巴西博索纳罗政府气候政策的新变化、影响因素及发展前景

李忠林 王宁

【摘要】博索纳罗政府执政以后，更加重视气候治理中的主权身份，巴西的气候政策呈现倒退的趋势，气候治理开始让位于经济发展需求，并呈现逆全球化趋势。博索纳罗政府气候政策的倒退是国内外多种因素共同作用的结果。该气候政策面临国内外巨大压力，但在短期内难以逆转。面对新形势，中国需要继续深入推进两国在气候领域的合作。

【关键词】巴西；博索纳罗政府；气候政策

【中图分类号】D51    【文献标识码】A    【文章编号】1672-4860（2023）01-0007-06

亚马逊雨林被誉为“地球之肺”和“绿色心脏”，是“地球上最多样化的生态系统之一，也是抵御全球变暖的关键缓冲地带”[ ]。该地区可以吸收空气中的二氧化碳，贡献了世界上20%的氧气，在调节全球温度方面起着决定性的作用，而其持续退化则会给全球带来风险[ ]。巴西拥有亚马逊热带森林面积的60%、全球热带森林面积的40%，也是全球第6大温室气体排放国。因此，巴西拥有加强气候行动的必要资源，在应对气候变化方面占有举足轻重的特殊地位，甚至是“全球领袖地位”。有学者直接指出，气候变化的未来取决于巴西[ ]。军政府时期，巴西大力开发亚马逊雨林，以牺牲环境为代价实现了巴西经济的高速增长。随着气候变化议题逐渐引起人们的重视，巴西军政府的气候政策遭受国际社会诟病，不得不采取措施以应对外界批评。此后，民选政府在气候问题上开始有所作为，并主动采取措施保护亚马逊雨林。卢拉（Lula）时期，巴西成为第一个提出自愿减排目标的发展中国家。雅伊尔·博索纳罗（Jair Bolsonaro）上台后，巴西的气候政策再次开始倒退，逐步放宽了对开发亚马逊雨林的诸多限制，甚至威胁退出《巴黎气候协定》。本文将集中探讨博索纳罗政府的气候政策，包括该政策的新变化、影响因素、发展前景，以及推进中巴气候合作的空间。

一、博索纳罗政府气候政策的新变化

2019年1月，博索纳罗宣誓就任巴西第38任总统。与历任政府的积极气候政策相比，博索纳罗政府的气候政策总体呈现明显倒退趋势。

（一）气候治理让位于经济发展

与大多数发展中国家类似，巴西的气候治理问题一直处于经济发展和环境保护的矛盾之中，其历史上的气候政策也多在经济发展和环境保护之间徘徊，呈现出钟摆效应。博索纳罗早在竞选总统时就曾提出：“希望实现亚马逊地区的工业化，减少环境方面的限制，取消对热带雨林土地的大量保护。”就任总统之后，他履行自己竞选时的承诺，逐步放宽了对开发亚马逊雨林的政策限制，给农业、畜牧业、伐木业以及矿业从业者松绑，对因产业扩张而造成的毁林以及原住民家园被破坏的现象视而不见。负责提供巴西雨林毁林数据的机构巴西国家空间研究院（INPE）指出，博索纳罗执政的第一年，巴西的毁林量较前一年增长了88%[1]。

博索纳罗政府试图从体制、人员、经费、法律等方面弱化环境部門的职能，以放松环境监管。博索纳罗在竞选时曾公开表示，如果他当选总统，将限制该国的环境监管机构对农村地区的“过度”监管。博索纳罗上任后便解雇了某机构的官员，该机构区域经理的角色从11名减少到5名，且全部为没有环境政策经验、但是具有军方背景的人员担任[ ]。同时，尽管亚马逊及其他地区的森林损失和火灾不断增加，博索纳罗政府还是削减了对环境的资助。巴西官方于2021年4月份公布的最新数据显示，该国2021年的环境预算较去年减少了24％[ ]。这是巴西政府21年来为环境机构提出的最小预算[ ]。对此，国会众议院环保小组议员罗德里戈（Rodrigo）提出警告：政府削减环境预算可能导致环保机构完全瘫痪[6]。

