新型政商关系与城市出口能力

王素云，窦大鹏，董华

[摘要]政商关系是影响企业经营的重要外部环境。我国政府高度重视贸易强国建设并不断推进贸易高质量发展。基于此，本文借助2017—2018中国城市政商关系排行榜数据，从城市层面分析以“亲”“清”为内涵的新型政商关系建设对城市出口能力的影响。实证结果表明：新型政商关系建设对城市出口能力有显著的影响，新型政商关系健康指数、亲近指数和清白指数能够显著提升城市的出口规模，这一结论在稳健性检验下依然成立。从城市区位异质性分析，相比于沿海城市，内陆城市的出口能力对新型政商关系健康指数更为敏感；进一步从作用机制分析，新型政商关系通过降低企业经营成本和提升创新水平提升城市的出口能力。研究表明，构建亲清新型政商关系释放制度红利是提升城市出口能力的重要着力点。

[关键词] 新型政商关系 清白亲近 出口能力 机制分析

[中图分类号] F293.3  ［文献标识码］A   ［文章编号］1000-4211（2023）02-0046-13

一、问题的提出

政府与市场的互动在我国经济发展中扮演着重要角色，“官场+市场”的双重嵌入机制更是理解中国增长奇迹的微观基础（刘蓝予和周黎安，2020）。良好的政商关系既有助于增进政府和企业的沟通和信任，还助于降低企业制度性交易成本和企业对非制度化政商关联的依存度（Simon et al.，2011；毕思斌和张劲松，2020）。值得关注的是，政商关系直接涉及地区的经济活力和外贸潜力。一方面，过去40余年我国选择了由政府主导的市场化改革道路，政商关系是直接影響企业投资和贸易活动的重要外生变量，政府逻辑和市场逻辑的互动和动态演化直接影响我国企业的行为（苏敬勤和刘畅，2019）；另一方面，制度环境和营商环境的优化在重塑企业贸易和投资行为，推动中国企业出口产品质量提升中发挥了重要作用（沈国兵和袁征宇，2020）。

十九大以来，我国政府高度重视政商关系建设，并且持续推动以“放管服”为主要内容的自我革新进而优化政府和市场的关系。2019年10月国务院公布《优化营商环境条例》指出政府通过畅通沟通机制构建亲清新型政商关系。世界银行发布的《营商环境报告》（Doing Business 2020）显示，2020年我国营商环境便利度位列全球第31位，在营商环境持续优化领域进入全球10大最佳改善经济体名单。面对新冠疫情冲击、贸易保护主义持续升温的国际环境，我国对外贸易正处在从粗放型“贸易大国”转向集约型“贸易强国”的转型攻坚期，通过构建新型政商关系挖掘制度红利，提升我国城市出口能力具有很强的现实意义和研究价值。基于此，本文将重点探究两个问题：一是新型政商关系建设是否会影响城市的出口能力？这是一个需要实证检验的问题。二是新型政商关系如何影响城市的出口能力，具体的影响机制和路径是什么？

二、文献综述

我国政商关系的研究正经历着从传统政商关系到新型政商关系的过渡阶段。一是聚焦新型政商关系的研究；经济学角度中的传统政商关系的研究可以细分为宏观层面中政府与市场关系的研究和微观层面中官员与企业关系的研究。一方面，在宏观层面，从政府与市场出发的政商关系聚焦于政府通过“有形之手”对产业干预进而克服市场失灵提升产业竞争力的探讨（Lemma and Velde，2017）、政企合谋对地区经济增长造成的利弊分析（聂辉华，2013；范子英和田彬彬，2016）以及官场与市场竞争互动形成“晋升锦标赛模式”下的政府服务作用（周黎安，2007）。聂辉华（2020）从政府对企业的干预维度和干预方式系统地划分了政企合作、政企合谋、政企分治和政企伤害四种政商关系，并从政府能力、产业规模和监督力量的关系出发构建了动态政企关系分析框架。另一方面，在微观层面，官员与企业关系描述有政企关系、官商关系、政商关联、政治关联等，研究的重点在于非制度化的官商关联对企业经营的影响，例如政治关联对企业杠杆率和市场份额的影响（Faccio，2010）、对企业并购能力和产能利用率关系的影响（潘红波，2008）、对企业获得信贷资源及相应的资金配置效率的影响（张敏等，2010）等等。

