利用综合治理平台提升基层治理效能的现实困境与优化策略

龙生平

摘要：利用综合治理平台提升基层治理效能是平台应用普及推广、社会治理预期关注、政务服务需求响应、基层治理多元参与、社会监督广泛互动的必然结果。基于宁夏银川“政务微博矩阵”、天津滨海新区“津治通”案例分析发现，利用综合治理平台提升基层治理效能的实践，主要以“治理平台+制度规范”的形式展现，体现了平台建构层面的“技术支撑+制度约束”、应用范围层面的“线上自动+线下人工”、实践执行层面的“网络监督+网格落实”、行政方式层面的“追求共性+体现个性”和主体结构层面的“政府主导+公众参与”的运作逻辑。利用综合治理平台提升基层治理效能尽管作用明显，但依然面临治理理念不明确、治理机制不健全等困境，急需建立智慧、透明、互动、参与的治理理念，形成数智化、民主化、多样化的治理方式，从而进一步提升治理效能。

关键词：综合治理平台；基层治理效能；数字政府；整体性治理

中图分类号：D63  文献标志码：A  文章编号：1008-2921（2023）01-0113-08

一、问题提出与研究述评

目前学术界关于基层治理的研究，主要集中在民主协商、城乡一体建设、传统治理所面临的困境等方面，对利用综合治理平台提升治理效能的关注较少。从实践层面看，我国利用综合治理平台提升治理效能的平台多集中在市域及以上，基层的此类应用相对较少，造成基层数字鸿沟落差加大、居民参与治理能力依然不够等现实困境。整体性治理是现代主流治理理论之一，是数据技术与治理理论的深度融合，既有新公共管理的影子，又有信息时代的特点。曼纽尔·卡斯特的著作《信息时代三部曲》最早提出这一构想，认为20世纪70年代是“技术的分水岭”，“技术变迁”形成了“信息技术范式”，并催生“信息主义、全球化、网络化”［1］。全书分《网络社会的崛起》《认同的力量》《千年终结》三个部分，分别从经济、政治、社会治理视角对大数据的作用及影响进行了阐述。帕却克·邓利维在《数字时代的治理》中对大数据治理及应用做了系统规划，并对佩里·希克斯提出的整体性治理理论进行了补充和完善，强调了大数据治理“重新整合”“重塑整体”“数字化过程”的三重内涵和“一个社会整体上的数字时代的运动”［2］。之后，简·芳汀《构建虚拟政府》一书，明确了大数据治理及应用的技术框架，强调了组织体系和制度机制的重要性［3］。这一理论于21世纪初引入我国，最先在数字技术和模拟计算方面展开应用，随后才转入公共治理等领域，在全面促进我国治理能力提升的同时，也衍生出了“算法政治学”等新命题［4］。

利用综合治理平台提升基层治理效能是治理理论与信息技术的自然结合。一方面，治理理论需要信息技术作支撑，以验证大数据背景下治理理论的有效性和适用性；另一方面，基层治理实践，也需要理论引领以实现更多创新。利用综合治理平台提升基层治理效能的内涵包含三个层面：第一，从理论层面看，基层利用综合治理平台技术进行业务重构、流程再造、组织重塑的过程，也是治理方式技术化的过程，是治理理论的创新、验证和延伸。第二，从实践层面看，治理理论在数字政府建设、智慧城市建设、数字乡村建设等领域不断推进，使理论的价值和作用得到了进一步验证和推广。第三，从社会价值层面看，这一做法不仅包含理念创新、思维创新，还包含民主协商、协同共治等现代治理取向。利用综合治理平台提升基层治理效能的理论与实践，还处于探索阶段，在治理理念建立、基层组织体系变革应对等方面，还存在不少“模糊地带”。本研究采用整体性治理理论对基层治理逻辑、治理困境及优化策略等进行阐述，以期在提升基层治理效能方面能产生更多有益启示和作用。

