共同富裕视角下发展个人养老金提高居民财产性收入探析

2023-05-30傅志明魏福临

青岛行政学院学报 2023年2期

傅志明　魏福临

［摘要］个人养老金作为改善收入再分配的重要方式之一，有助于提高中低收入者财产性收入水平，是实现共同富裕的重要制度保障。城乡居民财产性收入差距逐渐拉大，基本养老保险发展存在结构性偏差等问题，使得山东省与其他省市比在实现共同富裕的目标上仍有差距。山东省具备建立个人养老金制度的经济条件及社会环境，应抓住国家推动落实个人养老金制度的契机，通过加强宣传教育、完善配套制度、强化运营管理大力发展个人养老金，从而提高居民财产性净收入，缩小收入差距，促进共同富裕。

［关键词］共同富裕个人养老金财产性收入

［中图分类号］D669［文献标识码］A［文章编号］1008—3642（2023）01—0088—06

共同富裕是全体人民的富裕，提高低收入者的收入水平、缩小城乡收入差距，是實现共同富裕的关键。作为养老保险体系中的第三支柱，个人养老金是改善收入再分配的重要方式之一，有助于提高中低收入群体的财产性收入，成为实现共同富裕的重要制度保障。2022年4月，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》），意味着个人养老金进入全新的发展阶段。2022年11月，人力资源和社会保障部等五部门联合印发《个人养老金实施办法》（以下简称《实施办法》），对个人养老金的实施做出了更加具体的要求。山东省作为经济大省，存在城乡居民财产性收入差距逐渐拉大、基本养老保险发展具有结构性偏差、农村居民养老保险待遇水平偏低、无法保障老年基本生活的风险比较突出等问题，与实现共同富裕的目标要求仍有较大差距，因此，应在国家政策指引下积极推动个人养老金发展，提高中低收入群体财产性收入水平。

一、文献回顾

针对如何提高中低收入者和农村居民的财产性收入，学者们做了大量研究，提出的解决方案可概括为以下两方面。一是加快普惠金融体系建设。推出符合农民理财需求，能够保值增值的金融产品［1］；完善金融市场发展环境，降低投资信贷门槛，创新抵押担保方式［2］；通过发展数字普惠金融，提供多样化、低成本的理财服务，为农村居民利用闲置资金获取财产性收入提供机会［3］。二是努力实现农村公共服务均等化。完善农村社会化服务体系，完善放宽落户限制配套政策［2］，建立完善的社会保障体系［4］，让农村居民更多享有与城镇居民一致的基础性、普惠性、兜底性民生建设［5］。此外，还需加强对农民人力资本的投入［2］、完善土地流转征地补偿制度［6］、引导农业观光业走特色发展道路［7］等。

在既往研究中，通过加强普惠金融提高居民财产性收入得到了广泛认同；但普惠金融作为帮扶性贷款服务，受各种不确定因素影响，可能出现农民无法偿还贷款的情形，使得农村地区“不敢贷、不愿贷”的情况始终存在（胡浩，2018）［8］，很难真正具有普惠性。不少学者认为普惠金融只对城镇居民、高收入人群具有促进作用［9］，无法提高农村居民的财产性收入［10］，发展普惠金融甚至会进一步拉大城乡之间的收入差距［11］。

个人养老金实质上也是普惠性金融收入。世界各国的实践表明，个人养老金确实能够提高个人的财产性收入水平。个人养老金在降低即期税率的同时，带来远期低税率的优惠，使高收入群体主动承担养老责任［12］，将更多资源用于中低收入人群的基本养老保障支付［13］，既可减轻政府基本养老财政分配压力，还能提高养老保险基金运营的财务可持续性［14］。所以很多学者认为，个人养老金的定位是高收入阶层［15］，并不适宜作为普惠制度，否则会造成赢者通吃的局面而引发新的社会问题［16］。也有学者指出，个人养老金应该作为普惠性制度安排，让所有劳动者有机会平等地享受财税支持政策［17］，如果还是只提供给中高收入者，就必然导致逆向收入再分配［18］。