2016年3月4日，习近平总书记在两会期间提出构建以“亲近”和“清白”为内涵的亲清新型政商关系。新型政商关系要求政府在积极服务（亲近）企业的同时与企业保持纯洁（清白）的关系，“亲清论”为政府和企业的交往划定了合法性的边界，修正了“清而不亲”和“亲而不清”的扭曲政商关系。重塑政府和企业关系的新型政商关系建设成为研究新方向。聂辉华等（2018，2019）从“亲”和“清”两个要点出发构建了我国首套政商关系评价体系，并连续发布了我国285个城市层面的政商关系年度排行榜。其中，亲近关系指数由市领导对企业视察和座谈、政府公共服务的效率和质量以及企业税负构成的综合指标构成。清白关系指数重点衡量了市级层面的官员被查处情况、腐败情况以及政府信息透明情况。

二是新型政商关系对贸易和投资的影响；在政商关系与贸易的研究中，传统政商关系的研究聚焦于政治关联和政企关联对企业（尤其是民营企业）创新、投资和产能的影响，并且实证得出，过于紧密的政商关系会助长企业的“投资潮涌”进而产生“资源诅咒效应”（袁建国等，2015）。但是，俞峰和钟昌标（2017）认为，我国企业政治关联“诅咒效应”并不显著，市场开放程度可以调节和抑制政治关联的创新阻碍效应，促进企业创新。侯方宇和杨瑞龙（2018）认为中国政府主导的改革模式决定了地方政府在经济发展中发挥了重要作用，“清白”不足而“亲近”有余的政商关系容易诱发企业过度投资，导致产能过剩的负面影响，而新型政商关系对于治理地方投资“潮涌现象”是有效的。梁平汉等（2020）通过政府在出口退税无纸化改革的举措实证得出，政府服务的优化能够显著降低企业的行政负担成本，促进企业出口。构建亲清新型政商关系替代个人化的企业主政治联系是提升民营企业经营活力、缓解不确定性冲击的重要保障，这对企业应对国际贸易环境确定性具有积极意义（于文超和梁平汉，2019）。腐败环境对于企业获得国际质量认证的概率有负面影响，而良好的政企关系下企业在运营过程中面临的“寻租”行为得以有效减少，企业可以更好地把精力投入生产经营和产品质量的提升（辛大楞和辛立国，2019）。

中国正在构建“亲”“清”型政商关系并以此定位政府和企业的边界。从制度逻辑出发，新型政商关系为政府明确了“服务”市场和“干扰”市场的区别。相比于“亲而不清”和“清而不亲”的政商关系，在亲清新型政商关系下，政府的服务和行为更具有可预测性，减少信息的不确定性。相比于宏观层面的综合营商环境和微观层面的官商关联，新型政商关系更为强调政府的服务理念、服务质量和服务效率。相比于涵盖基础设施、公共环境、市场环境等硬件指标的营商环境，更为强调服务和透明度的新型政商关系反映了营商环境的关键内涵，且在短期内是可以优化和提升的。

国内外已经有较多文献研究国家层面的基础设施、关贸监管、交货效率、投融资便利度等为代表的营商环境对出口贸易的影响。而关于新型政商关系与贸易的研究围绕发展脉络分析、内涵解释等定性分析，囿于数据连续性有限，相关实证定量分析相对较少。目前鲜有文献把新型政商关系与贸易出口同时纳入研究框架，且鲜有文献深入考察新型政商关系建设对城市出口能力的影响和机制分析，弥补上述缺憾正是本文研究的出发点。基于此，本文将从 “亲”和“清”两个方面探讨新型政商关系对城市出口能力的影响，从城市层面定量考察新型政商关系与城市出口能力的关系，并试图从企业经营成本和创新能力探讨新型政商关系的作用机制，为政府未来加强新型政商关系建设提升国内国际双循环提供经验证据。

三、研究设计

（一）数据来源及样本选择

本文的研究变量来自2017和2018我国城市层面的数据，其中，市级层面的相关数据、城市当年规模以上企业的主营业务税金及附加以及城市当年专利授权数均来源于《中国城市统计年鉴》。市级层面的政商关系健康指数及其代理变量来自中国人民大学国家发展与战略研究院发布的年度系列研究报告《中国城市政商关系排行榜（完整数据版）》。作为我国第一份衡量城市新型政商关系的指标，中国城市政商关系排行榜利用公开数据和网络数据，借助网络爬虫技术抓取关键指标，从“亲”“清”两个方面系统构建了我国城市层面的政商关系健康指数。