（二）更加重视气候治理中的主权身份

巴西在气候治理问题，尤其是涉及亚马逊雨林保护的问题上，非常强调对自身主权的关切。巴西历届政府——从军政府到民选政府——都未曾在涉及主权问题上的气候议题轻易让步。博索纳罗政府对主权的重视程度明显强于之前几届政府，主要表现在反对域外国家或国际组织以气候治理的名义干预巴西经济发展，插手亚马逊地区事务，拒绝将亚马逊问题国际化。博索纳罗曾质疑旨在为全球应对气候变化行动做出安排的《巴黎协定》威胁了巴西主权，剥夺了巴西对亚马逊河流域地区的主权，并一度要求退出。从深层次来看，巴西的政治精英是国家主权和不干涉原则的坚定捍卫者，这些原则经常被亚马逊地区宣称的领土脆弱性和关于其国际化的理论辩论所证实[ ]。

2019年，法国总统马克龙（Macron）与博索纳罗就亚马逊森林火灾问题相互指责，更是折射出西方发达国家与巴西之间的分歧。马克龙宣称亚马逊森林火灾是一场国际危机，并在七国集团峰会举办之前提出将亚马逊雨林的灭火与修复事宜加入会议议程。博索纳罗则指责马克龙不尊重巴西主权，利用巴西国内问题来获取“个人政治利益”。他还表示，在缺少巴西参与的七国集团峰会上讨论亚马逊森林火灾唤起了“一种错位的殖民主义思维”[ ]。此后，七国集团领导人同意为帮助扑灭亚马逊森林大火提供后勤和财政支持，为此通过了一项2 000万美元的援助计划，并决定启动一项保护雨林的长期全球倡议。但这些举措遭到了博索纳罗政府的拒绝。后者认为，即使巴西接受援助计划，也应当由巴西决定如何分配和使用资金。在博索纳罗看来，马克龙的所作所为是典型的以气候治理为出发点将亚马逊森林大火扩大化和国际化的行为，七国集团越过巴西探讨火灾援助计划显然无视了巴西在亚马逊地区的主权。

（三）气候政策主张呈现逆全球化趋势

博索纳罗属于极右派领导人，其政府总体对外政策呈现出逆全球化特征。气候政策作为其对外政策的重要组成部分，也表现出逆全球化的趋势。受极右翼保守主义思想影响，巴西新政府对全球环境治理持怀疑态度。博索纳罗早在总统竞选期间就曾提出《巴黎协定》可能侵犯巴西主权，阻碍巴西经济复苏，并扬言自己若胜选将带领巴西退出《巴黎协定》。尽管后来迫于国内外压力，博索纳罗不再重提退出事宜，但仍坚持将有条件地支持《巴黎协定》，即后者不会影响巴西在“三A”区域的主权[ ]。可以看出，博索纳罗政府对《巴黎协定》持否定态度，对其是否会侵犯巴西主权非常敏感，放弃退出而选择有条件地支持《巴黎协定》并不意味着他们对协定的认可，只是迫于国内外压力做出的让步。

博索纳罗政府气候政策的逆全球化趋势，还体现在对待联合国气候变化大会的态度上。2018年11月27日，巴西政府宣布，由于财政预算、政府换届等问题，将撤回承办2019年联合国气候变化大会的申请。但据巴西媒体报道，巴西环境部高层认为，预算问题其实已得到解决，国家气候变化基金也有资金储备用于保障大会举行[ ]。早在2017年，巴西便提出希望申办此次大会，并在与拉美各国协调一致的情况下于2018年10月正式宣布申办，然而一个多月后便撤销申请。从时间线看，撤回承办申请决定的提出正值博索纳罗胜选不久、正式宣誓就职之前。新旧政府交接之际确实会出现大量人事变动，但不至于导致政府职能停摆。因此，财政预算不足和政府换届似乎更像是巴西政府的托辞，真正原因还在于新政府对申办气候变化大会的态度和意愿已经发生了变化。

