理系统,教务处有教务管理系统,资产处有资产管理系统等等。这些系统并未相互联通,也未采用统一的标准和管理制度[5],在高校形成了一座座信息孤岛,而高校内部控制建设工作是一个环环相扣的系统工程,需要一个将高校各环节、各部门联通起来的信息平台,以促使内部控制工作高效运行。

二、高校内部控制建设的优化对策

高校完善的内部控制体系能够帮助高校提高办学管理水平,同时也能增强社会公众对学校发展的信心,吸引更多社会资源与学校合作,助力学校的发展。建设好高校内部控制体系可从以下几方面入手。

(一)加强内部控制文化建设,形成全员参与的共建氛围

1.提高对内部控制建设的重视程度

一方面要加强针对各高校的专题培训力度,提高各高校的内部控制意识,使致职工进一步认识到内部控制在工作中的重要性和实际意义。同时要开展多种形式的业务活动,建立长效培训机制,提升内部控制队伍素质。另一方面,要加大资金支持力度。内部控制建设是一个系统性的建设工程,对单位意义重大,上级主管单位要建立健全相关机制,下拨一定的专项经费支持高校此项工作。

2.提高对内部控制体系防范风险的认识

各个高校的领导干部要充分认识到完善的内部控制体系是识别风险、应对风险的利器,是规范资金用途,提高资金使用效率,推动学校健康、高效发展的有力工具。高校应当贯彻落实国家和政府有关内部控制建设的各项规定,同时也应当结合学校的实际情况制定本校的内部控制管理规范。

3.多种宣传形式并举形成内部控制共建氛围

高校可以通过知识竞赛、趣味科普视频等方式在全校范围内宣传内部控制建设的有关知识,纠正教职工对内部控制建设的错误认知,充分调动学校各个层面、各个岗位人员的积极性,在全校范围内形成一种“合力共建”的内部控制文化氛围。

(二)完善内部控制机构设置,打造内部控制建设团队

1.充分发挥领导机构作用

首先,各高校应当贯彻落实政府的有关规定,成立内部控制建设领导小组,并由学校校长担任小组组长。其次,充分发挥领导小组的引领作用,至少每年召开一次小组会议,对涉及内部控制建设的有关重大事项进行集体决议。各学校可将内部控制建设领导小组职责及会议召开时间、决策方式等内容形成规章制度,以此督促内部控制建设领导小组发挥实质性的作用。

2.打造复合型内部控制建设团队

内部控制建设具有多环节延伸、多部门交叉的特点,若由某一个业务部门负责都很难跳出本部门发展的小格局,而想要做好内部控制建设必须要站在学校的发展大局上整体考虑。因此,高校可打破传统思维,从教学、财务、人事、审计、资产等各部门抽调专业人才形成一支复合型的内部控制建设团队,让该团队站在学校的高度去统筹内部控制建设的相关事宜,自上而下将责任分解细化,划清责任边界,变部门自我推动为学校倒逼推动,优化工作流程,提高工作效率。

(三)完善内部控制制度、流程,实现内部控制范围全覆盖

1.加强制度建设

各高校首先应当对本单位的内部控制建设情况进行系统、全面地摸排,做到心中有数。在此基础上,各高校对本校的内部控制制度进行全面地搜集、整理和汇总,按照国家当前最新政策要求,结合当前内部控制的发展趋势对本校的内部控制制度进行全面地增补和修订,制定出科学、合理、实用的内部控制管理制度。

此外,高校要加强境外办学机构的内部控制体系建设,将境外单位纳入本校的内部控制体系之中。对于境外办学机构,高校也应当建立相应的内部控制制度,但是切忌生搬硬套,不可直接套用境内本部的内部控制制度,需要根据境外办学机构的实际情况为其量身制定专门的内控制度,当然在有先例的情况下,为境外机构制定相关制度时可以参考境内的相关制度。在相关制度建立后,高校应当严格执行各项内控制度,不能因为其在境外就降低要求,比如说人员轮岗制度、资金审批权限等要求都应该严格执行、落实到位。