（二）模型设定和变量定义

学界对于政商关系的衡量主要从政治关联角度出发，研究涉及政治关联与经济发展、企业绩效、企业创新等关系。传统上政商关系的衡量有以下两种方式，一是以地区反腐败情况作为衡量政商关联的指标（黄少卿，2018），二是以上市公司高管的政治关联情况以及业务招待费作为衡量一个公司参与腐败和政治关联强度的度量指标（袁建国等，2015）。这两个指标较为直接但无法系统衡量地区的政商关系。随着中国人民大学国家发展与战略研究院发布我国首份城市层面的新型政商关系数据，以“亲近”和“清白”两个维度构成的指数成为研究新型政商关系的重要指标。为了检验新型政商关系对城市出口能力的影响，本文遵循窦大鹏和匡增杰（2021）、蒋长流等（2021）、吴新任（2022）的方法，结合前文理论分析本文构建如下模型：

（1）

其中被解释变量表示i城市t年的出口规模，解释变量表示i城市t年的新型政商关系健康指数，表示i城市相关的控制变量，表示随机扰动项。

被解释变量表示i城市t年的出口规模，该指数来源于《中国城市统计年鉴》用于衡量城市的出口能力。

核心解释变量代表市级层面的新型政商关系健康指数情况，该指标由“亲（close）”“清（unsullied）”两个维度的政商关系健康指数构成，系统衡量了我国城市层面政府的亲商政策以及政府的廉洁度和透明度。新型政商关系指数由以下指标构成：

解释变量1ncloseit和1nunsulliedit是新型政商关系的代理变量，1ncloseit表示i城市t年政商亲近指数；表示i城市t年的政商清白指数；两个指数由11个具体的指标联合构成。

控制变量，为了控制影响城市出口能力的其他潜在因素，本文重点考虑了影响城市出口能力的相关因素，如城市人口规模（pop）、经济规模（gdp）、交通运输水平（infra）、人口质量（college）、开放程度（open），其中开放程度（open）指标由城市当年吸引外资和对外投资的总和与城市当年GDP总量的比值构成。

此外，为了验证新型政商关系通过城市企业经营成本和企业创新水平间接影响城市出口的机制，本文将企业经营成本和企业创新水平作为中介变量，引入城市企业经营成本与新型政商关系的交乘项和专利申请数量与新型政商关系交乘项，分别进行中介效应的检验。模型分别设定为：

（2）

（3）

其中，1nindexit1ncostit、1nindexit1npatentit分别捕捉了新型政商关系指数与企业经营成本和企业创新能力的交互作用，β0是常系数，β1、β2是变量系数，βj是控制变量的系数。

（三）变量定义和描述性统计

中国经济的发展存在严重的不平衡，这种不平衡在新型政商关系建设方面亦有所体现。例如《中国城市政商关系排行榜（2018）》显示上海政商关系健康指数得分为71.44，而黑龙江的得分仅为12.68。与此同时，相比于2017年排行榜，以厦门、南京、济南等为代表的城市在新型政商关系健康指数排名迅速提升，这说明新型政商关系建设存在历史惯性的同时也可以短期内实现跃迁。新型政商关系的异质性和流动性为本文估计其对出口能力的影响提供了条件。

表2反映了主要变量的描述性统计结果。本文剔除数据严重缺失的城市后，城市层面的各有效数据从570个缩减为468个。描述性统计分析可以看出城市层面新型政商关系健康指数lnindex中最小值与最大值差异较大。

四、实证分析

（一）基准回归结果分析

基于数据可得性导致的数据呈现短面板特征，因此本文采用混合回归。本文在控制城市层面的变量前提下，先后考察了城市层面的新型政商关系健康指数lnindex、親近指数lnclose和清白指数lnunsullied对城市出口规模的影响。其中，表3的第（1）列是新型政商关系对城市出口能力的影响，第（2）列和第（3）列分别是城市亲近指数和清白指数对城市出口能力的影响。在5%的显著性水平下，上述三个指数均显著为正，这表明新型政商健康关系指数越高，则城市企业出口规模越大，新型政商关系健康指数能够提升城市出口能力。在其他条件保持不变的情况下，新型政商关系健康指数每提高1个单位，城市出口平均规模增加0.302个单位；亲近指数和清白指数每增加1个单位，城市出口平均规模分别增加0.256和0.275个单位。

第（3）显示，新型政商关系中清白指数对城市出口能力的回归系数在1%的显著水平上显著为正，通过对比第（2）列和第（3）列的城市亲近指数和清白指数的回归系数发现，政府清白指数对城市出口能力的影响大于政府亲近指数，这表明加强政府廉洁度和政府透明度的建设能够显著提升城市出口能力。