二、利用综合治理平台提升基层治理效能的现实需求及发展趋势

（一）社会预期关注及区域协同发展的需要

数字经济的蓬勃发展，使人们对利用综合治理平台提升基层治理效能的实践充满期盼。在社会预期关注全面提高形势下，利用综合治理平台提升基层治理水平、“智造”基层治理体系，就成为提升基层治理效能的必然要求［5］。从国外看，美国、英国、日本、韩国等国在利用综合治理平台提升治理效能上已取得显著成效；从国内看，我国腾讯、百度、阿里巴巴等互联网巨头打造了“信息高速公路”平台，方便了人们的生产、生活，既为我国广泛利用综合治理平台奠定了坚实基础，也促使政府以改革创新为根本动力不断提升治理效能。

（二）数字政府建设及政务服务响应的要求

在数字中国建设背景下，我国数字政府被置于国家治理体系和治理能力现代化的战略视野之中，发展全面提速［6］。目前，我国探索出了不少利用综合治理平台提升基层治理效能的地方实践，如“浙里办”“我的宁夏App”“皖事通”等地方治理平台，实现了“信息多跑路、百姓少跑腿”。一方面，通過建设数字政府，加快了不同部门、不同行业间的数据贯通和整合，“数治”价值愈加凸显，为基层深化大数据治理应用提供了示范参考。另一方面，政务服务响应也对基层服务效能提出了客观要求，基层只有在建好平台、做好信息录入、健全响应机制的情况下，才能和政务服务实现更好互动，增强服务的整体性、系统性和协调性。

（三）扩大公众参与及实现整体智治的现实

公众对公共服务过程的直接或间接参与有助于了解公共机构的运作方式和服务绩效，提供服务反馈，帮助公共机构更好满足公众需求［7］。利用综合治理平台提升基层治理效能，有利于提炼出公众参与治理的模式框架，也有利于为整体智治提供决策支撑。信息技术的普及推广，为增强公众大数据意识提供了基础；现实中，公众仅借助一部手机或一个智能终端就能与相关信息平台产生链接和互动，激发了公众参与公共事务的热情，打破了参与渠道不畅的局限。同时，整体性治理的现实需求，强调了公众的民主权利，为公众表达利益诉求、参与项目决策提供了“通道”，展现了基层治理的社会性、公共性特点［8］。

（四）社会监督互动及提高治理效能的追求

传统治理中还存在严重的“条”“块”分割现象。“条”“块”的分割性、低效性和惰性，也对基层治理机制创新提出了要求［9］。在“条条”中，下级受上级压力，很少将社会监督信息上传；在“块块”中，部门间由于职能界限也很少向平行部门提供社会监督信息［10］，这容易使基层治理陷入“权力镜面效应”的漩涡，需通过治理创新，使“政府通过技术之眼，能看到自己的全貌”［11］。使用综合治理平台能自然打破这种监督无效的局面，使基层决策事项更公开、更透明，保障了公众权利，也提升了公众参与治理的能动性，治理合力得到增强。

三、利用综合治理平台提升基层治理效能的实践内容与运作逻辑

（一）利用综合治理平台提升基层治理效能的实践内容

1.宁夏“银川政务微博矩阵”

沈国麟等学者认为，政务微博的网络回应十分重要，一般包含响应、协同、督查三项机制，兼有“网络去中心化”与“治理结构再中心化”的特点［12］。问政银川微博矩阵，就是在“去中心化”与“再中心化”的过程中，经过反复迭代和优化而逐步发展起来的综合治理平台。2011年7月14日，“问政银川”上线，接管了“微博银川”，形成了以“微博银川”为平台支撑、以“问政银川”为核心驱动的政务微博矩阵。新的微博矩阵涵盖的内容更广，网络回应更加顺畅。2012年《银川市党务政务网络平台管理暂行办法》发布，进一步明确了银川政务微博矩阵的功能定位和响应机制。2019年《“问政银川”微博矩阵运营管理办法》发布，明确市委网信办为微博矩阵的协调和监管机构。到2021年12月，历时10年，问政银川微博矩阵涵盖微博132个，范围覆盖政务、公安、教育、卫生、就业等，形成了规范化的运作体系及机制，治理效能十分明显。

2.天津市滨海新区“津治通”