二、博索纳罗政府气候政策转变的主要原因

博索纳罗政府气候政策的倒退是国内外多种因素共同作用的结果。持续多年的政治经济困境使巴西公民对政治稳定和经济复苏的基本诉求陡然上升，传统大党丧失民心给了极右翼上台的机会，博索纳罗的个人因素也在其中发挥作用，而逆全球化浪潮则起到了推波助澜的作用。

（一）巴西的国内经济危机

巴西近年来的经济状况令人堪忧，而经济的发展状况直接影响了环境政策。巴西曾经是世界上经济增速最快的经济体之一，但是自2011年起，巴西经济在国内生产总值达到峰值之后开始下滑。罗塞夫（Dilma Rousseff）当年就任总统后延续了前任卢拉政府的政策方针，但经济增长依旧乏力。2014年，巴西经济进一步下滑，面临历史上最严重的衰退。到2015年底，巴西经济萎缩了3.8%，这是1981年以来最糟糕的年度表現[ ]。2017年起，巴西的经济状况略有好转并出现小幅增长，但目前仍未能彻底扭转颓势。

博索纳罗竞选总统时曾承诺要带领巴西人民走出经济困境，同时主张削减政府开支，降低贫困率和失业率。当选后，博索纳罗的首要任务就是实现经济复苏，将促进经济增长视为其政绩的重要组成部分。因此，应对气候变化的重要性远不及经济增长。然而，巴西未能及时调整产业结构，自2003年开始出现“去制造业化”现象，制成品出口从2000年的58%下降到2011年的34%，经济的内生能力严重不足[ ]。高度依赖原料和农产品的经济结构导致巴西振兴经济只得再度转向“向雨林要资源”。总之，为兑现经济增长的竞选承诺，博索纳罗政府将经济发展的优先级置于气候治理之前，巴西此前参与全球气候治理的积极态势自然难以为继。博索纳罗执政以后，通过削减社会福利项目、大规模私有化、放松环境许可和监管、开发亚马逊流域三角洲和热带森林来应对经济增长的挑战[ ]。

（二）极右翼意识形态的影响

在经济困局之下，原本被隐藏和忽视的问题开始凸显，如贫富差距拉大，资源分配不公，社会矛盾激化。特别是罗塞夫所属的劳工党（Partido dos Trabalhadores）及其政府部分高官卷入贪腐案，导致巴西民众对罗塞夫政府的不满爆发，国内多次爆发大规模的游行示威活动。2016年8月，巴西参议院通过了总统弹劾案，代总统特梅尔（Michel Temer）出任总统。然而，特梅尔任职不久就因涉嫌非法收受竞选资金遭到最高法院的调查。与此同时，罗塞夫任职期间爆出的巴西石油公司贪腐案愈演愈烈。“洗车行动”（Lava Jato）持续3年，导致多名政客和公司高管被查，前总统卢拉和罗塞夫先后被指控涉嫌贪腐，特梅尔也因收受贿赂等罪名被捕。巴西的政治乱象和经济衰退使巴西民众苦不堪言，民众对现行体制和传统政党政治不满，对国家前途悲观失望，反建制、反精英、反传统情绪不断上升。

