经济增长目标、策略性财政政策与产业协同集聚

2023-05-30唐晓华李静雯

当代经济科学 2023年2期

唐晓华李静雯

摘要：经济增长目标所引致的策略性财政政策对制造业与生产性服务业协同集聚将会产生长远影响。利用2003—2019年中国30个省份的动态面板数据和系统GMM估计方法，考察经济增长目标、策略性财政政策与产业协同集聚之间的内在经济逻辑。研究发现，经济增长目标的设定显著抑制了制造业与生产性服务业协同集聚。机制检验表明，经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的抑制作用主要通过压缩社会服务性支出、扭曲税收竞争行为和扩张土地财政等路径实现。进一步研究发现，完善金融制度、法律制度、产权制度以及落实宏观经济政策，能够有效降低经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的负面影响。此外，空间视角下经济增长目标不仅对本地区制造业与生产性服务业协同集聚具有负向影响，对邻近地区也存在显著的空间溢出效应。据此提出深化政绩考核机制、规范政府财政行为、完善制度环境等推进制造业与生产性服务业协同集聚的政策建议。

关键词：经济增长目标；财政政策；产业协同；产业集聚；财政支出；税收竞争；土地财政

文献标识码：A文章编号：1002-2848-2023（02）-0073-15

一、问题提出

制造业与生产性服务业是现代经济发展之两轮，在协同发展战略背景下，制造业与生产性服务业协同集聚的发展模式逐渐成为产业集聚动态演进过程中的特殊形式［1］，对于优化产业布局、促进结构转型和实现经济增长至关重要。改革开放以来，中国经济实现了目标驱动下的“增长奇迹”，其中，经济增长目标下“有为政府”在制造业与生产性服务业协同集聚过程中发挥了重要作用。一方面，经济增长目标能够调动地方政府的积极性，通过采取策略性财政政策对产业协同集聚产生一定激励效应，引导制造业和生产性服务业资源要素配置和流动，促进辖区制造業与生产性服务业协同集聚水平提升；另一方面，经济增长目标促使地方政府具有一定地方保护主义动机，也会采取一些策略性财政政策维护本辖区利益，可能出现市场分割和生产要素配置效率低的现象，阻碍制造业与生产性服务业协同集聚水平提升。可见，经济增长目标所引致的策略性财政政策成为影响制造业与生产性服务业协同集聚水平提升的关键动因。为此，本文将经济增长目标、策略性财政政策和制造业与生产性服务业协同集聚纳入同一分析框架，考察经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚水平的影响，并从策略性财政政策的视角，揭示其背后的理论逻辑和影响机制。

“产业协同集聚”最早由Ellison等［2］提出，基于产业集聚理论，通过横向水平关联和纵向垂直关联延伸至协同集聚理论，呈现出关联性产业的空间集聚特征，是产业集聚动态发展过程中产业间协同并进、多元融合的高级化阶段。近年来，针对制造业与生产性服务业协同集聚问题，既往文献进行了有益的探索，主要表现在制造业与生产性服务业协同集聚的形成机制。例如，Venables［3］运用垂直关联模型分析产业协同集聚的机制，推演出市场邻近度、产业关联度和交易成本是产业协同集聚形成的决定性因素。随后，Koh等［4］建立了两个国家三部门的模型，在水平关联层面证实了上述观点，发现产业间存在空间协同集聚现象。与此同时，Ellison等［5］围绕马歇尔空间外部性思想，从微观机制上发现中间产品、劳动力池和知识溢出是产业协同集聚的重要动力。进一步地，Anderson［6］从中间产品的供需关系视角出发，认为生产性服务业随着社会分工的深化，逐渐从制造业中剥离，在需求遵从论、供给主导论和互动融合论支撑下证实了制造业与生产性服务业协同集聚现象的存在。此外，Ke等［7］研究发现，制造业与生产性服务业具有相互促进作用，制造业集聚较多的地区，生产性服务业发展必定相对完善，生产性服务业发达的地区更能吸引制造业企业集聚，二者形成了良好的产业间互动格局。在国内，既有文献对两产业协同集聚相关研究有所扩展。从技术、政府、金融、社会等维度，发现技术知识密集度［8］、政府适度干预［9］、科技金融支持［10］以及社会信任度［11］成为制造业与生产性服务业协同集聚的重要影响因素。此外，大量的实证研究发现，制造业与生产性服务业协同集聚能够有效促进经济增长，推动产业结构升级，提高制造业生产效率以及提升区域创新能力［12］。