“津治通”具有平台受理、分析研判、分流交办、全程监督、评价反馈等功能，在推进街道（乡镇）、社区（村组）全面贯通上发挥了突出作用。在功能上，以全科网络事件协同处置为核心，汇聚公安、卫生、教育、市民热线等现有感知渠道数据，构建“全贯通”“一体化”平台，为实现综合治理提供抓手；在应用上，依托社区网格体系及综合治理平台，实现感知模式和综合服务的多维提升。网格利用“津治通”App进行日常巡查，发现问题及时上报，实现了“一部手机服务社区”，提高了社区治理效能。有了“津治通”，可随时拍照、录音、上传，工作“留痕”，流程“规范”，处置“高效”，且记录清晰、统计量化，大幅提高了网格的工作效率。利用“津治通”，可将人员监控、消毒防控、车辆管控等联防联控工作纳入管理，便于随时上报和处置。与“津心办”等平台融合，能自动识别并推送给街道（乡镇）、社区（村组），形成电子台账［13］。截至2021年5月，“津治通”已在天津16个区、276个街道（乡镇）和5 733个社区（村）实现全面贯通，有6万多名注册用户，累计上报社会治理事件627万起、办结607万起。

通过梳理以宁夏“银川政务微博矩阵”、天津“津治通”为代表的两类基层治理案例可以发现，利用综合治理平台已成为提升基层治理效能的普遍选择。利用综合治理平台提升治理效能与传统方法相比，在工具运用、服务方式、服务内容及服务机制方面，也有了很大改变和提升，且形成了较为清晰的治理框架（如图1所示）。

（二）利用综合治理平台提升基层治理效能的运作逻辑

1.框架建构：“技术支撑+制度约束”

利用综合治理平台提升基层治理效能的框架架构，包含以互联网、大数据、人工智能等信息技术为核心的平台规划、数据库及数据字典设计、数据中心及采集终端等硬件设计，还包含部门规章、业务流程、业务规范、系统标准等制度内容。信息技术与制度要求互相嵌套，形成相互联系、规范有序的治理框架。一方面，以制度要求为前提可以有效发挥技术在流程优化、信息收集、信息融合、汇总分析等方面的功用；另一方面，使用信息技术可以对组织功能进行重塑、优化，在实现降本增效的同时，实现治理模式的衔接及融合。

2.应用范围：“线上自动+线下人工”

利用综合治理平台提升基层治理效能，并不是指将工作内容全部转移到线上进行，而是根据应用范围和便利程度，分解成更符合实际要求的“线上自动+线下人工”的模式。一方面，通过数字化智能化技术，将线下信息上传至治理平台，运用技术手段对信息进行分类、汇总，将材料审验、盖章、存档等移至线上，实现业务办理的集中化、自动化、高效化；同时，配备线下工作人员，使线下工作与综合治理平台保持在线联系，包括入户访谈、现场拍照、业务宣传、信息查询等，都能通过平台赋能，使线下工作更加高效、务实，从而实现线上、线下有序结合的业务模式。

3.实践执行：“网络监督+网格落实”

利用综合治理平台提升基层治理效能，需要将线上的服务功能与线下的网格区块有序联系起来，实现“平台+网格”协同，其实质是将信息技术与网格制度有机衔接起来，从而形成治理合力。一方面，需要將基层治理任务抽象为大数据体系中的数据块，在由现实任务转变为虚拟任务的过程中，服务对象也由实际形象向虚拟IP转变。另一方面，网格制度则“由虚转实”，将治理要求变为基于综合治理平台的服务能力，让群众感受到实实在在的服务，自觉提升对治理平台的满意度。基于此，既能有效发挥网络监督、平台赋能的功用，又能提高网格员工作的精准性和有效性，全面提高基层整体服务能力和水平。

4.行政方式：“追求共性+体现个性”

利用综合治理平台提升基层治理效能，在电子政务、数字政府、公共治理平台建设方面，既受信息系统建设规范的制约，又必须符合综合治理平台建设的基础标准，具有与行政体制及时代特色相一致的共性内容。但各地也会根据地方经济发展水平、文化特点、操作习惯等作出符合个性要求的形态设计。追求共性，是扩大平台应用范围、实现顺畅“衔接”和加快平台间信息融合的现实要求，也是避免出现“数据孤岛”、推进数据贯通、促进聚合应用的必然趋势；追求个性，是实现基层治理创新的必然要求。这种共性与个性的结合，既彰显信息技术的“硬”，又凸显伦理层面的“软”，且与行政层级及操作上的灵活性密不可分，对提升治理效能具有十分重要的作用。

