在现代学校治理体系建设中坚持和加强党的全面领导

摘 要：在现代学校治理中，坚持和加强党对学校工作的全面领导是基于历史经验、时代环境的必然选择，是中国特色学校治理的最本质特征和最大优势。学校党组织在现代学校治理体系中居于主体地位，履行管党治党、办学治校的主体责任，发挥领导核心作用。坚持和加强党的全面领导必须处理好党的领导与校长负责制、依法治校、民主治校、专家治学和共治共享的关系。

关键词：学校治理 党的领导 校长负责制 依法治校 民主治校 专家治学

中图分类号：F061.3；G71  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）04-017-03

学校治理是国家治理的重要组成部分，建立现代学校制度，推进学校治理体系和治理能力现代化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。推进学校治理体系和治理能力现代化，必须加强党对教育、对学校的全面领导，把党的领导落实到学校治理各方面、各环节。

一、坚持和加强党的全面领导是中国特色学校治理的最本质特征和最大优势

学校治理有普遍遵循的规律，但没有“放之四海而皆准”的普遍模式，不同国家、地区，不同历史时期，不同政治制度和文化传承有不同的选择。在我国学校治理中坚持和加强党对学校工作的全面领导，实行党组织领导下的校长负责制，是我国社会主义办学性质决定的，是中国特色学校治理的最本质特征。

学校治理与国家治理是相适应的，学校治理体系与国家治理体系是一致的。习近平总书记指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”推进国家治理体系与治理能力现代化首要的就是要坚持与加强党的全面领导，把党的领导切实落实到国家治理的各领域、各方面、各环节。教育和学校作为中国特色社会主义事业和国家治理的重要领域，要推进教育治理、学校治理现代化建设首要的是要坚持和加强党对教育、对学校工作的全面领导。党的十八大以来，习近平总书记系统阐述了党对教育工作领导的系列重大问题，指出加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证。

坚持和加强党对学校工作的全面领导也是基于历史经验的必然选择。建国70多年来，我国学校领导体制经历了多种形态、多种模式：（1）建国初期经历了校务委员会制、校长负责制、高校党组制，党组织虽然发挥了政治核心作用，但学校管理存在责任主体缺位、监督缺失的弊端。（2）全面建设社会主义时期，中小学先后实行党支部负责制、地方党委和主管教育行政部门领导下的校长负责制，高校则实行党委领导下的校务委员会负责制、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。前期虽存在党政不分、以党代政的问题，但这一时期首次探索党组织领导和校长负责相结合，学校党组织发挥保证监督、领导核心作用，党对学校工作的领导得到加强。（3）“十年动乱”时期，严重削弱了党的领导，学校党政领导和管理混乱无序。（4）在改革开放和社会主义现代化建设新时期，党的十一届三中全会后大中小学校实行党组织领导下的校长分工负责制，1985年后实行校长负责制，高校则在党的十三届四中全会（1989年）后实行党委领导下的校长责制，党在学校的政治核心、领导核心地位经历了由削弱到加强的变化。（5）中国特色社会主义建设新时代进一步完善党组织领导下的校长负责制，加强党对学校工作的全面领导。

在70多年的学校领导体制的探索中，各种模式轮番尝试，各种力量依次登场，在时代的大浪淘沙中接受考验，展示了各自的优势，也暴露了缺陷与不足，最后选择学校党组织领导下的校长负责制，确立党对教育、对学校的全面领导，是深刻吸取历史经验，基于文化传统、政治制度、时代大环境的深刻考量的必然。70多年的教育实践、探索体现一条主线，就是坚持和加强党的领导。70多年的教育实践、探索证明，办好社会主义教育和学校必须坚持党的全面领导，任何时候，脱离、削弱、歪曲党的领导都会对教育事业健康发展带来消极影响，甚至扰乱、阻碍教育事业的发展。

坚持和加强党对学校工作的全面领导是中国特色学校治理的最大优势。这种优势主要体现在如下几个方面：一是确保办学方向，为解决培养什么人、怎样培养人、为谁培养人的问题提供了强有力的保障，从而保障学校事业始终沿着正确的方向持续健康发展。二是确保打赢意识形态领域的主动仗。学校是人才培养主阵地，也是意识形态领域主战场，只有坚持和加强党的全面领导，才能始终坚持马克思主义的指导地位，把新时代中国特色社会主义思想体系和社会主义核心价值观贯穿学校工作和立德树人全方位、全过程中，才能牢牢把握意识形态工作的领导权、管理权、话语权，科学统筹部署意识形态领域的方向性、战略性问题，面对国际国内意识形态领域深刻复杂的形势敢于斗争、善于斗争，筑牢统一思想基础，建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态。三是有利于发挥校长负责制的作用。党组织领导下的校长负责制是我国学校治理的基本制度，在实际运行中就是坚持“党的领导、校长负责、专家治学、民主管理、社会参与”几方面的有机结合。党的领导体现在“把方向、管大局、作决策、保落实”上，统一思想、凝聚人心、排除干扰，支持校长和行政班子行使职权。这既有利于维护集中统一，又有效保证了决策科学性，最大限度激发创造活动力、发挥执行效力。四是有利于统筹、动员一切积极因素，凝聚干事创业磅礴力量。坚持党的全面领导，发挥党“总揽全局、协调各方”的作用和基层党组织的战斗堡垒作用，以基层党组织为核心，依托学校治理建构，对内动员组织师生，协调各方力量，对外加强社会协作，争取支持，从而统筹力量，整合资源，促进发展。

