后发外生型赋能：社会工作机构党建发展及影响因素

居正　于铁山

关键词：后发外生型；社会工作机构；党建

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：2096–7640（2023）01-0062-09

一、问题提出

中共十八届三中全会以后，为有效激发社会组织活力，政府将公共领域的部分服务让渡于社会组织，在制度激励和社会需要的双重驱动下，社会组织蓬勃发展并成为经济社会发展的重要力量。民政部统计公报显示，截至2020年底，全国共有社会组织89.4 万个，吸纳各类人员就业1 061.9万人，涵盖社会团体、基金会、民办非企业单位。[1]中国共产党历来高度重视政治建设，社会组织党建业已成为党的基层建设的重要方面，从某种意义上说，社会组织党建也间接成为了基层社会治理的重要内容。2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划及二0三五年远景目标的建议》指出，要发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径。实践表明，社会工作及其从业者作为一种新的治理技术和治理力量正不断加入基层社会治理，其中就包括对社会组织党建领域的涉入。[2]2019 年在北京召开的全国民政工作视频会议指出，目前全国和省级社会组织已基本实现党的组织与工作的“双覆盖”，但从实践看，社会组织党建工作在应然与实然间仍有出入。这一问题的改善一方面依赖于刚性的制度干预，另一方面也可考虑使用柔性的非制度化手段加以应对。[3]

党建引领是中国共产党开展各项工作的成功经验，通过党的政治、思想、组织等引领可以保证发展方向。社会工作机构必须始终坚持中国共产党的领导，对于夯实党的执政基础和引领社会工作机构的健康发展都具有重要意义。为此，2015年9月28日中共中央發布的《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》指出，社会组织自身发展面临许多新情况、新挑战，要通过社会组织党建增进凝聚力和引领方向。[4]近年来，党建工作如火如荼席卷社会工作机构，越来越多的社会工作机构在章程中增加党建内容，成立党建部门，配备党建工作人员，从而有效保证政治方向，团结凝聚群众，推动事业发展，建设先进文化，服务人才成长，加强自身建设。社会工作机构党建有助于凝聚价值共识，党建成为社会工作机构连接不同主体的切入点，上达政策导向，下联群众需求，实现多元共治的目标。

社会工作机构加强党建工作既可以加强党对社会工作机构的领导并引领社会工作机构正确发展方向，又有利于激发社会工作机构活力并促进社会工作机构在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中更好发挥作用。社会工作机构的党建遵循自上而下的政治基因植入与自下而上的专业力量整合，由此出发，本研究重点探讨社会工作机构党建发展现状及其影响因素，即在众多社会工作机构中，哪些更有可能成立社会工作机构党建部门，社会工作机构党建在部门、人员及决策力方面受哪些因素影响？

二、理论基础与研究假设

社会组织党建是完善国家治理体系的重要环节[5]，学界对于社会组织党建的研究多围绕嵌入理论展开。第一种是社会组织“嵌入式”党建模式，即党组织充分运用自身的政治优势、组织优势以及资源优势，提高党组织对社会组织的影响力。[6]从嵌入形式来看，执政党嵌入社会组织主要通过制度强制、人员安排和利益诱导来实现[7]，执政党利用制度铺垫和组织渗透将“党支部建设到社会工作机构之中”[8]，并大致经历早期的刚性嵌入与柔性融入相结合，到当前的嵌入转向融合的过程[9]，其他研究从结构、认知、文化与政治四个方面考察党建对社会组织的有效嵌入。[10]社会工作在党的利益引领、制度引领、行动引领、资源引领下，可以有效链接社区资源，回应居民需求，转变居民观念，提升居民自治能力；在社区空间场域，仰赖党建引领和社会工作互嵌的赋权机制。[11]从这种“嵌入”的研究来看，一方面反映了党把触角延伸到基层社会组织中，通过开放组织吸纳社会组织成员和赋予社会组织成员党代表等政治身份，以达到政党统合的目标；另一方面，过往的研究主要看到了党对社会的嵌入，而少有看到作为“被嵌入”一方的社会组织如何策略性建构。第二种不同于嵌入视角，有研究提出大党建与社会工作的研究框架，把党建社会工作放在社会管理体制改革及与此相关的现代化发展进程中考察。[12]上述研究对于理解我国社会组织党建发展不无裨益。

