网络著作权行政保护问题及对策

摘 要：数字网络技术的迅猛发展给我国现有的著作权法律制度造成了巨大冲击，网络著作权侵权具有专业化、隐蔽化、智能化的特点，互联网环境下著作权违法行为时有发生，网络著作权保护已然成为知识产权领域的新课题。当前，网络著作权面临着私法保护上的困境，网络著作权行政保护具有公私利益平衡的优势，契合维护公共利益的需求，是我国著作权保护体系的重要组成部分。但是我国网络著作权行政保护体系尚未成熟，立法缺失、执法的可操作性差、救济机制不完善和多头执法等问题突出。因此，文章认为有必要对网络著作权行政法保护问题进行剖析，为治理网络著作权侵权提出解决策略和建议，保障网络著作权人的合法权益。

关键词：网络著作权 行政保护 法律体系 行政执法

中图分类号：F062.5；D923.41  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）04-067-03

我国对于著作权实行“双轨制”的保护模式，对于“双轨制”保护模式学界看法不一，一些学者主张“司法保护为主，行政保护为辅”模式，限制著作权的行政保护，加强著作权的司法保护；一些学者认为著作权的行政保护与司法保护地位同等重要，降低维权成本，减少维权诉累应加强著作权的行政保护。虽然学界对“双轨制”的保护模式略有分歧，但在“双轨制”保护模式的讨论下，学者大都肯定了著作权行政保护的正当性。2020年新修订的《著作权法》再次明确著作权的行政保护模式，赋予了行政主体更为丰富的执法方式和更为细化的处罚规定。完善网络著作权行政保护制度，加强行政执法体系建设，才能保障网络著作权人合法权益，促进网络文化市场的健康发展。

一、网络著作权行政保护概述

（一）网络著作权行政保护概念厘析

网络著作权，又称网络版权，是指著作权人对其作品和客体在网络环境下的所享有的人身权利和财产权利的统称[1]。著作权中人身权和财产权在网络环境下得到了很大的延伸，以复制权为例，《世界知识产权组织版权公约》（WCT）规定了著作权中复制权利及于数字环境下的复制，这意味着网络环境下的复制行为都囊括在了传统复制权之中。与传统意义上的著作权相比，网络著作权具有网络本身的虚拟性和交互性的特点，并且网络著作权的传播速度快、范围广、影响深，因而网络著作权的保护难度也大大加剧。

网络著作权的行政保护即有权行政主体依据法律法规在法定权限范围内对网络环境下著作权的保护，包括对网络著作权违法行为的行政处罚、行政强制、行政复议和行政诉讼等活动。相比于著作权的司法保护，行政保护更为全面，它包括对网络著作权事前保护、事中保护以及事后保护[2]。著作权行政管理部门对网络文化市场的行政指导与监督等行政行为属于网络著作权行政保护的事前与事中监督，对网络著作权侵权行为的行政处罚则属于事后保护。

（二）网络著作权行政保护正当性分析

知识产权行政保护的正当性一直是学界争论的热点，部分民法学者认为著作权属于私权，应充分尊重当事人之间的意思自治，行政公权力不应过多干预私法域内的民事活动，行政法学者则认为在私法公法化的背景下，著作权自身具有公共利益属性，行政机关对著作权进行管理与保护能够维护社会秩序和公共利益，在《著作权法》修改稿征集意见时，学界就曾对修改稿中删除“同时损害公共利益”这一前置条件展开激烈讨论。

所谓网络著作权行政保护的正当性即网络著作权行政保护的形式合法性和实质合法性[3]。形式合法性要求行政机关对网络著作权的管理活动经过法律法规的授权，我国已经建立了相对完备的网络著作权行政保护法律法规体系，制定的法律有《著作权法》，法规包括《互联网著作权行政保护办法》，因此有权行政部门对网络著作权的行政保护具有形式合法性是毋庸置疑的。实质合法性可以分为立法层面的合法、正当和执法层面的合法、正当。立法层面的正当性主要表现为法律法规的制定要体现民意，具体到网络著作权来说就是有关网络著作权实体和程序方面的规范性文件在出台前要征集民众意见，最大限度地保障社会公正。执法层面要求网络著作权的行政保护要以公共利益为前提，这一前提既保证了网络市场正常秩序运行，还界定了行政机关的权力边界，避免公权力的过度干预。

由此看来，我国对网络著作权进行行政保护具有正当性。由于行政权的单方性、强制性和优益性的特点，再加上著作权行政保護成本相对民法保护较低，使得行政法对网络著作权的保护具有私法保护所不具有的优势。在网络市场经济还没有通过博弈形成稳定秩序时，行政机关的适度介入在一定程度上可以带来良好的效果。新修订的《著作权法》第53条规定了行政介入门槛和范围，同时保留了“损害公共利益”前提条件，为了警惕行政机关以维护公共利益为由过度干预对网络著作市场秩序，有必要对网络著作权的行政介入加以类型化界定。

