石家庄市社区治理的多元共治研究

祁欣欣 王玉倩 高妙楠

［摘要］党的二十大报告指出，到二○三五年，我国发展的总体目标是基本实现国家治理体系和治理能力现代化。社区治理是社会治理的重要一环。石家庄市社区治理在实现整体推进的同时，仍存在党建引领效用不突出、多元治理碎片化、社区服务高效供给不足的现实困境。探索石家庄市社区治理多元共治的实践路径，需要着力增强党建引领的能力，构建集体行动的基础，实现社区服务的高效供给。

［关键词］社区治理；多元共治；共建共治共享；人民至上

［中图分类号］D669.3   ［文献标识码］A   ［文章编号］1009-0169（2023）04-0044-04

党的二十大报告指出，“到二○三五年，我国发展的总体目标是基本实现国家治理体系和治理能力现代化”[1]。社会治理的基石和着力点在社区，城市的温度在社区，社区治理是“实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”[1]。2017年中共中央国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，首次对社区治理做出顶层设计和战略布局。坚持党建引领，整合社区多元治理主体力量，着力构建共建共治共享的社区治理格局是破解社区治理体系不顺、能力不足困境的关键所在。

一、社区治理“多元共治”的理论渊源

（一）元治理理论

英国学者鲍勃·杰索普最早提出，“元治理是为了克服治理失灵而进行的对自我管理的管理或自我组织的组织，追求科层制、市场和网络三种治理的协调”[2]。这一概念是基于国家在治理体系中的缺位。元治理理论明确了政府决策者、“掌舵人”的角色定位，主张通过制定多元治理主体合作规则、利益分配渠道、协商沟通机制，改进集体行动，进而实现社会治理的“帕累托最优”。在我国，社区治理呈现出“一核多元”的中国特色，其中，党组织是社区治理的领导核心，“多元”则指包括社区居委会、业委会、社会组织、社区居民在内的众多社区治理主体。元治理理论视域下，党建引领社区多元共治，并非是对多元治理力量的简单加总，而是通过优化社区治理结构、激发多元主体的治理活力，实现对多元治理力量的有效整合和政治引领，提升社区治理效能，构建共建共治共享的社区治理格局。

（二）集体行动逻辑

美国经济学家奥尔森系统地提出了集体行动逻辑，“除非一个集团中的人数很少，存在强制或其它某些特殊手段促使个人按照他们的共同利益行动，理性的、自利的个人将不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[3]，集体行动逻辑中，个人理性与集体行动间的必然冲突，造成了集体行动困境。在社区治理中，由于多元治理主体的差异化需求，复杂多向化关系，导致“搭便车”现象和社区治理的碎片化。破解社区治理中的集体行动困境，实现集体改进和社区服务高效供给，必须增进“有效的资源共享、有序的信息沟通与深入的承诺互信”[4]。

二、石家庄市社区治理的实践与困境

社区是社会治理的基础单元，彰显着城市治理的温度。近年来，石家庄市积极践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，以党建引领为着力点，积极构建多元共治协调联动机制，提升社区服务质量，打造共建共治共享的社区治理格局。

（一）社区治理“党建引领”轴心初步形成，但引领效用不突出

党的二十大报告指出，“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”[1]。破解社区治理难题关键在党建引领，石家庄市将“红色物业”打造成党建引领社区治理的重要抓手。一是加强政治引领。成立市级物业管理行业党委，构建物业行业管理新模式。通过“两委”双向进入、交叉任职加强对物业党组织的政治指导和规范化建设，实现1091家物业企业党的组织和工作全覆盖。二是注重价值引领。依托社区党群服务中心及“红色驿站”打造党建宣传阵地，将“红色文化”“历史文化”有效嵌入到社区软环境中，夯实红色阵地根基。通过丰富社区文化形式，弘扬社会主义核心价值观，加强公民道德建设，培育“公民精神”。三是推行在职党员“双报到”制度。要求在职党员深度参与社区治理，主动担起社区治理责任，以党员力量引领社区治理。

目前，石家庄市社区治理的党建引领效用不够突出。一是党建工作与社区治理具体融合不足。社区治理问题复杂多样，一些党建工作理念跟不上社区治理的新變化、新需求，融入社区治理的服务意识不足。二是党建工作内容和形式缺乏创新。社区党建工作开展重形式、缺乏现实抓手，社区主体参与社区党建活动积极性不高。三是物业企业党建工作落实不到位。物业企业党建工作起点低、建设标准和规范性有待进一步提升。四是在职党员“双报到”配套保障机制落实困难。党员参与社区治理工作重点不突出，“双报到”制度陷入形式化困境。

（二）社区多元治理架构初步建立，但仍存在治理“碎片化”

