数字化视域下智慧城市的实践困境及路径优化

马万里?陈晓锋

摘  要：在数字化发展大潮中，智慧城市建设正迈向数字化、数据化和数智化融合发展的新阶段。文章在梳理智慧城市概念、数字化视域下智慧城市运行的基础上，分析了数字化视域下我国智慧城市建设存在重复建设、数据孤岛、缺乏多元参与等实践困境，并分别从构建统一管理平台、强化部门数据共享、注重多方协同治理3个方面提出数字化视域下我国智慧城市建设的优化路径。

关键词：智慧城市；数字化转型；数据共享；技术平台

中图分类号：F299；D630 文献标识码：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2023.04.08

随着城市开放程度越来越高，城市空间及其在所处空间中的要素流动也越来越频繁，流动范围越来越广，存在一种上下左右的要素流动结构，城市也因为要素流动的频次、质量和范围等形成的各种联结而被牢牢嵌入于世界发展体系之中。不仅上下之间的要素流动在影响城市发展，左右流动同样影响城市发展。这种嵌入的过程，已不完全是自然的过程，而带有更强的人为过程，由此，城市的发展在很大程度上已由其所选择的城市治理模式所决定。在这种人为过程中，如城市发展定位不清，则可能导致城市发展混乱甚至停滞；反之，则能在世界结构体系中获得要素流动与组合的主导性或者至少以较为适当的方式嵌入所处的结构之中，获得更多的发展空间。在数字化发展大潮中，智慧城市建设正迈向数字化、数据化和数智化融合发展的新阶段，数智赋能如何助力数字中国成为现实，如何构建智慧城市的新型治理模式是笔者所要探寻的主题。

一、从“智慧城市”到“数字化视域下智慧城市”

在社会与经济信息因技术发展而快速变化的条件下发展起来的智慧城市，除了要解决科技发展、生活方式与社会进步之间形成的落差外，还需探索与之相适应的治理机制。

（一）智慧城市的概念演进

在英语语言中，smart作为形容词时主要包含“聪明的、敏捷的、漂亮的、整齐的”等意思，2008年前后当它被与city一词连接在一起时，多少已带有比喻的意味，主要用来描述、概括“利用各种信息技术或创新意念，集成城市的组成系统服务”的城市发展模式[1]。但smart city一词被翻译成为中文“智慧城市”时，它就不只是比喻那么简单了，而是直接以拟人的方式用“人”的智性特点来描述、概括城市发展的新阶段，带有明显的仿生学特点。在过去的城市发展过程中，由于科技力量不足，无法为城市发展提供整合的信息支持，而在数字化技术的支持下，借助新一代的物联网、云计算、决策分析优化等信息技术，通过感知化、互联化、智能化的方式，可以将城市中的物理基础设施、信息基础设施、社会基础设施和商业基础设施连接起来，成为新一代的智慧化基础设施，使城市中各领域、各子系统之间的关系显现出来。

IBM公司于2008年首次提出“智慧地球”概念时，是从信息技术的角度展开自己的主张的，其认为在未来地球上，绝大多数物品都有可能安装并应用智能技术，实现数字化和互联互通。[2]此后，这一理论进路从技术上重新界定智慧城市的本质。李德仁提出，智慧城市=数字城市+物联网+云计算[3]，并强调：“智慧城市的基础架构，即在数字城市的基础上有机地融合物联网和云计算技术，以实现对现实城市中人和物的自动控制和智能服务”[4]。宋刚等强调，智慧城市是新一代信息技术支撑、知识社会下一代创新（创新2.0）环境下的城市形态。[5]方卫华等认为，智慧城市是信息技术的“万物变数据”“数据变知识”“知识变权力”优势，搭配一个理想的制度框架，实现城市“融合之治”“整体智治”“协同共治”的一种“以人民为中心”的城市生态。[6]2014年，国家发展和改革委员会、工业和信息化部等八部委联合印发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》（简称《意见》），从技术应用的角度把智慧城市定义为“运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术”促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式，具有明显的技术论特点。