同时，随着民粹主义在全球兴起，拉美政治力量呈现出“左退右进”的局面[ ]。巴西博索纳罗的当选是极右翼的“胜利”。博索纳罗在竞选时强调严厉打击贪污腐败，用强硬手段打击犯罪，一系列的政策主张恰恰针对的是巴西民众当下的“痛点”。博索纳罗团队是巴西极右翼保守派理论家卡瓦略（Carvalho）的信徒和特朗普的“军师”班农的狂热拥戴者，是极右翼保守主义力量在拉美的代言人[ ]。包括博索纳罗本人在内的极右翼政客在意识形态上长期秉持反左、反共的激进思想，他们深受“反全球主义”思想影响，强调民族利益和国家利益至上，反对将国际组织、跨国企业及非政府组织的利益置于主权国家之上；反对环保主义者的诉求，认为气候变化是马克思主义宣扬的错误思想，其目的是阻碍西方世界发展[ ]。

（三）领导人个人风格的作用

博索纳罗个人具有非常鲜明的特征。他毕业于著名的巴西黑针军事学院，曾在巴西陆军空降兵部队服役，是军人独裁政府还政于民之后第一位具有军方背景的民选总统。博索纳罗作为一名极右翼领导人，政治主张非常激进，言论时常引起争议。他不仅发表怀念军政府的言论，而且毫不掩饰对印第安人、黑人和女性的歧视。博索纳罗质疑土著民族和奴隶后裔的人性，发表了类似“印第安人正在进化，越来越多的人和我们一样”和“奴隶后裔甚至还不够好，无法繁衍后代”的种族主义言论[5]。而在巴西，环境保护与土著和传统民族有着内在的联系。因此，巴西的环境政策实际上是社会环境政策。受其影响，博索纳罗对气候变暖议题同样持怀疑和排斥态度。博索纳罗总统个人作为“气候变化怀疑论者”，曾公开质疑全球气候变暖的真实性，坚信气候变化实为一场“阴谋”和“商业游戏”，旨在阻碍发展中国家前进的步伐[ ]。因此，环境破坏不仅是可以接受的，而且是经济发展所必需的。

博索纳罗是特朗普的崇拜者，也被称为“巴西特朗普”或“热带特朗普”，他经常模仿特朗普的竞选策略、修辞和言谈举止。其总统竞选口号“巴西高于一切”与特朗普的“美国优先”不谋而合。在气候变化问题上，两位领导人都坚持将本国的利益置于首位，不愿承担全球气候治理的国际责任。特朗普是气候变化的怀疑者，甚至认为气候变化是阴谋论，是一场阻碍美国发展的“骗局”。博索纳罗同样是气候变化的质疑者，认为巴西减少碳排放将会限制其工业发展和经济增长，“国内利益比保护亚马逊河等全球责任更重要”[9]。此外，博索纳罗曾扬言自己若胜选将效仿美国前总统特朗普，带领巴西退出《巴黎协定》。在这些政策的背后，博索纳罗个人的行事风格及其对特朗普的崇拜发挥了一定作用。

三、博索纳罗政府气候政策的发展前景

博索纳罗政府的气候政策短期内难以逆转。面对复杂多变的世界局势和巨大的国内外压力，博索纳罗政府的气候政策也面临严峻考验。

（一）巴西气候政策的倒退趋势短期内难以逆转

从博索纳罗政府气候政策遭遇批评后的反映来看，其偶尔做出过少许让步和有限的承诺，但不曾对其以环境换发展的策略做出显著改变，在实际行动中也未曾释放出逆转的信号。博索纳罗政府坚持认为，气候变暖是一场阴谋，而巴西在亚马逊的主权、巴西的发展模式也不容外界置喙，即使是气候变暖也不能作为干涉的理由，这一观念不会轻易改变。对他而言，为气候变化采取行动意味着牺牲巴西的发展权，而全球范围内的气候问题尚不足以令其从根本上做出改变。

此外，巴西仍是全球疫情最严重的国家之一，确诊人数和死亡病例居高不下，同样给巴西经济发展和政府财政带来沉重负担。根据巴西官方统计机构发布的数据显示，受新冠肺炎大流行的影响，2020年巴西国内生产总值（GDP）萎缩了4.1%，创下该国自1990年有记录的GDP下降4.35%以来的最大年度跌幅[ ]。疫情期间，由于巴西财政政策的失误，政府公共债务剧增，博索纳罗甚至对其支持者称“巴西已经破产”，透露出政府财政面临的严峻形势。受此影响，博索纳罗政府既没有足够的精力和财力，也没有充足的意愿去处理气候问题。