（三）网络著作权行政保护的必要性

首先，行政权的主动性决定了对网络著作权进行保护的主动优势，行政保护手段可以大大提高网络著作权的维权效率，其具有私法保护所不具有的强制力，对于一些恶劣的侵权行为可以进行有效遏制。行政保护是由专门的著作权监督管理部门的一项法定职责，相较于其他保护方式的被动性，网络著作权行政保护的“启动”往往是有权行政机关依职权进行的，即公权力的主动介入。行政机关行使管理权限，对于网络文化市场进行监督管理，并且行政机关对网络著作权的主动干预方式已经散见于网络文化市场的各领域，如出版、发行和销售等领域。当网络著作权侵权行为损害公共利益时，有权行政机关就会介入，使其承担行政责任，严重的将承担刑事责任。此外，行政保护具有低成本、高效益的优势。网络著作权行政执法保护可以采取简易方式的执法程序，这可以大大降低执法成本，相比司法保护路径，网络著作权行政保护既能够节约时间，还可以减轻法院负担，避免诉累。我国对于著作权实行双轨制的保护模式，在制度设计上符合目前我国著作权保护的现状，行政保护的高效快捷可以对网络著作权进行有效的保护，能够协调网络著作权各主体的利益，维护互联网文化市场的良好秩序，促进网络文化市场健康发展。可见，行政保护在网络著作权保护领域的可应用性是非常广泛的。网络著作权行政保护既保护了社会公共利益，也保障了私权益。

二、网络著作权行政保护面临的困境与问题

（一）网络著作权实体法律制度不健全

在目前我国的网络著作权行政保护中，现有的网络著作权的实体法律规范不能满足实务领域中的现实问题[4]。有关网络著作权的行政法保护体系主要由一部法律《著作权法》和几部单一的行政法规、部门规章组成。总体来说，网络著作权的实体法律规范不健全，存在多头立法的情况，缺乏专门立法，这无疑加剧部门之间的工作矛盾，影响网络著作权行政保护的统一性，增加了行政执法的难度。网络著作权侵权事件屡禁不止，《著作权》作为网络著作权行政法体系唯一的法律，其对于有关网络领域的著作权保护仅规定在了个别条文之中，并没有单独对网络著作权单独设立章节，单行的立法难以涵盖网络作品的全部类型，碎片化的立法使得现有法律在应对当下复杂多变的网络著作权侵权事件显得捉襟见肘。此外，在网络著作权行政保护的立法设计上具有一定的滞后性，现有的法律、法规以及规章跟不上网络信息技术的飞速发展，无法满足互联网著作权保护的需求。现有的著作权相关法律制度对网络服务提供者的行政责任设置的较轻，处罚数额小、处罚种类单一[5]，低额度的处罚使得其在面对猖狂的网络著作权侵权行为显得力不从心，难以起到威慑网络服务提供者的效果。

（二）网络著作权行政保护的相关程序法缺失

《著作权法》虽已经过三次修改，但对著作权行政保护有关程序的规定不足，仅《著作权行政处罚实施办法》的第3章有程序规定，在所有著作权的规范性文件中更是无一涉及网络著作权行政保护程序，由此看来我国尚没有形成完备统一的著作权行政保护程序体系。

就著作权的行政处罚来说，处罚缺少相应的程序制约，《保护办法》中对于处罚期限的设置规定的较为模糊，这无疑扩大了行政执法权限，对于权利人有关权益的保障是极为不利的。此外，我国行政法基本理论中的正当程序原则在著作权行政处罚中没有很好地执行，著作权相关规范性文件仅设置了有关处罚的申辩制度和“较大数额”处罚的听证制度，有关个人信息保护制度、政府信息公开制度和行政说明理由制度并没有纳入著作权行政处罚程序之中。此外，有关网络著作权的行政证据规则与《行政诉讼法》之间衔接不到位，有关电子数据这一证据形式在著作权法律体系中尚属立法空白，亟需修改相关法律，填补网络著作权行政保护法律体系中电子数据这一重要证据类型的漏洞。