“智慧城市”理念为城市创新发展提供了新的思路，其以云计算、物联网、大数据融合为依托，整合城市核心资源，打造城市发展新赛道。智慧城市不是简单的基础设施加智能设备，而是嵌入技术和创新，充分利用人工智能高效提高公共事务、经济流动性、以人为本，面向可持续发展，实现热力学第二定律的熵减。智慧城市旨在利用数字化这一驱动力解决地方性的城市问题，如老龄化、能源危机、污染、安全和犯罪等。据麦肯锡全球研究所（MGI）的2018年发布的报告《智慧城市：数字解决方案创造更宜居的未来》（Smart cities：Digital solutions for a more livable future）显示，通过智能技术的广泛使用有助于将生活质量指标提高10％到30％，有效减少犯罪发生的概率、缩短通勤时间、减少健康负担，降低碳排放。在世界上多个智慧城市指数排名中都位于前三位的城市国家新加坡，将智慧城市的目标定位于数字经济、数字政府和数字社会等3个方面，包括智慧交通、智慧政务、智慧生活、智慧健康、智慧创业与商业等智慧方案。[7]即在交通、医疗、教育、社区、安保五大领域，大力注入前沿科技，促进经济向数字化转型。综上所述，笔者认为，数字化视域下的智慧城市意味着在城市不同部门和系统之间实现信息共享和协同作业，把城市本身看成一个生态系统，城市中的市民、交通、能源、商业、通信、水资源等构成不同的子系统，这些子系统形成相互联系、相互促进、彼此融合的整体。

（二）数字化视域下智慧城市的运行

与現代信息技术有关的城市公共事务几乎都被贴上了“智慧”“智能”等标签。信息技术成为整体政府运作的启动源泉和先决条件，在政府再造、整合中处于最先发动的地位。正如有学者所言：“智慧城市以信息技术推动内部流程、机制等变革并为城市治理现代化赋能，是整体性治理理念中技术整合的实践体现。”[8]在关于信息在整体性治理中的作用方面，有学者认为“信息技术是创造一种共同的、全球性的行政改革语言的主要动力”。[9]这一理论最终为智慧城市理念的形成提供了管理框架，正是对现代信息技术运用于城市管理的一种最集中的概括，其核心是通过物联网、互联网、云计算等信息载体把以城市为单位的所有信息汇集起来，进行重新整合，最大限度合理使用城市资源，推动城市发展。

智慧城市是现代信息技术发展的结果，因此，信息化技术的发展是其管理机制变化的物质或者技术基础。城市大脑是智慧城市建设运行的核心，其内涵是利用人工智能、大数据、物联网等先进技术，构建一个后台系统，打通不同平台，作为智慧城市的中枢，对整个城市的数据进行实时分析，调配资源，弥补漏洞，最终形成治理城市的超级人工智能。[10]城市大脑作为“城市级的智慧中枢”，以城市全量数据源、智慧赋能中台、运行指挥中心、综合智能门户为基本要素，通过建立城市统一数字化运营支撑和服务体系，打破信息壁垒，实现城市信息化基础设施建设资源、信息资源和应用服务的统一运营管理，[11]并以类脑的方式进行数据挖掘，进行城市治理决策。由此观之，我国智慧城市建设也呈现出发展的方式从单打独斗向协同推进转变，内容上由单向的应用向集成融合转变，智慧城市的概念和内涵一直处于不断变化之中。

综上所述，数字化视域下的智慧城市体现为加快实现城市各类数据集中融合汇聚和综合智能分析，建立健全数据辅助决策的机制，推动形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的政府决策新方式。通过建立智慧城市数据治理体系，动态获取城市各类规划、管理和现状数据，并融合多源（元）数据、提升数据质量，加快城市基础设施智慧化与城市感知系统建设。从地理空间要素优化配置的角度，进行城市信息基础设施合理布局，并协同信息基础设施和城市交通、给排水、供电、交通以及商业、医疗、文化娱乐、人防等设施之间的关系，稳步推进水电设备、道路设施、线路管网等传统市政设施的智能化改造，实现城市地区信息与设施资源的平等获取、共建与共享，在优化基础设施布局网络的基础上，实现不同类型基础设施之间的整合与协同布局。

二、数字化视域下智慧城市建设的实践困境

智慧城市在功能上为公共服务主体的协作提供了便利条件，使其能够通过跨部门、跨领域、跨层级协作及时处理大量个人信息和服务，并通过整合各类服务信息系统有机地协调各种公共服务主体以为公众提供无缝集成的公共服务。但是在实践运行中还存在部分问题亟须关注，具体如下：

（一）部門自建分散管理，造成重复建设

目前，智慧城市建设多以块状方式展开，如“智慧医疗”“智慧交通”“智慧城管”“智慧安居”等，实际上是由政府各职能部门分别就自己所管理的领域建设来管理的。为此，城市行政管理不同部门分别建立自己的感知系统、信息平台、云计算中心等，结果造成严重的重复性建设。例如，公安部门自己建立了一套摄像系统、信息系统；城管局几乎在公安局安摄像系统的相同地点安设自己的摄像系统，又结合自己的管理需要建设自己的信息平台，但实际上他们所收集的信息很多是重合的；医疗卫生部门也存在类似的情况。结果往往会导致智慧城市建设，实际上不是“整体的城市建设”，而只是城市某一方面的建设，在传统城市建设不同部门交叉重合的基础上，形成新一轮重复建设问题。