二、突出党组织的主体地位，充分发挥领导核心作用

学校治理和學校管理的不同之处在于，学校管理一般是自上而下的纵向行为，具有层级性，更多地强调运用行政手段来实现管理的目标；学校治理是学校各相关利益方或多元主体根据法律法规与学校章程，通过合作、对话、协商来实现共同目标的活动过程。学校治理体系是指相关主体间的关系和行为的结构系统。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》提出要建立“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度，这实际上是明确了学校治理体系中各利益主体间关系和行为的基本原则和要求。据此可把现代学校治理的基本特点概括为以下五个方面。一是法治，依照法律法规、学校章程和内部规章制度治理学校；二是多元，学校不是唯一主体，不同利益相关方均可视为主体，承担不同责任，发挥不同作用；三是共治，学校内外利益相关方基于共同价值选择和共同目标任务，通过不同途径广泛参与学校治理；四是制衡，管理者、办学者、监督者等角色不同，行使决策、执行、监督不同职权，就学校内部来讲，注重纵向的不同层级和水平的不同条块的授权，既调动积极性，又强化权力制衡；五是民主，民主既是现代学校治理的基本精神，也是各利益相关主体协同行动的根本遵循与合作方式。

在我国学校治理的多元主体中居于主体地位，发挥领导核心作用，履行治党管党、办学治校主体责任的只能是学校党组织。学校党组织领导核心作用体现在履行治党管党、办学治校主体责任过程中，具体来讲主要履行推动事业发展主体责任、意识形态工作主体责任、党的建设主体责任和反腐倡廉主体责任等。

在学校治理中，党组织履行主体责任应注重以下三个方面的问题。一是责任主体缺失或缺位。一些学校尤其在中小学校，党全面领导学校工作的要求未得到有力贯彻落实，这一根本制度还不够完善，党组织软弱涣散，主体意识不强，党组织的核心作用和党组织书记的第一责任人的作用未充分发挥，党组织和党组织书记在学校治理中还处于“准核心”地位，担当意识、履职能力也亟待增强。二是履责常态机制缺乏，履责流于形式。党组织主体责任制不够完善，责任制写在纸上，挂在墙上，难落到实处，责任不明，责任清单照搬照抄，未能突出学校特色，缺乏针对性和可操作性，缺乏完善追责机制与责任监督机制，还存在追责不力、失于督责的现象。三是履责限于片面。有的履行职责往往把重心放在学校教学科研等中心工作，对落实全面从严治党、意识形态工作和反腐倡廉主体责任往往不够重视；有的只热衷抓“三重一大”，对思想建设、政治建设、廉政建设和事关师生切身利益的事情兴趣不大；有的抓党建不能与学校的中心工作、热点工作有机结合，存在“两张皮”现象。

责任主体明确是建立现代学校治理体系、提高治理效能的必然要求。针对责任主体缺失或缺位问题，要建立、完善党对学校工作全面领导制度，确立学校党组织的领导核心地位，进一步明确学校党组织是治党管党、办学治校的主体，党组织书记是第一责任人，强化党组织和党组织书记的责任担当，使学校党组织成为忠诚履责、推动事业高质量发展的领头雁、主心骨。针对履责流于形式的问题，要紧扣时代要求建立切合学校实际、具有自身特点的党组织主体责任体系，明确党组织主体责任范畴和各级组织的责任清单，完善“纵向到底，横向到边”的责任架构，以及与此相配套的责任监管、考核、追究机制，推进决策、执行、监督变革，确保重大决策更科学，执行更到位。针对履责限于片面的问题，要立足全局，突出重点，把握关键，找准切入点，全面履行学校党组织推动发展、意识形态、党的建设和反腐倡廉的主体责任，以忠诚担当、一流履责推动事业全面、高质量发展。

三、处理好五种关系，全面、高效领导学校工作

在治理理念下，强化党对学校工作的全面领导不是简单地赋予学校党组织的主体地位、权力、责任就可以的，而是要实现从理念、体制机制、模式到路径与手段等的全面而深刻地转变，具体来讲，就是要处理好以下五种关系。

一是要处理好党的领导与校长负责制的关系。党组织全面领导学校工作不是事无巨细一把抓，大包大揽，而是把党的意志体现在学校工作的全过程、各方面，主要是把好办学方向，就改革发展中的重大问题做出决策，“抓虚就实”“抓大放小”“解难救急”。以校长为首的行政班子，在职责范围内积极主动、独立负责地做好教学、科研和行政管理工作，抓好党组织决定的行政事务的执行落实。党组织和行政班子不能简单地以职责划分来界定关系，而是要同心同向，同担当同进退，各司其职、各尽其责，绝不能越俎代庖或相互推诿、逃避责任。党组织领导不是书记领导，校长负责不是校长说了算，而是要把集体领导和民主集中制的原则贯彻到重大决策、决定的全过程，以规范、科学的程序形成集体意志和决定。书记和校长是“关键少数中的关键”，兴衰系于一身，责任同担，荣辱与共，要相互尊重，相互信任，相互支持；要建立沟通机制，定期交心谈心，坦诚交流，增进互信；要丰富和完善党组织领导下的校长负责制，既坚持党组织的领导核心地位，同时保证校长依法行使职权，形成党组织统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。