5.主体结构：“政府主导+公众参与”

利用综合治理平台提升基层治理效能，政府主导体现在政府部门借助基层治理平台履行相关政府职能，以体现公共服务的有效性和公平性；公众参与体现在公众通过基层治理平台参与公共事务和社会监督等。综合治理平台，通过将数据库和现代信息技术用于基层治理，实现了政府主导和公众参与的有机结合，将“自上而下”的政府治理逻辑和“自下而上”的社会需求逻辑有机衔接起来，实现了政府、公众、社会组织的良性互动，为“整体智治”奠定了基础。

四、利用综合治理平台提升基层治理效能的现实困境

（一）治理理念不明确、目标不清、深度不够

基层治理要求主体多元化、过程协商化、结果持续化、约束公约化，但从现实来看，利用综合治理平台提升基层治理还存在理念不明、目标不清、深度不够等问题。一些基层单位在平台建设期缺位，但平台建成后却被要求按“规定用”，且使用过程中缺乏治理理念方面的引导和强化。英国行政学家佩里·希克斯在回答“公共行政在没落吗”这一问题时指出，理念不明确是导致公共行政消失的主要原因［14］。我国在大数据治理方面“积淀”时间短，尽管也提出了“整体性”“精细化”“高效化”等治理要求，但仍然缺乏“整体智治”的创新及应用场景［15］。现实当中的应用实践，多是机械式的随手拍、数据上传等，重应用而轻分析，重分析而轻预测，对平台及数据资源价值挖掘不足，治理效能提升存在“表面化”“形式化”现象。

（二）制度体系不完整、约束不强、保障不实

将综合治理平台用于基层治理，技术的引入和嵌合带来了公共治理模式和互动方式的新气象，也带来了组织及业务流程的变革要求，需要对权力、权益等进行调配和优化［16］。以“银川政务微博矩阵”“津治通”为代表的综合治理平台，尚缺乏与整体性治理相适应的制度机制，主要表现在以下几个方面。首先，缺乏基于平台应用的规范性制度。综合治理平台在给人们带来便利的同时，也在网络安全、内容安全、舆论引导等方面，带来许多新的治理问题，需要以规范性制度予以引导和约束。其次，缺乏治理信息的权威性保障。当前，随着互联网的深入普及，人们获取信息的渠道不断增多，基层综合治理平台上的信息时不时会受到权威平台的挑战，使基层综合治理平台的话语权受到碾压。再次，缺乏公众平等参与治理的基础性保障。信息时代，人们参与公共治理的愿望普遍增强，参与的渠道及方式也有所拓宽，构建保障公众参与综合治理平台的制度体系就成为必然要求。

（三）治理机制不健全、激励不强、效率不高

健全的治理机制是引导基层社会组织、公众等多元主体有序参与治理的关键，随着网络与信息技术的不断引进，治理机制也要与时俱进。现实当中，基层治理还缺乏有效的组织协调机制和激励机制。从“银川政务微博矩阵”“津治通”综合治理平台的运行情况来看，基层治理主要通过“居民-网格员-网格长”的联动机制来实现，全部业务流程由政府机构统一协调，而缺乏对组织内部协作、多元治理主体的激励。这样的组织机制从短期看，也能解决一些问题并发挥一定作用，但从长远看，尚缺乏内生动力和可持续性，是基于行政约束的“数治”而不是随发展而自然产生的“智治”。目前看来，这种模式还不适宜普遍推广。未来，在提升组织协调力和内生动力方面，还需要进一步寻找更为适宜的模式和着力点。