智慧城市项目通常专注于智能科技，容易导致对关键基础要素的关注减少，如管理能力、政策法规、公民意见等。这将可能导致不平等和不公正的结果，因为在缩小技术范围的过程中最有可能被抛弃的问题类型通常是那些与边缘化群体有关的问题。建设真正的智慧城市，需要的不仅仅是科技，而是将科技整合到城市系统中，通过最适当的计划和政策支持不同的群体。

（二）传统行政体制弊端，形成数据孤岛

数字时代背景下，政府应充分尊重数据、善于利用数据、保护数据，将智能化数字技术与政府管理和社会治理的机制相融合，不断实践创新和丰富理论内涵，为提升国家治理体系和治理能力现代化水平提供技术加持与赋能。在工业社会时期，为了合理有效地分配生产要素，实现规模化的专业生产，政府组织架构呈现出纵向层级分明横向条块分割的科层式金字塔结构，无法满足在数字时代政府数字化转型的需求。进入数字化时代，各级政府部门在各自权力管辖范围内独自实施，导致数据无法在政府部门内部共享开放，业务协同性差。由于信息系统建设过程中缺乏统一标准，数据质量范围差距大、数据结构各异、数据重复录入、重复收集问题严重，导致数据孤岛、数据烟囱现象长期存在。智慧城市建设如果不把这个问题破除了，作为一种新资源的信息，只会使目前本已十分严重的部门利益和部门之间的分化在“信息资源”这个问题进行新一轮的争夺，加剧内部各职能部门的分化。

（三）技术发展突飞猛进，缺乏多元参与

随着近年来我国“互联网+政务服务”落地实施，行政行为实现电子化、网络化的变换，同时也改变了数据（信息）的传递方式，打破纵向层级限制、转向横向部门扁平化结构。行政组织扁平化极大提高行政效率和科学决策能力。随着数字时代的到来，智慧城市建设中传统的行政组织机构自身缺陷无法满足数字化转型的需要。传统的政务信息化建设以政府或以先进技术为中心，缺乏以公众为中心的服务意识，部分工作人员没有积极主动研究公众的需求的动力，政务信息化建设只满足公众的知情权。此外，传统的政务信息化建设缺乏有效的社会监督，公众无法有效参与到公共事务管理过程中。政府部门多是依据自身业务需求各自进行信息化建设，各级政府部门从政务系统建设之初到建成投入使用再到运营维护都是自行负责管理。政府信息化建设无论从需求还是服务供给都呈现碎片化状态。

三、数字化视域下智慧城市建设的路径优化

目前，各地在智慧城市建设中，主要是在医疗、教育、公安、城管等系统中进行“部门化”建设，与整合、激活全部城市资源的目标还较远；在研究领域，则主要集中于对信息技术、平台建设、数据库建设等的研究，把智慧城市建设与政府体制性改革进行结合研究的成果还较少。面对信息技术得到普遍应用的智慧城市建设，如何更好地满足公众对政府公共服务的需求，将智慧城市建设打造更优则需从以下3个层面共同发力。

（一）构建统一管理平台

数字化、智慧化是新时代下城市管理发展的必然趋势。近年来，在智慧城市建设过程中，城市数字化“不缺条线缺协同”“不缺建设缺运营”“不缺治理缺服务”等短板日益凸显。因此，实现城市系统治理、精准治理、协同治理，成为推动城市治理体系和治理能力现代化的重要目标。“一网统管”起源于上海城市运行管理中心，其核心本质在于城市管理（为政府服务），其中特色场景如迎战台风“烟花”强降雨天气应急处置和疫情防控，重点都在于提升政府治理体系和治理能力现代化。数字化视域下智慧城市建设的路径优化之一即是构建城市运行管理服务平台，具体以城市运行管理“一网统管”为目标，以城市运行、管理、服务为主要内容，以物联网、大数据、人工智能、5G等前沿技术为支撑，建设统筹协调、指挥调度、监测预警、监督考核和综合评价等功能的信息化平台，这是运用数字技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新的重要载体。对于各地方而言，应立足地方实际，加速推动“一网统管”顶层设计和工作部署，把城市运行管理平台作为转变治理理念、创新治理模式的重要抓手和中枢平台，坚持“一盘棋”思路，以标准建设为主线，着眼城市运行一体化建设，出台相关政策和指引性文件，为各级平台建设提供总体框架和思路。同时，应系统规划架构设计，构建覆盖本地方的数字治理平台体系，形成高度统筹、联勤联动的治理新局面。