从社会组织党建现状来看，基于四川的一项调查显示，在176家社会组织中共有84 家成立了党组织，占总数的48.0%，接近一半的社会组织有了党组织。[13]而作为社会组织重要组成部分的社会工作机构党建覆盖情况有待进一步调查。部分研究关注到党建社会工作岗位的特征[14]，党建标准化视野下党建社工的功能定位[15]，却相对忽略社会工作机构本身在党建方面开展的工作。党建与业务的融合主要从价值共享、资源整合和反向嵌入三个方面展开。党建引领专业的党群社区服务大致表现为四种类型，即党建与专业介入并重的党群共治型、党建为主的党组织建设型、党建价值引领下的公益互助型、专业介入弱的行政服务型。[16]社会组织党建对社会工作的适度吸纳有利于实现双向整合，但又会面临专业关系与非专业关系的混同、多重角色间的冲突、岗位职责边界的模糊等非预期后果。[17]

从社会组织党建功能来看，研究发现，党建社会工作的增能模式是需求为本、行动导向和宏观视角的，既改良了行政化的党建工作，又超越了治疗模式的社会工作，[18]社会组织党建对于地区社会组织数量增长和发展具有显著的赋能效应，表现为资源依赖效应、制度吸纳与嵌入效应。[19]有研究发现，成立党组织的官办非政府组织（party-organized nongovernmental organizations） 或两新组织（新经济组织和新社会组织）与普通非政府组织相比，实际上是多了一条与体制相联系的渠道，可以通过党建链接上级党组织的资源，进而增强其资源获取的能力。[20]社会组织党建紧扣组织发展主题，能够有效推动社会组织改革与发展，既是合法性的回应，又是组织发展空间的拓展，推进党组织对社会组织的覆盖被认为是有效激发社会组织自身活力的重要路径。[21-22]即社会组织党建也是生产力。

综上所述，关于社会组织党建的相关研究呈蓬勃发展之势，在理论与实践层面都进行较为全面的总结，与此同时，相较于大量的理论探讨与分析，目前专门针对社会工作机构党建的实证研究相对不足，特别是从数据层面揭示当前社会工作机构党建发展现状以及特征，有助于更好地丰富此类研究。据此，本研究从社会工作机构党建发展历史与现状出发，提出社会工作机构的后发外生型赋能党建，认为我国社会工作机构党建是其内部自身专业性积累和发展的结果，是对外部政治要求所做出的回应。首先，从时间上来看，社会工作机构党建工作晚于服务，具有后发特征；其次，从动力来看，社会工作机构党建发展来自于内部专业发展所需，具有鲜明的外生特点。为了推动社会工作机构党建发展，有必要采取登记、年检、评估等手段进一步规范社会工作机构党建工作，特别是社会组织等级评估明确提高党建工作在评估指标体系中的分值比重。

第一，社会工作机构成立党建部门是大势所趋，然而成立党建部门需要满足相应的条件，因此社会工作机构是否成立党建部门受到主客观条件的影响。其中，主观条件表现为社会工作机构政治意识的觉醒、服务领域以及功能定位的确立及自觉探索党建与服务统一，客观条件表现为社会工作机构的治理结构及外部支持等，包括社会工作机构发展需要。据此提出第一个研究假设。

研究假设H1：社会工作机构在是否成立党建部门方面存在显著差异。该研究假设可以操作化为4个具体研究假设。

H1a：面向不同服务领域的社会工作机构对于是否成立党建部门有显著影响；

H1b：不同功能定位的社会工作机构对于是否成立党建部门有显著影响；

H1c：社会工作机构的治理结构对于是否成立党建部门有显著影响；

H1d：社会工作机构的外部支持对于是否成立党建部门有显著影响。

第二，按照成立党建部门的要求，社会工作机构成立党建部门需要配备一定数量的专（兼职）党建人员，以便开展相关工作，其人员数量则受到党建工作内容与工作量的影响。对于不同规模的社会工作机构而言，为了控制人员成本，社会工作机构如何配置专（兼职）党建人员是重视党建与考虑现实条件的结果，据此提出第二个研究假设。

研究假设H2：社会工作机构在党建部门专（兼）职人数方面存在显著差异。该研究假设可以操作化为4个具体研究假设。

H2a：面向不同服务领域的社会工作机构对于党建部门专（兼）职人数有显著影响；

H2b：不同功能定位的社会工作机构对于党建部门专（兼）职人数有显著影响；

H2c：社会工作机构的治理结构对于党建部门专（兼）职人数有显著影响；

H2d：社会工作机构的外部支持对于党建部门专（兼）职人数有显著影响。

第三，社会工作服务需要体现党的意志，传递党的声音，坚定不移地执行党的路线方针和政策，而发挥党建引领作用需要突出党员的先锋模范作用。从党建引领出发，社会工作机构党支部通过召开党员大会讨论决定重大事项有助于确保在正确的道路上开展社会服务工作，让党员真正参与社会工作机构治理。社会工作机构的党建决策不仅是突出社会工作服务政治性的要求，也是社会工作机构治理规范化的体现，据此提出第三个研究假设。