（四）基础设施不完善、支撑不足、应用受限

云计算、大数据、互联网等基础设施对基层综合治理平台的建设及使用尤为关键。基础设施不完善，会造成应用受限、平台作用发挥不够等问题。将综合治理平台用于基层治理还存在“最后一公里”问题，网络宽带覆盖不到位、终端数量少、网络信号不稳定等，都会对平台功能发挥及治理效能提升形成制约。云计算、大数据、互联网等基础设施内含数字资源的生产力，能为社会各领域赋能［17］。基础设施不完善，既影响平台功能发挥，也会造成负面评价。目前，各地网络已基本覆盖，但还存在5G、物联网等新技术应用不足、融合不深等问题。目前，我国多数地区利用综合治理平台提升基层治理效能的应用，还停留在数据治理应用的初级阶段，这与基础设施不完善有关，对提升基层治理效能形成了制约。

（五）平台功能差别大、带动不足、赋能不够

带动更多公众参与治理，是利用综合治理平台提升基层治理效能的目标所在。综合考察国内相关案例，发现公众参与程度普遍较低，原因有三：第一，目前上线的综合治理平台，其开通的内容版块多与政策制度宣传、信息传达相关，但公众最关心的选举、决策等信息展现不足，影响了公众的参与热情。第二，还有部分群众没能适应综合治理平台的治理方式，个别群众还存在不会用手机、参与能力弱等现实情况。第三，公众学网、懂网、用网的素质及素养受区域分布、经济水平、年龄层次、职业类型等影响，还存在较大差异。

五、利用综合治理平台提升基层治理效能的优化策略

（一）建立智慧、透明、互动、参与的治理理念

利用综合治理平台提升基层治理效能的治理理念不是新生的，而是在传统治理理论和实践基础上，结合信息技术的普及推广自然流变而来，这个过程中吸收了以人民为中心的服务理念和公平、公开、公正的价值取向。利用综合治理平台是现代治理区别于传统治理的鲜明特征，其典型表现是将ICT技术融入基层治理，通过统一规划、顶层设计、协同治理、制度约束等，形成高效联动的治理平台［18］。新的治理理念蕴含着政府与社会间的契约精神，促使政府主动接受社会监督、支持公众有序参与公共治理活动，推动公共治理向共建共治共享方向发展，促进政府向数字化智能化方向转型。数字技术在促进社会治理双向互动、公共治理更加民主的同时，也带动了技术驱动与治理深化在社会各领域的深度应用，为建立以平等、民主、协同发展为目标的理想社会奠定了坚实基础。

（二）确立基层整体性治理效能提升目标

有效发挥大数据功用、全面提升基层治理效能已经是社会共识，其过程不仅表现为大数据对业务流程重构、治理体系的完善，也表现为推动政府组织向扁平化结构转变、公共治理由粗放向精细方向的演进，最终实现整体性治理。从世界各国正在加快本国数字政府建设的实际看，数字政府建设有利于带动数字经济发展，有利于增强本国竞争力。将信息技术用于基层治理，需要一定的基础设施作支撑，需要投入大量资金作数据“底座”，还需安装大量智能终端和网络设施，以实现数据的采集和聚合，由此而形成的治理平臺还需要大量人员去使用和升级。将信息技术用于基层治理，尽管会产生技术利维坦［19］、数字马太效应［20］等问题，但其在治理效能方面的巨大潜力，依然对基层治理有强大吸引力。

（三）形成数智化、民主化、多样化的治理方式

技术会改变信息的传播和消费方式，进而引发变革，影响社会的组织与管理方式［21］。数智化意味着要投入一定的数字化智能化设备，同时需要建立以数据、算力为核心的治理平台，形成“靠数据治”“靠算力赢”的治理逻辑，促进大数据应用与网格治理的有序结合，以缓解数字悬浮、数据不通造成的困扰。数智化治理还需要强化治理效能，只有明确治理目标，才能顺着治理效能的“阶梯”迈进，使治理能力和水平不断提升。信息技术驱动下，“问题导向-信息互联-资源共享-动态追踪”的治理形态，需要公众、社会组织广泛参与，形成多元主体共治格局，集众人智慧合力，才能更好查明原因、核实问题、化解纠纷，形成和谐共治局面。