以实现共同富裕为目标的收入分配制度改革总体思路是“调高”“扩中”和“提低”，重点是要扩大中等收入人群，提高低收入人群的收入水平，各种优惠政策都应该向中低收入人群尤其是低收入人群倾斜。但从当前来看，国内从共同富裕的角度探讨发展个人养老金能否增加中低收入人群财产性收入的研究还比较缺乏。

二、个人养老金对提高居民财产性收入的主要作用和优势

（一）个人养老金的主要作用

自愿参加、市场化运营的个人养老金对提高居民财产性收入具有两方面作用：一是作为一种转移性再分配机制，参加者可获得一定的税收减免，从而增加其财产性净收入；二是作为一种投资机制，参加者用个人养老金资金账户的资金购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等金融产品，可以获得安全稳定的较高投资收益，从而增加财产性净收入。

个人养老金对提高个人/家庭财产性收入的这种作用，正是其自产生以来的半个多世纪里被西方发达国家普遍认可并纷纷发展，也得到世界银行推崇的根本原因。OECD数据显示，较早建立第三支柱个人养老金的美国和加拿大，私人养老金资产占GDP的比重分别达到了169.52%和187.45%。建立时间较晚的日本和韩国，私人养老金资产规模也比较大，占GDP的比重分别达到了36.54%和34.35%［19］。这足以说明个人养老金在西方发达国家确实起到了非常积极的作用。

但是，不同国家的个人养老金的目标人群是不同的。西方发达国家将个人养老金作为提高性养老保障制度安排，面向的是高收入人群，并非是中低收入人群［20］。我国在2018年试点的个人税收递延型养老保险充分借鉴了西方国家个人养老金的制度模式，使其变成了只有高收入者才能从中获益的产品。2018年试点地区参保人员主要是月收入为1.7万～3.7万元的人群，就是很好的证明。试点效果与个人养老金的覆盖目标人群有很大关系，覆盖人群仅限高收入人群导致个人养老金自身的优势未能发挥出来，进一步拉大了收入差距，而不是提高中低收入人群的收入水平。随着《意见》与《实施办法》的公布，参保人群和缴费水平进行了及时调整，使个人养老金所能发挥的优势更加贴近了实现共同富裕的目标要求。

（二）个人养老金的主要优势

个人养老金对于全面提高中低收入群体的财产性净收入具有明显优势，更有利于促进共同富裕。主要表现在以下几方面。

一是普惠面更宽。个人养老金旨在满足个人和家庭在风险保障、财富管理等方面的需求，提高国民养老保障水平，只要参加即可获得国家税收优惠，理论上可以惠及全体国民。《意见》和《实施办法》中规定，在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者都适用于个人养老金制度，基本覆盖了各个收入群体。虽然短期内受个人收入水平的影响，部分低收入人群可能会选择不参加这一制度，但从长期来看，随着经济发展和人民收入水平的提高，有能力参加的人必然会越来越多，普惠面也会不断提高。相比之下，普惠金融主要是支持居民生产创业，受益者只限于需要并获得各类普惠金融服务的部分居民。由于其准入门槛较高［21］，對农户、低收入家庭有一定的排斥效应［22］，无论在理论上还是实践中，其普惠面都远不及个人养老金。

二是安全性更好。个人养老金账户资金主要用于投资金融产品，虽然也存在投资风险，但这些产品都由金融监管部门确定，并通过信息平台和金融行业平台向社会发布，具有运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的特点，安全性比较好，特别适合中低收入人群选择投资。而普惠金融的风险主要来自生产经营和市场变化，不确定性因素比较多，可能会损害财富积累和家庭福利［23］。

三是收益性更有保障。参与个人养老金制度不仅可以获得税收优惠，而且个人养老金账户资金投资的金融产品由金融监管部门确定并进行动态监测和风险提示等，回报率比较稳定，可以为参与人带来稳定满意的收益，也正因此成为个人/家庭重要的财产性收入。而普惠金融本身并不会给获得者带来收益，只是在一定程度上可以降低其投资成本，最终能否获得盈利取决于个人生产经营的好坏，收益的可持续性不牢固［8］。