（二）内生性问题

虽然本文尽量控制了可能影响城市出口能力的变量，但是城市的新型政商关系健康指数与城市出口能力之间存在一定的内生性问题。一方面，城市在市场化建设方面的努力有助于城市出口能力的提升，而市场化的提升能够修正并优化城市政商关系（俞峰和钟昌标，2017）；另一方面，出口能力强的城市一般具有相对完善的市场化环境和区位优势，例如东南沿海城市市场开放程度高，新型政商关系健康指数相对普遍较高。为了进一步检验本文的结论，基于工具变量相关性和外生性的选取标准，本文参考夏广瑞（2020）、窦大鹏和匡增杰（2021）的做法，选取城市所在省份的平均政商关系指数作为城市政商关系的工具变量进行内生性检验。城市所在省份的平均政商关系指数与省内城市的政商关系之间存在相关性，但是与城市的出口额之间无关，故满足工具变量的要求。本文采用两阶段最小二乘法（2SLS）进行估计。表4的回归结果依然表明城市新型政商关系健康指数、亲近指数和清白指数均能提升城市的出口能力，在1%的显著性水平下，上述三个指数每提高1个单位，城市出口规模分别提高1.003、1.383和0.843个单位。这进一步支撑了本文的判断。

（三）稳健性检验

考虑到我国城市在行政级别的差异，以省会城市为代表的高政治级别城市在吸引外资、人才集聚和产业园区建设等资源配置方面具有先天优势，新型政商关系建设走在前列（江艇等，2018）。中国城市政商关系排行榜的数据在行政级别上呈现出城市行政级别与政商关系健康指数成正比，区域上呈现出沿海总体高于内陆的特征。因此，为了进一步检验本文的结论，本文把城市层面数据中省会城市的数据剔除后再次进行回归，具体结果如表5所示。第（1）到（3）分别对新型政商关系健康指数、亲近指数和清白指数进行稳健性回归，结果表明在5%的显著性水平下，上述三个指数每提高1个单位，城市出口能力分别提高0.456、0.243和0.296个单位。三个指数均促进了城市出口能力的提升，稳健性检验结果再次支撑了我们的判断和结论。

（四）异质性检验

为了进一步分析新型政商关系对城市出口能力的影响，本文从沿海城市和非沿海城市角度对城市进行异质性检验。在非沿海城市层面的异质性回归中，在5%的显著性水平下，新型政商关系指数每提高1个单位，城市出口能力提升0.239个单位；但是在沿海城市层面的异质性回归中，新型政商关系健康指数、亲近指数和清白指数的回归均不显著。通过对比发现，非沿海城市的出口能力对新型政商关系建设更为敏感，这可能是相对于内陆城市，沿海城市由于区位优势和开放优势市场化建设和政商关系建设已经较为完善，具有良好的政商关系基础。例如浙江省整体的新型政商关系指数全国排名前列，但是浙江省在“放管服”改革方面走在前列并坚持数字化的整体服务理念而较少地干预市场和“照顾”企业。叶宁华和张伯伟（2018）实证得出相比于政府干预程度越低，政府补贴越利于企业出口情况，政府干预程度越高的地区导致官员寻租空间大反而不利于企业出口。因此，新型政商关系指数对沿海城市的出口影响的边际效应相对较小。

（五）机制检验

新型政商关系之所以能够对城市出口能力产生影响，可能源于以下两个方面的作用机制：一是新型政商关系的“清”和“亲”能降低企业经营成本和经营的不确定性；二是新型政商关系有助于企业聚焦于创新能力的提升，进而提升产品质量促进企业的出口规模。因此，在中介效应检验中，本文假设新型政商关系建设通过降低企业经营成本和提升企业创新能力来影响城市出口能力。为了进一步验证这一假说，本文以城市规模以上企业主营业务税金与附加和城市申请的专利数量作为中介变量进行中介效应检验。表7是中介效应的回归结果，其中第（1）和（2）列为用新型政商关系指数为核心解释变量进行回归的结果。第（3）和（4）是用亲近指数作为新型政商关系的代理变量进行回归的结果以及第（5）和（6）是用清白指数作为新型政商关系的代理变量进行回归的结果。结果表明，在10%的统计水平下，新型政商关系建设通过降低企业经营成本，提升城市专利申请的中介渠道，间接促进了城市出口能力，回归结果进一步支撑了本文的结论和机制判断。