（三）网络著作权行政执法问题突出

首先，多头执法问题一直以来是网络著作权保护的痼疾。因为互联网涵盖社会的各个领域，因此对于网络文化市场的管理主体除国家版权局外，还包括有关互联网文化行政执法的工信部门、广电部门和文化执法部门。各部门在各自的权限范围内直接或者间接地参与网络著作权管理活动当中，不可避免地存在执法管辖权不清晰、执法重叠的现象。其次，网络著作权行政执法队伍专业化程度较低，执法人员或者只精通计算机技术、或者只具备法律知识，难以满足网络著作权现实执法需求。此外，网络著作权行政执法边界还需进一步明晰。现行《著作权法》第53条再次明确“损害公共利益”行政保护要件，该规定设计的初衷是限制公权力介入的随意性，但实际著作权执法领域中没有“公共利益”的类型化界定，网络著作权行政管理部门可能滥用“损害公共利益”要件，过度干预网络文化市场的正常运行。

三、走出网络著作权行政保护困境的对策

健全网络著作权行政保护体系，网络著作权的行政保护体系主要包括著作权行政执法体制和行政救济机制两部分组成[6]，完善行政执法体制和行政救济机制需要网络著作权立法工作的支持。当前，我国网络著作权行政保护体系的完善应着重从以下几个方面开展：

（一）完备网络著作权行政实体法律制度

完善有关网络著作权行政保护的实体法律规范，首先，要增强立法的专业性和统一性。可以在今后《著作权法》修改的草案中专门设立网络著作权章节，丰富有关网络著作权的行政保护的法律条文。其次，要整合目前我国现有的著作权行政保护体系，厘清法律、行政法规、地方性法规和部门规章的有关著作权行政保护的具体内容，消除规范性文件之间的矛盾冲突，增强网络著作权法律规范的可操作性。最后，在著作权立法、修法过程中要秉持实事求是、利益平衡、与时俱进的理念，既要保障好网络著作权人的权利，又要避免过度干预网络文化市场，促进文化事业、经济社会的发展。为适应网络信息技术的发展，我国《著作权法》应多借鉴WCT等国际条约中的有关网络服务提供者行政责任和网络著作权行政处罚额度的规定，进一步规范对网络经营者的行政责任，提高网络著作权违法行为的罚款额度，进而营造健康有序的网络文化环境。

（二）完善网络著作权行政程序法律体系

在我国著作权法律规范性中，仅《著作权行政保护实施办法》一部行政法规中规定了一些一般性的著作权行政程序规定，如听取陈述制度和“较大数额罚款”的听证制度，尚未谈及网络著作行政的任何程序性规定。在今后的修法过程中，首先，要弥补有关网络著作权行政程序规定的法律漏洞，完善相应的执法程序，行政立法机关在有关网络著作权行政立法中要制定好行政程序规范，统一网络著作权行政执法程序。其次，要建立健全网络著作权行政信息公开制度，赋予相对人申请行政信息公开的权利，保障网络著作权人的知情权。最后，要衔接好网絡著作权法律体系中证据制度与《行政诉讼法》中的证据制度，将“电子证据”这一证据类型补充到网络著作权法律体系之中。

（三）创新网络著作权行政执法模式

当前，我国《著作权法》中的“避风港规制”已经不适应对网络著作权保护的需要。首先，要设置网络服务提供者行政法上的注意义务，明确网络服务提供者“主体责任”。因为网络服务商对网络知识产品具有一定的控制能力，具有监管本网络服务领域的义务，赋予其行政法上的注意保护义务是合乎情理的。以往我国对网络服务提供者的行政责任一直没有重视起来，才导致网络著作权违法行为屡禁不止。其次，要提高执法队伍素质，引进高素质人才，科学系统地强化对执法人员的岗前培训，更新执法理念，引进“科技＋法律”的综合治理理念，引进先进的技术设备来辅助执法，精准高效打击互联网著作权违法行为，建立完备的互联网著作权违法信息共享平台，精准查处违法主体并予以必要的惩治。最后，充分发挥行政调解在网络著作权保护中的作用，完善网络著作权多元调解机制，快速化解纠纷争端，保障网络文化环境的健康有序发展。

参考文献：

[1] 宗艳霞.网络著作权行政保护研究[D].大连：大连海事大学，2017.

[2] 汤仙月.网络著作权行政保护法律制度研究[J].武汉：江汉大学学报（社会科学版），2018.

[3] 宗艳霞.论网络著作权行政法保护的正当性与必要性[J].北京：电子知识产权，2017.

[4] 孙奕莞凝.网络著作权的行政保护[D].上海：华东政法大学，2019.

[5] 郭欣.网络时代版权行政管理面临的困境与对策[J].中国出版，2013.

[6] 汤仙月.网络著作权行政保护法律制度研究[J].武汉：江汉大学学报（社会科学版），2018.

（作者单位：黑龙江大学 黑龙江哈尔滨 150000）

[作者简介：陈吉嘉（1998—），男，山东德州人，汉族，黑龙江大学2020级宪法学与行政法学专业在读硕士研究生，研究方向：行政法学。]

（责编：若佳）