四是自主性更强。参与个人养老金制度不仅遵循自愿原则，个人账户资金投资也由参与人自主选择，可投资的金融产品灵活多样，投资方式也自由选择。普惠金融产品虽然种类比较多，但对特定地区的特定需求者而言，可选择的服务品种实际上是比较单一的，且有准入门槛和一定的条件限制，带有供给决定特性。

三、山东省发展个人养老金对居民财产性收入的影响分析

发展个人养老金是健全多层次、多支柱养老保险体系，增强人民群众获得感、幸福感、安全感的重要举措。山东省应抓住机遇，大力发展个人养老金制度，将其作为提高居民财产性净收入、缩小收入差距，促进共同富裕的重要措施。原因有以下两点。

一是可以为中低收入人群提供财产增值平台，有助于缩小收入差距。根据表1，山东省城乡收入差距由劳动性收入导致的贡献率从2013年的73.55%降低到2020年的70.72%，下降了2.83%；而财产性收入导致的收入差距贡献率从2013年的11.70%增加到2020年的13.25%，上升了1.55%，且高于转移性收入导致的1.28%的贡献率。如果不通过有效方式提高中低收入群体的财产性收入，那么由财产性收入导致的城乡收入差距将会越来越明显，使实现共同富裕更加艰难。

党和国家文件中多次提出要通过各种渠道提高农村居民的财产性收入水平，逐步实现共同富裕。例如，2018年1月发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，要增加农村低收入者收入，扩大农村中等收入群体；同年9月发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出，当前城乡收入水平差距仍然较大，需要不断拓宽农民增收渠道；2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，要更加积极有为地促进共同富裕，多渠道增加城乡居民财产性收入，创新更多适应家庭财富管理需求的金融产品。2021年8月，习近平总书记在中央财经委员会会议上强调，增加农民财产性收入可以促进农民农村共同富裕。因此，发展个人养老金，利用其财富管理投资平台的属性，不仅能提高农民财产性净收入，还有助于缩小城乡居民个人/家庭的收入差距，实现共同富裕。

二是可以提高城乡居民养老金收入水平，弥补基本养老保障发展不足。山东省基本养老保险制度发展存在结构性偏差，保障水平较高的城镇职工基本养老保险的参保率和待遇领取人数偏低，保障水平偏低的城乡居民基本养老保险的参保率和待遇领取人数偏高。《中国统计年鉴2021》中的数据显示，2020年全国城乡居民养老保险参保人数占养老保险参保总人数的54.3%，山东省为60.1%，高于全国水平，并且已有4590.4万人参加了城乡居民养老保险，领取待遇人数达到1555.3万。2020年山东省城乡居民养老金待遇水平为2187.6元，仅占农村居民人均可支配收入和人均消费支出分别为11.66%和17.28%，不足以保障农村居民老年基本生活的潜在风险比较突出，甚至可能存在多数中低收入者/农村居民退出劳动力市场之后面临返贫的情况，很难实现农民农村共同富裕。相反，经济总量仅次于山东省的浙江省，城镇职工养老保险参保人数占养老保险参保总人数比例达到73.7%，上海市则达到95.5%。大部分劳动者在退休之后可以领取到保障水平较高的养老金。发展个人养老金制度，提高农村居民财产性收入水平，有助于更好地保障中低收入者退出劳动市场后的基本养老生活，防止出现返贫。

四、山东省发展个人养老金提高居民财产性收入的条件分析

首先，山东省已经具备发展个人养老金的经济条件。表2是欧美4个发达国家和韩国、日本发展个人养老金时的GDP总量和人均GDP。如果只看各国第一次建立个人养老金时的情况，2000年以前建立的美国（1974）、英国（1986）和韩国（1994）的人均GDP分别为0.72万、1.06万和1.04万美元，都在1万美元左右。2000年以后建立的德国（2002）、法国（2003）和日本（2001）人均GDP分别为2.51万、2.96万和3.38万美元，均远高于美、英、韩三个国家，且建立时间越晚，建立时的人均GDP越高。这并不说明建立时间晚所要求的经济条件就会变得更高，仅仅说明建立时间晚的国家有了更好的经济条件。较早建立养老保险第三支柱的美、英、韩三国，都是在1万美元左右建立的，这可以看成是建立个人养老金的最低经济条件。