研究假设H3：社会工作机构在党建决策方面存在显著差异。该研究假设可以操作化为4个具体研究假设。

H3a：面向不同服务领域的社会工作机构对于党建决策有显著影响；

H3b：不同功能定位的社会工作机构对于党建决策有显著影响；

H3c：社会工作机构的治理结构对于党建决策有显著影响；

H3d：社会工作机构的外部支持对于党建决策有显著影响。

三、数据、变量与模型选择

（一） 数据来源

研究数据来源于“中国社会工作动态调查” （China Social Work Longitudinal Study，简称 CSWLS），该数据是由华东理工大学社会与公共管理学院、国际社会工作学院和上海高校智库社会工作与社会政策研究院共同发起的全国第一个以社会工作行业发展动态为主题的大型连续性抽样调查和研究项目。①CSWLS共回收社会工作机构有效问卷979份，本文采用的统计分析软件为stata12.0版。

（二） 变量选取

1. 因变量

因变量分为党建部门、党建人员和党建决策。

（1）党建部门通过社会工作机构是否成立党建工作部门来测量，选项分为有与无。

（2）党建人员考察社会工作机构党建工作部门专职人数与兼职人数。

（3）党建决策通过社会工作机构党支部的重大事项是否通过召开党员大会讨论决定来测量，选项分为全部都是、少部分是、全部不是和不清楚。

2. 自变量

自变量分为服务领域、功能定位、内部治理与外部支持。

（1） 服务领域是指目前机构的主要工作与服务领域，选项包括家庭服务、长者服务、残障服务、妇女服务、儿童服务、青少年服务、外来人口服务、矫正和戒毒服务、社区服务、医务服务、救助性服务、企业服务、科研评估服务、其他。

（2） 功能定位是指社会工作机构功能的定位，分为“综合型服务”，专门型服务，评估、研究及能力建设型服务及其他。

（3） 内部治理是社会工作机构的内部治理，包括机构注册资金。机构注册性质分为“民办非企业单位”“社会团体”“基金会”；机构在何级民政、社会组织或社会团体管理局注册，选项分为省/直辖市/自治区，地市级/地区/自治州/盟，区/县/县级市；机构的业務主管部门，选项分为“民政部门”“非民政的政府其他部门”“群团组织和行业协会”“直接登记，无业务主管部门”；截至2018 年底，机构是否接受过规范化建设评估或社会组织等级评估，选项分为“是”与“否”；机构总部是否有专用办公室，选项分为“是”与“否”；机构理事会（董事会），理事（董事）数量；机构是否是社会工作协会（联合会）会员，选项分为“是”与“否”。

（4） 外部支持是指政府对本社会工作机构提供过的支持，包括提供购买资金、扶持（包括支持、配套）资金、场地、人力、技术，为组织提供政策便利，选项分为“是”与“否”。

（三） 统计方法

当因变量是二元变量时，在统计方法上主要选择二分类回归分析方法，可以将该方程式用机率模型表达为：

四、数据分析结果

（一） 社会工作机构党建现状

问卷调查显示，在966家社会工作机构中，有450家成立党建部门，占比46.58%，516家未成立党建部门，占比53.42%。由此可知，超过五成的社会工作机构未能成立党建部门，社会工作机构党建覆盖率有待提升，社会工作机构党建较为滞后，推动社会工作机构党建工作刻不容缓。

从党建部门专/兼职人数来看，340家社会工作机构没有专职人员，占比57.63%，352家社会工作机构没有兼职人员，占比为61.01%。约42.37%的社会工作机构设有专职党建人员，党建人才的专职化程度不高成为制约社会工作机构党建发展的因素。

从社会工作机构党支部开展组织生活频次来看，234家社会工作机构一个月开展一次，占比53.06%，58家社会工作机构两个月开展一次，占比13.15%，80家社会工作机构三个月开展一次，占比18.14%，49家社会工作机构半年及以上开展一次，占比11.11%，20家社会工作机构没有开展过，占比为4.54%。由此可知，社会工作机构党支部基本能按照要求开展组织生活，组织活动常态化。

从社会工作机构党组织生活的主要内容和形式来看，270家社会工作机构以读报纸、念文件、领导讲话为主，144家社会工作机构开展文化娱乐活动， 317家社会工作机构讨论业务知识或培训，304家社会工作机构开展志愿者服务类活动，261家社会工作机构外出团建。由此可见，社会工作机构多围绕社会工作机构健康发展开展活动，贴近社会工作者需求开展党组织活动，突出社会工作机构特点开展党组织活动，紧扣党员实际创新教育管理服务，贯彻从严要求，提高组织生活质量。