综上所述，既有文献较少关注政府干预对制造业与生产性服务业协同集聚的影响，尤其是受到财政政策调控的影响。现实中，制造业与生产性服务业协同集聚作为产业集聚动态发展过程的高级阶段，既是市场选择的结果，也是政府支持的结果。在经济增长目标约束下，地方政府官员同时面对政治晋升和政绩考核双重压力，会形成一些策略性财政政策，以完成既定的政绩考核任务，这会导致市场资源配置效率降低，出现市场分割的现象，显然不利于制造业与生产性服务业协同集聚。本文的边际贡献主要有：（1）根据2003—2019年省级政府的《政府工作报告》中建议经济增长的主要预期目标，考察经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的影响效应；（2）从策略性财政政策的视角，推演出在经济增长目标约束下地方政府通过策略性财政政策对制造业与生产性服务业协同集聚的影响机制；（3）从制度环境和宏观政策双重视角，探索缓解经济增长目标对两产业协同集聚的负面效应；（4）在空间视角下考察经济增长目标对邻近或周边地区制造业与生产性服务业协同集聚的溢出效应。

二、理论分析与研究假说

制造业和生产性服务业协同集聚是产业集聚发展的新样态，成为新发展阶段产业高质量发展的重要动力。一般意义上，生产性服务业发展依附于制造业。生产性服务业高技术含量、高附加值的特点对制造业形成前向溢出和后向激励效应，前后关联与制造业动态有效匹配，实现由制造业为主导向两产业协同集聚的模式转变。此外，制造业利用区位锁定优势吸引生产性服务业，产生横向和纵向的产业关联，有利于实现产业空间协同集聚。本文从经济增长目标约束出发，深入分析地方政府行为对产业协同集聚影响的理论机理，以揭示影响产业协同集聚形成的关键因素。

（一）经济增长目标与产业协同集聚

由于中国政府行政层级的垂直管理特征，中央政府提出的任务目标存在逐级放大、“层层分包”的现象［13］。从表1可以看出，2003—2019年地方政府的经济增长目标普遍高于中央政府的经济增长目标。“自上而下”纵向激励体制具有明显的“政治锦标赛”特征，在一定程度上说明地方政府的经济增长目标不是依据经济发展潜力和资源禀赋制定，而是偏离了本辖区经济增长的合理范围。为了迎合上级并释放正面的能力信号，各地区地方政府很可能采取“重投资、轻服务”等策略来刺激辖区经济增长，以完成既定的政绩考核任务。制造业和生产性服务业作为辖区经济增长的重要支柱，是实现经济迅速增长的核心部门，这也是政府能够集中干涉且全面控制的重点领域。过度的经济增长目标约束会引致财政支出扩张、税收竞争或土地财政等策略性财政政策。这些策略性财政政策将直接制约制造业与生产性服务业实现空间上的协同集聚，出现制造业和生产性服务业间横、纵向关联匹配度降低，生产性服务业的前向溢出效应和后向激励效应逐渐消失的现象，最终阻碍制造业与生产性服务业的协同集聚，造成制造业和生产性服务业的要素错配。据此，本文提出以下研究假说：