二是要处理好党的领导与依法治校的关系。党的领导是中国特色学校治理的最本质特征，法治是现代学校治理的基本精神。处理好党法关系是坚持党的领导和依法治校的关键。党的领导是依法治校的灵魂和保障，必须把党的领导贯彻落实到依法治校全过程和各方面，坚定不移走中国特色社會主义依法治校之路。依法治校是实现党对学校工作全面领导的必然要求和必由之路，党的领导必须纳入法治轨道，运用法治思维和法治方式、依照法律和校内规章制度来治理学校，完善以学校章程为核心的制度体系，规范内部治理结构和权力运行机制，在法定的范围内依照法定的程序和规范行使权力，自觉把权力关进法治的笼子，同时，也要依照法律和党内规定、规矩推进全面从严治党，加强党的自身建设。

三是处理好党的领导与民主治校的关系。党的领导是实行民主治校、推进全过程民主的根本保证，决定学校民主政治建设的本质属性、方向。从根本上来说，党的领导与民主治校价值一致、发展相融、目标同向、实践互构。推进民主治校必须坚持党的领导，将党的领导贯穿民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督全过程中。充分发挥党组织的组织动员、思想凝聚、科学决策、高效执行的功能优势和校内群团组织、学术组织及其它社团等决策咨询、协商监督、沟通民意、审议评价等功能优势，引导师生参与学校治理的主动性和能动性，健全民主制度，丰富民主形式，建立和完善社情民意反映、专家决策咨询、公示听证、审议评价等规范性制度体系和运行机制，畅通师生参与学校治理的渠道，让民主治校更加成熟规范，深入人心，让党的领导更加坚强有力，让学校治理更加高效、富有活力。

四是处理好党的领导与专家治学的关系。实质就是党的领导与学术的关系。处理好这一关系须遵循三个原则。首先，是坚持党对学术的领导。党的领导主要是宏观的领导，是把准学术发展方向，营造有利于学术发展的氛围，发展学术文化，制定适宜的决策方式和程序，为学术发展提供保障与服务。其次，是学术独立原则。学术系统、学术权力是与党政系统、行政权力不同的范畴，具有相对的独立性。在党的领导下建立学术组织，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。在高校一般是建立学术委员会行使这一职权，加强党组织对学术委员会的领导是党组织领导学术建设的重要途径。学校党政要排除影响学术发展的干扰和阻力，保障和支持学术组织依法依规独立行使职权、处理学术事务。最后，是尊重学术自由。学术行为不同于组织管理行为，学术研究、学术管理自有其规律，要遵循规律，尊重学术，疏通学术自由发展的通道，创造宽松的学术环境，为教师行使学术权力提供制度保障。尊重学术自由不意味放弃党的领导，要加强对学术研究的价值引导，处理好学术研究与意识形态工作的关系，使二者同向，相得益彰。

五是处理好党的领导与共治共享的关系。现代学校治理是一个多方参与的开放的体系，需要建立与之相适应的治理机制。在建立学校治理体系的实践中，有不少学校探索建立了由政府或职能部门代表、社会或社区代表和学校代表等多方组成的校务委员会或理事会，主要具有沟通协商、咨询参谋、评议监督等职能，讨论决定关系学生与家长权益、学校重大事项。这是建立多方参与、社会协同、民主协商的学校治理共同体的一种尝试。在这一共同体中，学校和学校党组织处于主导地位。党组织发挥组织号召、社会动员的优势，树立法治思维、互联网思维、专业思维等治理观念，完善多元治理机制，优化治理路径，创新治理方式手段，充分调动各方力量参与学校治理，统筹各种资源支持学校治理，实现共识统一、行动协同、结果共享，提高学校治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，最大限度地发挥治理效益。

[基金项目：本文系衡阳市社科基金重点项目《推进建立教育系统党组织领导下校长负责制的新形势下加强学校党的建设实践研究》（课题批准号：2020B（1）006）和衡阳幼儿师范高等专科学校党建专项课题《在建设幼高专新形势下加强学校党的建设的实践研究》（课题批准号：YGZ20DJ01）的研究成果。]

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[4] 萧烽.学前教育专业学生优秀传统文化素养培育现状调查及对策研究[J].经济师，2021（09）：197-199.

（作者单位：衡阳幼儿师范高等专科学校 湖南衡阳 421000）

[作者简介：萧烽（1965—），男，湖南常宁人，衡阳幼儿师范高等专科学校副教授，研究方向为职业教育、社区教育和乡村人才培养。]

（责编：若佳）