2.实施风险评估

风险评估包括风险识别和风险应对两个方面,高校每年应至少开展一次全面的风险评估活动,识别潜在风险、发生的可能性及可能产生的后果,帮助学校及时向上级机关报告评估结果,有针对性地制定应对措施以消除办学风险,减少损失。同时,高校所开展的风险评估活动不应搞形式主义,应当深入基层,延伸至各个二级单位内部,形成完善的风险防控体系。

此外,当前世界局势动荡不安,战争持续蔓延,各高校在境外设立办学机构时应当从经济、政治、文化等方面进行全面的风险评估,严格限制在经济风险大、安全隐患多、政治不稳定的国家地区设立办学机构。部分高校不具备实施全面风险评估的条件,可聘请外部专业机构对学校进行风险评估,但是在聘请外部机构人员时除了要考虑机构的专业性之外,更要考虑这些机构对于学校内部运行情况的了解程度,外部机构所制定的评估方案必须符合学校的实际情况。

3.建立内部控制监督机制

(1)发挥内部监督力量

各高校可以建立备案跟踪内部控制监督机制。高校内部设有审计处、纪委等相关的内部监督机构,可以充分利用这些机构来进行内部监督,明确工作范围,划分责任到人、到岗。审计处应充分履行自身的职能,监督学校内部控制的运行情况,及时报告在工作中发现的问题,同时也应当采取措施督促有关部门和人员进行整改。纪委应当充分发挥监督作用,对内部控制的管理情况和运行情况进行监督,以免有关人员滥用职权,损害学校及国家的利益。除此之外,各个学校应当定期和不定期地对内部监督体系进行梳理,防止监督盲区的存在以及推诿、扯皮现象发生。当然也要充分利用内部控制评价的结果对学校进行管理。比如,学校人事处根据内部控制评价结果对学校各部门及相关人员进行考核,考核结果直接影响到该部门下一年的财务预算额度及职工的工资待遇。

此外,高校还要持续开展境外内部控制执行合规监督工作,重点监督检查境外监管制度的实施和境外内部控制体系建设情况,以查促改、以查促建,推动高校进一步完善制度、强化管控,提升境外单位依法合规办学能力。

(2)发挥外部监督作用

教育部、各省财政厅与教育厅等单位要充分发挥对主管高校的监督作用,在组织高校进行内部控制评价时,要重点关注与机构设置、制度运行、资金资产活动、重要风险业务和重大风险事件等相关的内部控制存在的缺陷,在高校的内部控制报告上报后应当及时给予反馈,对存在问题的学校应当要求其说明原因并制定相应的整改计划,在后续工作中随时关注整改情况,督促各个高校落实整改计划。审计厅等有关部门应当加大对各高校的监督力度,重点关注各高校内部控制的有效性,以及是否存在缺陷和后续的整改情况。同时对那些披露虚假信息、舞弊的高校及主管部门应加大惩处力度。对内部控制存在重大问题拒不整改或整改不到位的高校,可联合财政、税务等部门采取惩戒措施,倒逼其进行彻底地整改。

(四)持续推进内部控制信息化建设,提高风险管控能力

各高校应加强学习最新的内部控制和最先进的内部控制理念,采用最新的内部控制方法和手段,结合学校发展的实际情况,制定内部控制信息化建设的总体方针和执行方案。同时为了最大限度地降低支出,高校可以充分利用学校现有的信息资源,打破部门间的信息壁垒,建立“工作业务线上全流转,工作过程全记录”的内部控制信息化链条,使内控体系逐步由人工控制转向自动化控制,减少人为因素的干扰。此外,高校应当经常对内部控制信息管控系统进行梳理和检查,以防存在监管盲区,若存在监管盲区应当制定方案及时地进行改进,提升信息系统的风险管控能力。

结语

高校内部控制建设是一个系统而复杂的工程,需要全校共同发力,方能取得成效。本文分析了高校内部控制建设存在内控意识较为淡薄、机构设置不健全、制度不完善、覆盖范围不全面、内控环节缺失、信息化建设滞后等问题的现状,提出了加强内部控制文化建设;完善机构设置,打造内部控制团队;完善内部控制制度流程,实现内部控制范围全覆盖;持续推进内部控制信息化建设等优化对策,期望助力高校内部控制建设,推动高校高质量持续发展。