（四）构建党建引领、平台规整、整体智治的治理结构

利用综合治理平台提升基层治理效能总体上有利于形成党建引领、平台规整、整体智治的“平面式”治理机制。第一，党建引领是提升基层治理效能的政治基础。基层治理情况复杂，治理主体多元，必须坚持党建引领，广泛吸收党员，充分发挥党员干部的先锋模范作用，带动“能人”参与，形成基层治理的骨干力量。第二，平台规整是提升基层治理效能的现实基础。通过大数据综合治理平台，治理主体可向公众、社会组织等提供开放平等的参与条件，吸引多元主体融入，增强协同治理合力。第三，整体智治是提升基层治理效能的制度基础。随着区块链、元宇宙等新技术的发展及“新基建”的突飞猛进，大量数据的聚集、融合，催生了整体智治，也对制度机制建设提出了要求，应结合信息技术发展及基层治理现实要求，不断完善制度体系、健全制度机制，让制度在提升治理效能方面发挥更大作用。

（五）夯实“五治”融合的治理路径

基层治理，最难的是“最后一公里”，以党建为引领、德治为先导、法治为保障、自治为基础、智治为支撑的治理路径，有助于全面提升基层治理效能。第一，强化政治引领。坚持“一盘棋”治理，以服务群众为目的、以网格管理为抓手、以党群联动为推手，发挥党员先锋模范作用，形成“支部引领、党员示范、群众参与”的工作机制，构建“组织全覆盖、治理无缝隙、服务零距离”的多功能一张网，打通基层服务“最后一公里”。第二，突出德治教化。积极培育和践行社会主义核心价值观，全面加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，重点传播党的声音、讲好党的故事，把党的最新理论成果以诗歌朗诵、戏曲、小品等形式融入德治宣传，播撒到寻常百姓家。第三，创新自治机制。健全基层自治机制，着眼搭建群众参与平台，建立小组志愿调解平台，积极倡导“大家的事，大家商量；群众的事，群众说了算”的群众协商调解机制，群众遇到矛盾就协商，借助村规民约，充分发挥社会各类人才、乡贤在基层协商活动中的重要作用，不断激发居民自治内生动力。第四，以法治保平安。深入开展“八五”普法教育活动，持续加强法治宣传教育，引导群众知法、守法、懂法、用法。第五，以科技提效能。通过整合资源打造“一所（站）一平台三中心”（新时代文明实践所（站）、人民调解平台、基层综治中心、信访接待中心、便民服务中心），同时依托“雪亮工程”等监控系统，实现“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”目标。

六、结语

利用综合治理平台提升基层治理效能，有赖于制度创新体系化、资源聚合机制化，同时也面临着治理理念不明确、制度体系不完整、治理机制不健全、基础设施不完善、平台功能差别大等现实困境。基于以上分析，本文归纳总结了包括治理理念、治理目标在内的基层治理效能提升总体框架和优化策略。由于缺乏利用综合治理平台提升基层治理效能的数据资源支撑，本研究未能深入研究“平台中枢”的结构及运行状态，因而没能系统探究利用综合治理平台提升基层治理效能的全貌，希望有学者能弥补这方面的缺憾。

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Abstract： Using a comprehensive governance platform to improve the effectiveness of grassroots governance is the inevitable result of the popularization and promotion of platform application， the expected attention to social governance， the response to demand for government services， the diversified participation in grassroots governance and the extensive interaction through social supervision. Based on the case analysis of “government affairs microblog matrix” in Yinchuan， Ningxia and “Jinzhitong” app in Tanggu， Tianjin， it is found that the practice of using a comprehensive governance platform to improve the effectiveness of grassroots governance is mainly demonstrated in the form of “governance platform + institutional norms”. It reflects the operating logic of “technical support + institutional constraint” at the level of platform construction， “online automatic service + offline manual service” at the level of application scope， “network-based supervision + grid-based implementation” at the level of enforcement， “pursuit of commonality + embodiment of personality” at the level of administrative mode and “government-led programme + citizen-subject” at the level of main structure. Although the comprehensive governance platform plays a central role in improving the effectiveness of grassroots governance， it still faces difficulties such as uncertain governance plans and imperfect governance mechanisms. It is urgent to establish the governance concepts of wisdom， transparency， interaction and participation， and explore the governance methods of digitalization， democratization and diversification， so as to further improve the governance effectiveness.

Keywords： Comprehensive Governance Platform； Grass-roots Governance Effectiveness； Digital Government； Holistic Governance

責任编辑：吴 静