五、结论与相关建议

在我国推进贸易高质量发展的背景下，探讨新型政商关系建设与城市出口能力之间的关系具有重要的现实意义。新格局下推进贸易高质量发展面临着诸多挑战，本文从新型政商关系构建的视角提供了一个新思路。文章结合了中国城市统计年鉴和中国城市政商关系排行榜数据，通过混合回归考察了新型政商关系建设对城市出口能力的影响，主要研究结论如下：

第一，基准回归发现，新型政商关系健康指数、亲近指数和清白指数均能显著提高城市的出口能力；在替换省份平均政商关系进行内生性检验以及剔除省会城市政商关系的数据进行稳健性之后，结果依然是稳定的。

第二，区分城市异质性发现，相比于沿海城市，内陆城市的出口规模对新型政商关系健康指数更为敏感，加强内陆城市的新型政商关系建设对城市出口能力的影响边际效应更大。

第三，机制检验发现，新型政商关系建设通过降低企业经营成本和提高企业创新能力两个渠道促进了城市的出口能力。

本文的研究结果有助于深化理解新发展格局下的我国政商关系建设，并为提升我国城市出口能力的举措提供了科学依据。进一步，就如何促进贸易高质量发展，本文提出如下政策建议。

积极构建“亲”“清”政商关系，构造高质量的市场体系和营商环境。随着中国经济步入高质量发展阶段，“软环境”对经济發展的影响越来越重要，公正、公平、高效的市场竞争体系更能够激发市场主体的活力，提高企业的出口能力。从政府自身建设角度来看，首先要坚持全面从严治党，加强对公职人员尤其是领导干部的监督，提高腐败的成本；强化监督约束机制，推进多层次的监督体系建设，考虑把官员的考核体系与企业活跃度结合起来；其次要建设服务型政府，提高政府的服务意识，增强“店小二”精神，搭建服务企业的专门平台，通过数字化赋能等深化“放管服”改革，从宏观服务角度出发，降低企业的运营成本；再次建设高素质的公务员队伍，通过提高待遇，加强激励机制等吸引优秀的人才，组件“亲清”型人才队伍。

二是积极推动东部沿海城市与中西部城市之间的交流，通过推广东部沿海发达城市在新型政商关系建设上的经验，带动中西部地区城市治理和城市服务水平的提高。中西部地区城市由于产业结构较为单一、外向型经济水平不高、经济发展方式较为粗放。学习东部沿海城市的先进经验，可以较快地推动政府职能转变，改善当地营商环境，促进当地企业发展，推动出口能力提升。

三是進一步深化改革，提高制度型开放水平。通过国家层面的制度改革，推动全国统一大市场的建设，打破国内市场的隐形边界，推动地方政府之间的协同发展。通过跨区域政府之间的合作，推动区域市场一体化发展，扩大新型政商关系建设的广度和深度，从而有利于跨区域产业链的整合，提高出口效率。此外，在市场体系的建设上，第一坚持中性竞争，平等对待国企、民企和外企，打破国企“预算软约束”，激活市场主体的活力；第二规范行业收入分配，银行等金融部门要“让利于民”，推动金融经济更好地服务于实体经济。

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Government-Business Relationship in Chinese Cities

Wang Suyun1， Dou Dapeng2，3，  Dong Hua4

（1. Shanghai Academy of Social Sciences，Institute of Chinese studies， Shanghai 200235

2.Shanghai Gold Exchange，Shanghai 200010

3.School of Management，Fudan University，Shanghai 200433

4.Weifang Finance Bureau， Weifang 261061）

Abstract：  Businesses are strongly affected by Government-Business Relationship. The Chinese government attaches great importance to a trade of quality and continuously promotes the high-quality development of trade. Using data from 2017-2018 the Ranking of Government-Business Relationship in Chinese Cities， the study examines the impact of New Government-Business Relationship on the city's export capacity. The empirical results show that： the New Government-Business Relationship has a significant impact on the city's export capacity. The New Government-Business Relationship health index， close index and unsullied index can significantly increase the export scale of a city. The conclusion is still valid under the robustness test. From the analysis of urban heterogeneity， the export capacity of inland cities is more sensitive to the health index of New Government-Business Relationship compared with coastal cities; the New Government-Business Relationship improves the export capacity of cities by reducing business costs and improving innovation. Building New Government-Business Relationship is an important way to improve the export capacity of cities.

Key words： New Government-Business Relationship; Close Index and Unsullied Index; Export Capacity; Mechanism Analysis