党的二十大报告指出，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”[1]。构建沟通有序、关系良好的社区多元治理网络是实现社区善治的重要一环。石家庄市着力统筹多元治理主体有序参与，激发多元治理最大合力。一是推行党群联席会议制度，构建多元治理主体有序沟通的桥梁。党群联席会议由社区党组织书记牵头，每月召开一次，统筹驻区单位、社会组织及辖区居民等各方力量，协商解决涉及物业服务管理的矛盾纠纷、居民关注的重大事项等。二是不断完善社区事务多方参与的联动分析、联动处置工作机制。深化以社区民情恳谈会、社区事务协调会、社区工作听证会等为重点的协商共治机制。三是评选“金牌红色物业”，促进物业企业真正融入社区治理。制定“四高一强”工作标准，累计评选出市级“金牌红色物业”48家。四是持续加强社区工作者队伍建设，壮大社区治理力量。全面推行社区工作者职业体系建设，2018年以来公开招聘大学生社区工作者2964人，进一步优化社工队伍年龄学历结构。

目前，石家庄市社区治理多元共治仍存在“碎片化”问题。一是社区居委会面临行政化困境。作为基层自治组织的社区居委会“权责不对等”，过度承担了各类行政事务，难以充分发挥其协调各方的纽带作用。二是多元治理主体融入社区治理不足。由于缺乏认同感、归属感和有效赋权，多元治理主体参与社区治理动力不足。三是社区工作者队伍建设存在短板。社区工作者缺乏上升空间，激励机制和权益保障不足，导致结构性人员流失严重，社区工作缺乏连续性。

（三）社区服务提质增效效果显著，但高效供给不足

2023年政府工作报告指出，“加强和创新社会治理.推动市域社会治理现代化，完善基层治理，优化社区服务”[5]。民之所盼，政之所向，共建共治共享社区治理格局的出发点和落脚点都是“共享”，推进社区治理体系和治理能力现代化的过程就是不断提高社区解决人民群众急难愁盼问题能力的过程。石家庄市着力提升社区服务质量，一是制定物业企业服务标准，转变服务理念，拓展物业服务范围，全面打造精细化“保姆式”社区服务。二是坚持听民意、聚民智、惠民生，全力推进老旧小区改造工作。2022年，石家庄市改造完成967个老旧小区，受益群众约30万人，2023年计划改造老旧小区364个，有效提升老旧小区居住品质。三是建立“双网格”，实现服务精准化。以社区为单位，以自然路界、小区、楼栋为基本单元，进行网格划分，形成横向到边、纵向到底的“双网格”框架，及时掌握解决群众需求。四是探索数字化智能化的社区创新服务模式。打造“红色管家”小程序，上线“接诉即办”服务平台，实现居民诉求及时接单、迅速办理、实时反馈、全流程跟踪。目前，平台注册人数已超过11万人，帮助居民解决各类民生事项3400余件。

目前，与“满足人民日益增长的美好生活需要”相比，石家庄市社区服务高效供给仍显不足。一是“保姆式”服务精细化不到位。“四高一强”服务标准、“5+3”工作机制极大地提升了物业服务标准，但仍存在个性化服务不到、满足居民需求不及时的问题。二是数字化智能化创新服务待改进。存在社区服务平台之间不兼容，缺乏统一的平台建设标准和规范，平台间信息不能共享的问题。

三、石家庄市社区治理“多元共治”的推进路径

构建共建共治共享的社区治理格局是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。与西方国家自下而上的需求表达不同，我国“公民精神”的培育和社区治理多元共治的实现是一个渐进的过程，需要自上而下的引领和驱动。面对石家庄市社区治理的实践与困境，探索石家庄市社区治理“多元共治”的推进路径，积极“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[6]。

（一）培育党建引领社区治理的能力，固本强基

基层党组织是社区治理的领导核心，党建引领是实现社区治理多元共治的创新路径。构建共建共治共享的社区治理格局，并非削弱了公共管理者的领导力，从根本上来说是呼唤更坚强的领导力。党建引领社区治理并不是直接参与社区事务的管理，而是通过政治引领统筹协调、塑造公共价值实现集体改进，释放社区治理多元共治的最大效能。

1.提升基层党组织的引领力。首先，坚持政治引领。“民心是最大的政治”，牢固树立“人民至上”的理念，强化党建引领社区治理要充分了解民情、重视民心，尊重民意。其次，坚持文化引领。以居民喜闻乐见的文化形式加强社区文化建设，积极宣传党的方针政策，传播党的声音，以先进文化育人，凝聚价值共识和奋进力量。再次，坚持方向引领。加强对社区居委会、物业企业的政治指导和工作监督，增强物业企业主动融入社区治理、承担社会责任的意识，保证社区治理方向不变、道路不偏。

2.提升基层党组织的组织力。首先，以加强社区党组织建设为基点。提高社区党组织建设标准和建设质量，提升社区党组织整合资源、化解矛盾纠纷、组织群众的能力，抓实抓牢物业企业党建工作，重点整顿软弱涣散党组织。其次，以抓社区党组织书记为关键。加强对社区党组织书记的教育培训，使其充分转变观念、提高本领、坚定立场。再次，以完善在职党员下沉机制为抓手。对党员进行“网格化”管理，根据社区岗位需求整合社区党员资源，充分发挥党员的先锋模范作用，实现精准化对接。