一般认为社会工作机构党支部的重大事件是否通过召开党员大会讨论决定在一定程度上体现党建的决策力。问卷调查数据显示，有253家社会工作机构全部是召开党员大会讨论决定重大事件，占比57.11%；136家社会工作机构少部分是召开党员大会讨论决定重大事件，占比为30.70%；26家社会工作机构全部不是召开党员大会讨论决定重大事件，占比5.87%；28家社会工作机构不清楚，占比6.32%。由此可知，越来越多的社会工作机构重视通过召开党员大会决定重大事件，这能在一定程度上体现党建的决策力，但是仍然有待改进。

从社会工作机构党支部每年所发展党员数量来看，有171家社会工作机构每年发展1名党员，占比38.95%；70家社会工作机构每年发展2—3名党员，占比15.95%；6家社会工作机构每年发展4名党员，占比1.37%；192家社会工作机构没有发展党员，占比43.74%。由此可知，社会工作机构吸纳党员的数量偏少，社会工作者党员数量的增加主要依赖外部输入，而非内部发展。

综上可知，社会工作机构越来越重视党建工作，党建工作的规范性与专业性程度不断提升，党建工作取得积极成效，但社会工作机构党建仍然存在覆盖率不高、专职人员缺乏、组织生活频次偏低等现象，这些问题可能带来党建虚化、弱化和边缘化等问题。

（二） 社会工作机构党建发展的影响因素

如前所述，社会工作机构党建呈现积极发展态势，为切实加强党对社会工作机构的领导，促进社会工作机构健康发展，应进一步考察社会工作机构党建发展影响因素。据此，分别从有无成立党建部门、社会工作机构党建部门专兼职人数、社会工作机构党支部重大事件党员大会决策力等方面进行分析。

1. 成立党建部门的影响因素

社会工作机构应本着“应建尽建”的原则，加大党组织组建力度，逐步实现党的组织和党的工作有效覆盖。按照《中国共产党支部工作条例（试行）》要求，凡是有正式党员3人以上的社会组织，都应当成立党支部。[23]为了揭示哪些社会工作机构成立党建部门，以是否成立党建部门作为因变量建立二分类回归分析模型，纳入社会工作机构层面变量。输出结果见表2。

从表2可知，模型（1）到模型（3）的解释力不断提升，从具体变量来看，在模型（1）中，不同服务领域的社会工作机构对于是否成立党建部门具有显著影响，其中主要从事残障服务、矫正和戒毒服务、社区服务、救助性服务的社会工作机构更有可能成立党建部门，因此，研究假设H1a被统计结果所支持。在模型（2）中，主要从事社区服务与救助性服务的社会工作机构更有可能成立党建部门。此外，在民政部门、社会组织或社会团体管理局注册级别越高的社会工作机构更有可能成立党建部门。截至2018年底，接受过规范化建设评估或社会组织等级评估的社会工作机构更有可能成立党建部门。机构总部有专用办公室的社会工作机构更有可能成立党建部门，因此，研究假设H1c被统计结果所支持。在模型（3）中，政府提供购买资金降低了社会工作机构成立党建部门的可能性，政府提供扶持（支持、配套）资金增加社会工作机构成立党建部门的可能性，政府为社会工作机构提供政策便利增加社会工作机构成立党建部门的可能性，由此可知，研究假设H1d被统计结果所支持，而研究假设H1b未被统计结果所支持。

2. 党建部门专兼职人数的影响因素

为了加强社会组织党务工作者队伍建设，各大社会工作机构从实际出发配备专兼职人员做好党务工作，党务工作者队伍不断充实壮大。为了考察社会工作机构党建人才队伍，以社会工作机构党建部门专兼职人员数量为因变量建立泊松分布模型，相关输出结果见表3。

从表3可知，模型（1）到模型（2）的解释力分别达到11.5%与30%，从具体变量来看，在模型（1）中，不同服务领域的社会工作机构对于党建部门专职人数具有显著影响，其中，以长者服务、残障服务、企业服务为主的社會工作机构党建部门更有可能选用专职人数，而以社区服务、其他为主的社会工作机构党建部门拥有专职人数的可能性较低。研究假设H2a被统计结果所支持。功能定位为专门型服务的社会工作机构降低党建专职人员数量。研究假设H2b被统计结果所支持。相较于民办非营利机构，社会团体不太可能选择专职人数。而在民政部门、社会组织或社会团体管理局注册的级别较高的社会工作机构更可能选择专职人员。