（二）博索纳罗政府气候政策面临巨大压力

目前，博索纳罗政府面临来自国内的各方压力与掣肘，一方面，巴西政坛并非完全由博索纳罗及极右翼势力把持，气候政策的出台是多方力量共同作用的结果。巴西平衡稳健的外交传统根深蒂固，博索纳罗政府团队及巴西外交部中的建制派、务实派力量不可小觑，对激进派形成一定牵制，能够对博索纳罗过激的言行进行及时纠偏[18]。在是否退出《巴黎协定》的问题上，博索纳罗本人在竞选期间宣称要退出但最终没能成功实施，正是受到了农业部、经济部和基础设施部的阻止。政府中的建制派和务实派担心，巴西如果追随特朗普政府退出《巴黎协定》，多年来在气候变化谈判中做出的努力将付诸东流，在全球气候治理中的国际地位将大幅下滑，甚至会影响到巴西在其他领域的多边合作。

另一方面，巴西国内的利益集团不容忽视。巴西的部分农业综合企业游说团体对博索纳政府的气候政策也持有批评态度。特别是博索纳罗对亚马逊雨林大规模火灾愤世嫉俗的反应引起他们的强烈不满——博索纳罗称这些火灾是由环境组织发起的，而这些游说团体认为这是毫无根据的指责。巴西主要牛肉生产商指出，博索纳罗的环保政策可能会损害巴西在世界各地的形象，德国和斯堪的纳维亚国家正在呼吁抵制巴西牛肉[9]。此外，巴西的公司和金融机构越来越多地呼吁联邦政府采取积极措施限制森林砍伐。他们担心继续拒绝采取行动将损害他们在世界上的声誉，并限制国家吸引国际资金的能力。拥有超过16万亿美元资产的230名全球投资者正在向巴西企业施压，要求它们停止砍伐森林[3]。

在国际方面，美国政府换届给博索纳罗带来了挑战。博索纳罗的偶像特朗普已经被气候友好型总统拜登取代。拜登奉行多边主义，与博索纳罗在气候变化、人权、民主、移民等很多问题上立场不同，甚至完全对立[17]。拜登早在竞选期间表示将就保护亚马逊雨林问题向巴西施压，称“如果巴西不保护亚马逊雨林，将给巴西带来经济后果”[7]，成为美国历史上首位公开点名批评巴西总统的总统候选人。拜登上台后将应对气候变化上升为“国策”，对内重新审查特朗普时期的气候和能源政策，对外则将重新开展“气候外交”，试图扭转过去四年里美国在气候议题上不负责任的形象。美国政府改变方向，导致博索纳罗领导下的巴西所采取的环境政策面临来自美国的压力。

此外，博索纳罗政府的国际压力不止来自于美国。以挪威为代表的欧洲国家长期向巴西提供资源援助，作为对巴西减少森林砍伐的弥补。但由于博索纳罗政府的不作为和政策反复，欧洲国家越来越不愿捐款。欧洲影响巴西的政策杠杆还包括贸易与发展。欧盟是巴西第二大贸易伙伴，约占其贸易总额的两成。2019年，欧盟、巴西等国达成了欧盟-南方共同市场协议。该协议被博索纳罗政府视为本国外交政策的标志，却为欧盟遏制巴西在气候变化问题上的立场提供了一个很好的机会，因为该协议包括对森林砍伐的约束性规定。同时，部分国际组织也在通过各种渠道向巴西政府施压。