3.提升基层党组织的战斗力。党建引领必须以社区治理实际为基石，抛开社区实际谈党建，或是将党建工作凌驾于社区治理之上，基层党组织就失去了战斗力。在坚持“横向到底、纵向到边”、提高党建覆盖率的基础上，制定社区党建工作的大框架和“规定动作”，坚持因地制宜、突出特色，赋权基层党组织结合社区治理的现实情况，深挖社区治理痛点，通过“自选动作”实现党建引领和社区治理的有效对接。

（二）构建多元治理主体的集体行动基础，聚合力量

“居民参与是将社区治理成本内部化，有效分担正式治理压力和增加社区治理回应能力的重要途径”[7]。以集体行动逻辑为理论基础，实现多元治理主体资源共享、信息互通、承诺互信，可以有效破解社区治理的集体行动困境、发挥多元共治最大合力。

1.构建有效的资源共享机制。首先，明确社区多元治理主体的角色定位，厘清权责关系，构建以党建引领为核心，多元治理主体共同参与的权责分明、合理有效的治理体系。其次，确立社区居民在社区治理中的主体地位，建立社区治理资源共享机制，为多元治理主体参与社区治理让渡空间，实现充分赋权、正向激励、资源支持。再次，防止社区居委会过度行政化，持续为基层松绑减负，着力解决困扰基层的形式主义问题，解放基层干事创业的手脚。

2.构建有序的信息沟通渠道。首先，持续推进党群联席会议制度、社区民情恳谈会等社区重点协商制度的落实，畅通信息沟通的渠道，提升沟通效能，以有序频繁的互动沟通构建集体行动的基础。其次，加强社区工作者队伍建设。完善社区工作者管理制度，落实社区工作者薪酬待遇，拓宽上升渠道，保持社区工作者队伍的稳定性、专业化、年轻化，促进其健康可持续发展，充分发挥其社区信息传达、主体沟通的重要纽带作用。

3.构建深入的承诺互信基础。深化多元主体间的互信机制，能够有效提升社区治理體系的稳定性，进而强化资源共享、信息共享。首先，重视动员社区精英。“社会精英的参与意愿、参与能力和社区威望普遍高于普通居民，更有望在社区治理中发挥更积极作用”[8]。加强对社区精英的动员可以提高居民的参与质量，增进主体互信。其次，培育睦邻友好的社区氛围。习近平总书记指出，“社区建设光靠钱不行，要与邻为善，以邻为伴”。增进社区居民间的沟通互动，建立邻里互信，打造“熟人社会”，强化居民对社区的依赖和认同，形成集体行动的基础。

（三）提升社区服务的高效供给能力，人民至上

民心是最大的政治，服务是最大的治理。社区治理就是“不断满足人民群众日益增长的美好生活需要”的过程。一是完善社区服务功能。依托社区综合服务中心，充分盘活社区空间资源，整合社区公共服务，实现基本公共服务社区全覆盖。二是提升社区服务高效供给。积极回应群众关切，加强社区托育、社区居家养老服务模式的构建，全面加快“15分钟便民服务圈”建设，不断满足居民多元化、个性化的服务需求。三是创新社区服务供给方式。建设社区服务的“时间银行”，引导社区居民通过志愿服务时长来兑换社区服务项目，提高社区居民“自我服务”能力。四是稳步推进社区重点工程建设。将社区治理与老旧小区、老旧街区改造，“红色物业”等相结合，不断改善社区居住品质。五是以“互联网+”促进社区服务创新化管理。打造智慧社区，建设一体化的社区服务信息管理平台，解决各平台间信息不能共享的问题，进一步畅通居民表达诉求的渠道。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社會主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[EB/OL].（2020-10-15）[2023-01-15].http：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.

[2]Bob Jessop.The rise governance and the risks of failure：the case of economic development[J]. International Social Science Journal，1998，50：155.

[3]Mancur Olson. The Logic of Collective Actions [M].Cambridge： Harvard University Press， 1971：2.

[4]刘波，方奕华，彭瑾.“多元共治”社区治理中的网络结构、关系质量与治理效果——以深圳市龙岗区为例[J].管理评论，2019，31（9）：278-290.

[5]政府工作报告——2023年3月5日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上[N].人民日报，2023-03-15（1）.

[6]党的十九届四中全会《决定》[EB/OL].（2019-11-05）[2023-02-13].https：//xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c-1125195786.htm.

[7]毛一敬.党建引领、社区动员与治理有效——基于重庆老旧社区治理实践的考察[J].社会主义研究，2021，258（4）：115-122.

[8]唐有财，王天夫.社区认同、骨干动员和组织赋权：社区参与式治理的实现路径[J].中国行政管理，2017，380（2）：73-78.

责任编辑：籍雪梅