结果显示，截至2018年底，接受过规范化建设评估或社会组织等级评估的社会工作机构更有可能选择专职党建人员。而理事会（董事）数量越多，则更可能选择专职党建人员，由此可知，研究假设H2c被统计结果所支持。

在模型（2）中，以家庭服务、残障服务、青少年服务、社区服务为主的社会工作机构党建部门更可能选用兼职人数。而以外来人口服务、救助性服務为主的社会工作机构党建部门选用专职人数的可能性更低。功能定位为综合型服务、专门型服务与评估、研究及能力建设型服务降低选用兼职人员数量，因此，研究假设H2d被统计结果所支持。

3. 党支部重大事件由党员大会讨论决定的影响因素

社会工作机构成立党建部门是重视建立党组织、扩大组织覆盖的必然要求。与此同时，考察社会工作机构党建是否帮助指导加强自身建设、开展活动，以及党员个体发挥先锋模范作用是衡量社会工作机构党建的重要标准。据此，从机构支部的重大事件是否通过召开党员大会讨论决定出发进行统计分析，相关输出结果见表4。

从表4可知，模型（1）到模型（3）具有一定的解释力，从具体变量来看，在模型（1）中，以矫正与医务为主的社会工作机构的党员大会对于重大事件讨论决定有影响。因此，研究假设H3a被统计结果所支持。在模型（3）中，政府提供政策便利也会影响社会工作机构党员大会对于重大事件的讨论决定，研究假设H3d被统计结果所支持。而研究假设H3b与H3c未被统计结果所支持。

五、结论与启示

党建是推动社会工作机构服务高质量发展的驱动力，越来越多的社会工作机构积极探索将党建的元素融合进专业社会服务中，标志着社会工作机构党建迈入新的发展阶段。以“中国社会工作动态调查数据”（CSWLS2019）为基础，重点考察我国社会工作机构党建现状及特征。研究发现，受社会工作机构党建的后发外生型特征影响，社会工作机构党建覆盖率不高、专职人员缺乏、组织生活频次偏低等现象较为突出。进一步从社会工作机构党建部门、党建人员、党建决策等方面进行统计分析得出如下结论。首先，社会工作机构成立党建部门是内生驱动力与外部刺激的共同作用，表现为从事社区服务、救助性服务的社会工作机构更可能成立党建部门。这也反映了现实中，随着社会体制改革的不断深入，社区作为基层社会治理的重要单元，越来越多地与人发生关系，且随着人群的异质性加强与需求多元，人们对社会整合性要求也不断提高。社区生活中涌现的大量多元人群和社会组织都需要党组织予以领导，社区作为社会工作参与社会治理的重要场所，社区党建已成为整合社会基层力量的核心，社会工作机构不管是内部治理还是与外部联系都需要加强党建工作。而其他领域的社会工作机构成立党建部门较为滞后，政府提供扶持（支持、配套）资金、政策便利会增加社会工作机构成立党建部门的可能性。二是随着社会工作机构规范化与专业化程度的提升，配置专职的党建人员成为趋势，无论是注册级别还是评估需求都会提升社会工作机构选择专职党建人员的可能性。这种党建人才并非仅仅满足党建之需，而是探索社会工作机构党建的重要支撑。三是党员大会讨论决定重大事件突出政治引领作用，但是却因服务领域而异，并且会受到政府提供政策便利的影响，这表明党建应该贯穿社会工作服务全过程，真正实现党建引导社工服务高质量发展。

上述研究具有一定的启示意义，对于推进社会工作机构党建高质量发展需要从多方面努力。首先，针对社会工作机构党建覆盖率不高、专职人员缺乏、组织生活频次偏低等问题，应该进一步加强社会工作机构党建发展，推进党建工作向规范化、科学化、有效化稳步发展，按照“应建尽建”的原则引导社会工作机构成立党建部门，激发机构的内生动力。其次，党建人才队伍是确保有效贯彻党的方针路线、践行社会工作专业使命、规范组织内部治理的重要抓手，应该按照“专职为主，兼职为辅”的原则配置党建工作人员，加大社会工作机构党建人才队伍的培训力度，提升党建队伍的专业化能力。最后，充分发挥党建在引领社会工作机构专业服务方面的作用，建立健全党员大会讨论决定社会工作机构重大事件机制，发挥党员社会工作者在党建引领专业服务方面的优势，从而推动机构更好地参与社会治理。

（本文使用数据来自华东理工大学社会与公共管理学院中国社会工作动态调查（CSWLS）数据库。作者感谢上述机构及其人员提供数据协助，文责自负。）

（文字编辑：邹红 责任校对：王香丽）