假说1：经济增长目标会显著阻碍制造业与生产性服务业协同集聚。

在经济增长目标约束下，地方政府官员运用财政支出政策、税收政策和土地财政政策作为实现政治晋升和完成政绩考核的策略性手段，这对制造业与生产性服务业协同集聚将产生一定负面影响。鉴于此，本文将从经济增长目标这一典型特征事实出发，对经济增长目标、策略性财政政策与制造业和生产性服务业协同集聚的关系进行理论机理分析，具体框架如图1所示。

（二）经济增长目标、策略性财政政策与产业协同集聚

1.经济增长目标、财政支出与产业协同集聚

在经济增长目标压力下，地方政府实施“重生产、轻服务”策略性手段，对制造业与生产性服务业协同集聚产生了抑制效应。经济增长目标驱动地方政府采取扩张性财政政策，促使地方政府财政支出偏好发生改变，不同性质财政支出对经济发展驱动作用差异明显。一般意义上，基础设施建设支出的短期经济增长效应明显高于社会民生性支出，较高的经济增长目标促使地方政府将财政资源分配到短期内能够实现较大收益的基础建设和房地产等领域，挤占或压缩了科教、民生、文卫等社会服务领域支持力度［14］。这进一步说明了经济增长目标的硬约束越强，地方政府“重生产、轻服务”支出结构扭曲程度越高，对研发和科教事业投入产生一定挤出效应，造成技术和知识密集型产业缺乏足够的财政资金支持，创新要素供给短缺，阻碍了高技术领域生产性服务业快速发展。为完成既定的经济增长目标，地方政府倾向于投资技术含量较低的重工业等资本密集型产业，中、低端制造业对生产性服务业需求相对不足，导致制造业和生产性服务业难以形成良好的协同集聚效应。此外，地方政府将在房地产等行业配置更多财政资源，带动了钢筋、水泥等产能相对过剩的行业发展，扭曲了投资结构，加速形成以房地产为主的消费型服务业快速发展，甚至超过了生产性服务业规模［15］。制造业的产能过剩和生产性服务业的发展滞后将进一步削弱制造业生产效率和生产性服务业的规模经济，阻碍制造业与生产性服务业协同集聚的形成。基于此，本文提出以下研究假说：

假说2：在经济增长目标压力下，地方政府的“重生产、轻服务”支出偏好显著抑制了制造业与生产性服务业协同集聚。

2.经济增长目标、税收竞争与产业协同集聚

在经济增长目标压力下，地方政府税收竞争行为加剧，对制造业与生产性服务业协同集聚产生了一定抑制效应。在税收竞争理论下，地方政府通过改变税收政策来争夺流动性税基，倾向于制定较低的税率来提升自身竞争力［16］。一般意义上，地方政府采取适度税收竞争能够有效促进经济增长，提升资源配置效率，对经济发展产生正效应；地方政府间过度税收竞争则扭曲了资源配置，破坏了税收中性，对经济发展产生抑制效应。在市场转型需求下，地方政府会降低实际税率，这有利于减轻企业税收负担，降低企业成本，相比于其他地区更具竞争优势，形成本地资源的固化效应和虹吸效应，使得竞争占优的地区吸引大量企业集聚。新企业进入能够在短期内实现较大规模的就业和投资增量，有效地推动辖区经济增长，表现为地方政府“低税收竞争”策略［17］。在较高的经济增长目标压力下，地方政府为实现预期财政收入而继续实施税收优惠政策的税收竞争行为，会形成过度税收逐底性竞争，加剧地方政府税收负担，导致税收政策持续性降低。此时，地方政府投资偏好倾向于周期短、见效快的传统制造业企业，抑制了周期长、见效慢的高技术制造业和生产性服务业发展。一些不规范税收竞争政策以较低的税率吸引企业向中心地区靠拢。为实现较高的经济增长目标，地方政府抬高了生产要素成本，加剧地方重复建设，阻碍新兴制造业快速发展，造成传统低端制造业产能过剩，竞争优势不足的低端产业发展到一定程度上会出现集聚不经济现象，阻碍了依附于制造业的生产性服务业的协同集聚发展。基于此，本文提出以下研究假说：