四、深入推进中巴两国气候合作的路径

面对新的形势，中国需要采取措施淡化意识形态分歧，加强与巴西在推动国际气候谈判、深化南南合作、促进南北合作等方面的协调，继续深入推进两国气候变化合作。

1. 维护两国经贸关系，进一步推进双方气候政策合作的基础。尽管博索纳罗政府较前几任政府明显右转倾向，但事实上，自博索纳罗执政以来，中巴双边贸易的良好态势并未受到根本动摇。尤其在中美贸易摩擦的背景下，中巴两国的农产品贸易仍有较大上升空间。巴西迫切希望结束疫情，遏制经济衰退的态势，中国则是巴西最大的投资国和第一大贸易伙伴国，稳固的经贸关系使得巴西不会轻易打破过去两国政府创造的良好外交局面，更倾向于寻求合作而不是扩大分歧。中国可以抓住这一有利条件，持续增强两国经济的互补性，在此基础上推进包括气候变化合作在内的各领域合作。

2. 推动中巴加强能源合作，提高能源效率，研究和推广可再生能源。能源效率的提高与可再生能源的应用是缓解气候变化、促进可持续发展的途径之一，中巴两国在此方面各有优势。中国的特高压输电技术位居世界前列，该技术能夠实现清洁电力的远距离输送，助推清洁能源的运用。此外，中国的太阳能光伏产业也具备一定竞争优势，拥有布局海外市场的潜力。相比之下，巴西则在生物质能的应用和推广上表现更为突出，是仅次于美国的世界第二大燃料乙醇和生物柴油生产国[ ]。巴西的生物质能产业走进中国，而中国的太阳能光伏产业迈向巴西，共同探寻提高能源效率和降低能源损耗的途径，利用双方各自的优势推动能源领域的深度合作，可以有效实现低碳发展。

3. 充分利用中巴地球資源卫星，实现对国土资源、生态环境等方面的有效监测。中巴地球资源卫星是南南合作的典范，它弥补了两国多年来长期依靠外国对地观测卫星数据的短板。20多年来，中巴地球资源卫星的技术水平不断升级，应用范围逐步扩展。卫星可通过卫星上的数据收集系统与地面无人值守站配合，在人力资源配备最小化的情况下实现对境内300多万平方公里热带雨林的管理。随着科学技术的提高和中巴合作的深入，应当推动中巴地球资源卫星在气候变化议题上发挥更大的作用，在气候治理过程中更有针对性地制定和实施减排计划，更及时地监测各类减排措施实施的效果；在气候变化谈判中，详实的一手资料也将为中巴两国提供有力的数据支撑。

4. 绿色“一带一路”倡议可作为双边与多边合作的配套机制，增进巴西等沿线各国对中国生态文明理念的理解，共同实现绿色发展。2017年，中国环境保护部等四部委联合发布《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》，明确了建设绿色“一带一路”的重要意义、总体要求、主要任务等内容。绿色“一带一路”倡议体现的是在“共商共建共享”的全球治理观下，参与地区及全球生态治理的“中国方案”[ ]。该倡议可以看作是中国塑造规范性力量的实践，也是对现有全球生态环境治理体系的补充。规范性力量的塑造要求中国以身作则，树立绿色发展的典范，将中国的生态文明理念和生态治理观传播到其他国家和地区，吸引它们认可和接受中国倡导的规范。未来，该倡议将成为推进包括巴西在内的沿线国家环保合作、促进投资绿色化的重要平台。

Abstract： Since the Bolsonaro government came to power， Brazils climate policy has shown a regressive trend. Climate governance has begun to give way to the needs of economic development， paying more attention to sovereign identity in climate governance， and showing a trend of anti-globalization. The retrogression of Bolsonaro governments climate policy is the result of multiple factors at home and abroad， it is difficult to reverse in the short term but under enormous pressure both at home and abroad. Facing the new situation， China needs to continue to deepen the cooperation between China and Brazil in the field of climate.

Keywords： Brazil， Bolsonaro Government， climate policy