（二）强化部门数据共享

“在新科技革命浪潮下，法律应充分发挥其效能”[12]。近年来，公共数据的开放、运营和利用得到高度重视。政务数据共享是提升政务服务效能的重要抓手，推动政务数据共享是我国深化改革、转变职能、创新管理的重要举措。为打破信息孤岛，拆除数据烟囱，深入推进“一网通办”前提下的“最多跑一次”改革，数字化视域下智慧城市建设的路径优化之二即为强化部门数据共享，具体可采取如下3个方面措施：其一，构建专班化实体运作机制。开展专班运作，瞄准重点领域和关键环节的堵点难点，体系化、项目化推进。同时，面向各部门数据使用效能，落实月报、季评制度，探索人员编制、经费预算等与数据应用和项目建设绩效挂钩的考评方式。其二，构建政务数据统筹管理机制。按照“谁提供谁负责”原则，明确数据提供和管理维护责任。制定完善数据确权、开放、流通、产权保护、安全保护等规范制度，健全数据质量评估标准和问题反馈机制，形成数据全生命周期治理闭环。从宏观到微观全面清理数据资产，强化数据接入、数据融合治理、数据分析挖掘、数据全链路监控等数据长期运营所需的全流程能力支撑。其三，构建协同化一体推进机制。基于全国政务服务一体化建设的要求，依托全国一体化政务服务平台，建立以本级政务大数据局为牵头单位，各相关机构配合推进的一体化工作机制。

（三）注重多方协同治理

多方协同治理可以开启智慧城市建设新征程。由于城市精细化管理硬件设施的使用和管理许多方面都与城市管理者和老百姓的生活息息相关，在实际执行中，城市精细化管理并非简单地增加设备与修补设备的问题，既需要相关部门的协同参与，更需要社会公众的具体参与，这也更多地表现出了多方参与的协同治理特性。可以说智慧中的“智”指的是各种科学技术、“慧”是指全体人民，应做到以人为主，做到“集大成、成智慧”，注重在智慧城市建设过程中更好地融合市民参与与企业参与，做到城市治理一切为了人、依靠人、服务人，智慧成果由人民共享。互联网的发展不断催生诸多城市治理和服务的新模式。新型智慧城市的发展，应通过探索政府和社会资本合作新模式，拓宽智慧城市资金筹措渠道、利用市场机制推动智慧城市建设从政府主导、走向政府和市场协同运作，充分發挥市场的作用，以多元化投资或者融资渠道，增加城市公共资源的投资和投入。在必要时候，对于一些原本由国家财政支持的基础设施进行市场化改革，鼓励民间资本的进入。引导非政府力量，如第三组织等，共建共享城市重大功能平台，包括：以国资国企为主、市场化企业为辅，共同承担智慧城市建设的投融资、项目建设和运营、基础设施功能开发等职能，更好调动参与者积极性，提高资源配置效率等。

四、结语

早在2014年，《意见》就把“以人为本”作为首要原则，要求智慧城市建设要“突出为民、便民、惠民”。未来，应基于智慧城市产生的技术和社会特点，探索智慧城市治理体制，弄清智慧城市与技术发展、原有管理体制之间的关系，在此基础上选择适当的理论框架，构建智慧城市的新型治理模式。“数联万物，依法而治，数字治理建设之路，虽崎岖难行，但本着仁善的价值判断和精深的技术理性的初心，构建制度设计规则，方能实现美好远景”。[13]应在城市公共信息平台支持下，建立一种多部门协同管理的、公众广泛参与的、具有标准化的闭环运作流程的科学、高效、精准的城市治理模式。

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The Practical Dilemma and Path Optimization of Smart City in the Digital Perspective

Ma  Wanli1    Chen  Xiaofeng2

（1.ZUEL-SUR School of Law and Economics，Zhongnan University of Economics and Law，Hubei，Wuhan，430074；2.School of Economics and management，Xian Kedagaoxin University，Shaanxi，Xian，710000）

Abstract：In the tide of digital development，the construction of smart city is stepping into a new stage of integrated development of digitalization，digitization and numerical intellectualization. On the basis of combing the concept of smart city and the operation of smart city in the digital vision，the article analyzes the practical difficulties in the construction of smart city in China under the digital vision，such as repeated construction，data isolated island and lack of multiple participation，the optimization paths of Chinese smart city construction in the digital perspective is proposed from three aspects，namely building a unified management platform，strengthening department data sharing and focusing on multi-party collaborative governance.

Key words：Smart city；Digital transformation；Data sharing；Technology platform

作者简介：马万里，男，1996年生，硕士研究生，研究方向：数字法治和环境法治。陈晓锋，男，1991年生，硕士，助教，研究方向：社会治理、数字法治