假说3：在经济增长目标压力下，地方政府加剧了税收竞争行为，阻碍了制造业与生产性服务业协同集聚。

3.经济增长目标、土地财政与产业协同集聚

在经济增长目标压力下，地方政府采取扩张性土地财政政策，阻碍了制造业与生产性服务业协同集聚。在现行土地制度下，地方政府享有对土地资源的垄断权，热衷于通过土地出让方式提升自身财政能力。在较高的经济增长目标压力下，土地财政成为地方政府干预经济发展以及提升经济增长的最主要手段［18］。从土地供给与配置上看，地方政府通过吸引周期短、见效快的投资实现经济增长目标，往往采取低价协议出让工业用地，抬高商业用地价格，实现高额的土地出让收入。然而，地方政府过度依赖这种发展模式必然造成工业用地和商业用地资源错配，降低制造业企业的生产效率，导致制造业产能过剩。一方面，在土地资源向工业用地倾斜的模式下，经济增长目标的压力促使地方政府倾向于采取低价出让工业用地和税收优惠政策相结合的方式招商引资，吸引对经济绩效贡献较大的资本密集型产业，短期内可能促使一些制造业企业超常发展，容易陷入制造业产业低端“锁定”困境，形成产业结构刚性，导致产业只“扎堆”不集聚的现象［19］。另一方面，地方政府土地出讓的低价策略会促进房地产业快速发展，商业用地需求量逐渐增加，在较高的经济增长目标压力下，会诱发房地产投资过热、房价增长过快。较高的房价也会导致产业结构失衡，以及工业过早、过快的“去工业化”，难以形成高技术的生产性服务业依附于制造业集聚的空间格局。基于此，本文提出以下研究假说：

假说4：在经济增长目标压力下，地方政府的策略性土地财政政策会阻碍制造业与生产性服务业协同集聚发展。

（三）进一步讨论：考虑制度环境的调节效应

相对健全的金融制度、法律制度和产权制度能够有效地避免地方官员对产品和要素市场的不当干预［20］。首先，在经济发展初期，资本要素相对稀缺，为实现经济增长目标，地方政府会对稀缺的资本要素的分配权和定价权进行控制。随着良好的制度环境逐渐形成，金融制度不断健全，资本要素逐渐积累，地方政府会逐渐减少对资本市场的干预，使得资本在区域间流动性增强，能够有效缓解经济增长目标对产业协同集聚发展的负面效应，同时也会对邻近地区产业集聚水平提升起到改善作用。其次，地方政府对产业协同集聚的干预会受到法律环境的影响，良好的法律制度能够有效规范地方政府行为。随着法律体系愈加完善和执法力度不断提升，地方政府对经济和产业发展的不当干预行为会受法律法规限制，邻近地区也会模仿，产业协同集聚的扭曲现象将会得到改善。最后，由于制造业和服务业中的国有企业占比较高，地方政府更易直接参与经济活动，对企业生产经营进行控制。随着中国产权制度的不断明晰，经济增长目标约束下地方政府对企业运行和产业集聚发展的干预行为将受到抑制，产业间资源将得到有效配置，推动产业链在不同地区企业间相互合作，进一步缓解本地区和邻近地区产业协同集聚扭曲程度。基于此，本文提出以下研究假说：

假说5：随着金融制度、法律制度和产权制度的不断完善，经济增长目标对产业协同集聚的负面影响会减弱，且这种调节作用具有正向空间溢出效应。

三、模型、变量与数据

（一）模型构建

根据上述理论分析，经济增长目标的设定对制造业与生产性服务业协同集聚产生了重要影响。此外，制造业与生产性服务业的协同集聚是一个持续永久的动态过程。鉴于此，本文构建动态面板固定效应回归模型，检验经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的影响。具体设定形式如下：

aggit=φ+α1aggit-1+α2goait+α3Xit+μi+λt+εit（1）

其中，aggit代表i省t年制造业与生产性服务业协同集聚程度，aggit-1为其滞后1期；goait代表i省t年的经济增长目标；Xit为一组控制变量；μi为个体固定效应；λt为时点固定效应；εit为随机扰动项。