按照这一标准，2018年个人养老金开始试点时山东省就已经具备了一定的经济条件。当年山东省人均GDP达到了11，525美元，虽然在2019年人均GDP比上一年有所下降，为10，242美元，但在2020年和2021年又逐步回升，分别为10，460和12，880美元，2022年人均GDP则有望进一步提高。此外，山东省16个地市的人均GDP也有一定差距，有些地市甚至具备了更好的发展条件（见表3）。2021年人均GDP在2万美元以上的地市有2个，人口合计1230万；1万至2万美元的地市有7个，人口合计4025万，山东省超过一半的地市具备发展个人养老金的经济条件。

其次，山东省居民有较高的人均净存款可以用来购买个人养老金。2020年全国人均净存款水平为20，864元，山东省人均净存款则达到28，803元，高于全国水平，排名全国第12名（见表4）。与之形成对照的是，人均可支配收入长期高于山东省的浙江省，人均净存款仅为23元，排名全国倒数第二名。这说明与浙江省相比，山东省城乡居民在投资上更加保守，更偏爱风险低、收益率也较低的银行储蓄。发展个人养老金不仅具有较多可利用的闲置资金，也符合山东省城乡居民相对稳健的投资偏好，更重要的是可以为中低收入人群提供安全性和收益率均较高的投资平台，有助于缩小广大城乡居民个人/家庭财富保值增值上的差距。

最后，从制度建设的角度来看，在经过试点实践、理论研究以及《意见》和《实施办法》政策的出台过程后，国家发展个人养老金的政策环境越来越成熟和稳定。与2018年的试点工作有所不同，《意见》并没有明确指出具体在哪个地方进行试点，而是先由各相关部门制定落实《意见》的具体政策措施，并指导地方和有关金融机构切实做好相关工作，然后根据各地方制定的政策交由上级部门选择城市进行试点。《实施办法》则对加强个人养老金业务管理、规范个人养老金运作流程制定了办法，这为各地方制定配套方案提供了指南。

五、几点建议

通过以上分析可以看出，山东省不仅有必要，也完全有条件大力发展个人养老金制度，理应抓住这次国家推动个人养老金制度的机遇，制定相关政策，争取设立试点城市。考虑到各市人口数量和经济水平，可以首先在青岛、济南、烟台进行试点，然后逐步在全省展开。另外，根据银保监会发布的公告显示，目前符合经营个人养老金相关商业养老保险业务的金融机构已有23家，并且已上线62款产品。受国家政策的支持，在未来时期内还会有大量商业保险公司积极参与进来并不断推出一系列养老保险产品和服务，这对于继续承接个人养老金相关业务来说已经具备了一定的市场基础和技术支持能力。

第一，加强宣传教育。个人养老金是非强制性的，是个人自愿参加的，但由于民众的养老意识和金融素养较为薄弱，在实施过程中会出现对个人养老金认知程度低、参与率低的问题。《意见》和《实施办法》中明确提出需要加强对投资者的教育，所以在这一国家政策的背景下，应加大对个人养老金的宣传力度，尤其是金融投资知识的普及，让民众真正了解到该制度的作用及优势，这也是下一步能在山东省内顺利开展试点的关键点。

第二，完善配套制度。个人养老金资金账户是由参加人在符合规定的商业银行开设的，也可以通过其他符合规定的金融产品销售机构指定。这就需要商业银行和金融机构提前建立完善的基础平台设施，配备好相关专业知识的人员，能够熟悉业务流程并逐步简化办理手续，为参加人提供方便快捷的服务。相关金融机构也要提前做好市场调研，根据调研结果为投资者创新不同风险偏好的金融产品，实现投资的多元化。

第三，强化运营管理。个人养老金是一种公共性的财富投资管理平台，涉及全体人民的政策性保险产品，既不能为了获得较高的收益率而牺牲安全性，也不能为了安全性而将收益率降到很低的水平，必须确保参保人员投入的资金能够保值增值。因此，不仅应对发行机构和销售机构的安全性提出比较高的要求，也要对商业银行基金收益率设立最低保障线，并通过建立健全竞争性的市场运行机制，提高基金收益率。

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