（二）变量选取

1.被解释变量

制造业与生产性服务业协同集聚（agg）。本文借鉴张虎等［21］的做法，采用E-G指数构建制造业与生产性服务业协同集聚指数，计算公式为

aggms=1-LQm-LQs/LQm+LQs+LQm+LQs

其中，aggms代表产业协同集聚指数；LQm代表制造业集聚指数，LQs代表生产性服务业集聚指数，具体采用区位熵计算，LQij=（eij/ej）/（ei/e），其中，LQij为j省份i产业的区位熵指数，ei为全国各省份产业i就业人数，ej是j省份制造业和生产性服务业就业总人数，eij为j省份i产业的就业人数，e为全国制造业和生产性服务业就业总人数。等式右边第一项值越大代表两者之间区位熵越接近，协同集聚质量越好；等式右边第二项值越大代表协同集聚深度越广。总之，aggms指数越大，产业协同集聚效果越好。此外，制造业根据国民经济行业分类及代码（GB/T4574—2011）在13～43之间分为30类。生产性服务业采用交通运输、仓储和邮政业，信息传输、计算机服务和软件业，金融业，租赁和商务服务业，科学研究和技术服务业这五大类作为代表。

2.核心解释变量

經济增长目标（goa）。参考已有研究的做法［22］，采用经本级人大批准后在每年年初各省份《政府工作报告》中公布的经济增长目标值来表示，这一目标是省级政府于年初公布的“事前指导”，并且具有一定的承诺性质，与本文的研究内容契合度较高。通过各级人民政府网站手工整理经济增长目标数据，并进行适当处理。针对出现“大约、左右、高于、不低于”等修饰词的表述，以实际数值为准，而以区间形式出现的数值，则取区间均值作为目标数值。

3.中介机制变量

（1）社会服务性支出（soc）：随着经济增长目标的提出，地方政府会实施策略性财政支出政策，尤其是社会服务性支出。因此，选择社会服务性支出占GDP比重作为策略性财政支出的指标参数。其中，社会服务性支出包括科技、教育、文旅传媒、社保就业、健康环保等。由于2007年政府收支分类科目有所修正，社会服务性支出的数据来源于2007—2019年《中国统计年鉴》。

（2）税收竞争（tax）：反映地区实际税率，承担税收负担水平。借鉴谢欣等［23］的做法，构建如下税收竞争的指标参数：

tax=taxt/GDPt/taxit/GDPit

其中，taxt表示30个省份t年的税收总收入，taxit表示i省份t年的税收收入，GDPt表示30个省份t年的GDP总和，GDPit表示i省份t年的国内生产总值。其中，分子反映t年全国层面实际税率的平均水平，分母反映t年i省份实际税率的平均水平。该指数越大，表明该地区实际税率平均水平越低，税收竞争程度越高。

（3）土地财政（ld）：反映地方政府依赖土地资源的程度，是地方政府“以地谋发展”的重要表现。借鉴卢真等［24］的做法，由于土地财政收入中土地出让收入占据较大份额，选取其出让金收入占一般公共预算收入比重作为指标参数，其数据来源于2003—2017年《中国国土资源统计年鉴》。

4.控制变量

为了缓解遗漏变量的内生性问题，进一步控制如下变量：（1）经济发展水平（gdp），采用各地区人均GDP衡量；（2）市场化程度（mar），采用王小鲁和樊纲编制的《中国分省份市场化指数报告》中的市场化进程总得分衡量；（3）人力资本（hum），采用各地区平均受教育程度衡量，其计算方法为：hum=6×小学人口占比+9×初中人口占比+12×高中人口占比+16×大专及以上人口占比；（4）城镇化水平（urb），采用地区常住人口的城镇化率衡量；（5）对外开放水平（ope），采用各地区进出口贸易额/GDP衡量。

（三）数据说明

限于样本数据的可得性和完整性，本文选取2003—2019年中国30个省份的面板数据（因样本数据缺失，中国香港、澳门、台湾以及西藏暂未涵盖）进行实证分析。其中，文中样本数据主要来源于《政府工作报告》《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》、国家统计局、各省市统计年鉴以及政府规划文件等。此外，本文以2003年为基期的消费价格指数对所有变量进行平减（2003年=100），以增强实证检验结果的可信度。

四、实证结果及分析

（一）基本回归结果

借鉴已有研究的做法，为克服可能存在的潜在内生性问题，提高回归结果的稳健性，本文采用系统GMM的方法进行估计，基本回归结果如表2所示。结果中Sargan值大于0.05，AR（1）值小于0.05，AR（2）值大于0.05，表明用滞后1期的制造业与生产性服务业协同集聚作为工具变量是有效的，不存在过度识别问题。滞后1期的产业协同集聚系数均在1%的水平上显著为正，说明产业协同集聚过程中尚未出现反复与短暂回调现象，即制造业与生产性服务业协同集聚依然保持相对较好的态势。经济增长目标的设定显著抑制了制造业与生产性服务业的协同集聚，验证了本文研究假说1。具体而言，第（1）列回归结果显示，地方經济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的估计系数为-0.132，通过了10%水平上的显著性检验。进一步通过逐步加入控制变量的方式进行回归分析确保结果稳健，第（2）～（6）列为具体回归结果，可以看出经济增长目标的影响系数均显著为负。由此可见，经济增长目标设定越高，制造业与生产性服务业协同集聚效果越弱。其主要原因可能是：较高的经济增长目标约束使地方政府官员面临着政绩考核和晋升的多重压力，存在一定地方保护主义的动机，通常采取一些策略性财政政策来维护辖区利益，造成市场分割和生产要素错配，阻碍了制造业和生产性服务业协同集聚水平提升。

控制变量的回归结果显示，经济发展水平能够显著促进制造业与生产性服务业的协同集聚。市场化程度对制造业与生产性服务业协同集聚的回归系数显著为正，说明市场化程度越高，产品与要素市场、非国有经济、中介组织以及政府与市场等契约制度越完善，制造业与生产性服务业协同集聚的发展环境越好。同样，城镇化对产业协同集聚的正向作用显著。但人力资本对制造业与生产性服务业协同集聚的回归系数显著为负，表明劳动密集型是高技术制造业集聚的主要形式，对高层次人力资本的需求相对较少。经济对外开放水平对制造业与生产性服务业协同集聚的回归估计系数显著为负，说明经济对外开放水平抑制了制造业与生产性服务业协同集聚。

（二）内生性和稳健性检验

1.内生性检验

由于影响制造业与生产性服务业协同集聚的因素相对复杂，尽管本文加入一些控制变量，但仍可能存在遗漏变量，导致计量模型存在一定内生性问题。本文通过工具变量法

采用两阶段最小二乘法对基础回归进行内生性检验，回归结果见表3。借鉴Wooldridge［25］的研究思路，选取滞后期的解释变量作为当期解释变量的工具变量，可以有效满足与随机扰动项无关，但与内生解释变量相关的基本假设条件。因此，选取经济增长目标的滞后1期、2期作为工具变量，若地方政府官员为实现政治晋升概率最大化，选择在前两年经济增长目标设定的基础上，设定更高的经济增长目标，以释放足够的“能力信号”给上级政府。因此，前两年经济增长目标与本年度经济增长目标具有一定关联性，未来两年制造业和生产性服务3.IVgoa-1和IVgoa-2分别为goa变量滞后1期和滞后2期的工具变量。

业的协同集聚程度与前两年经济增长目标的关联性不高。第（2）列结果表明，无论是滞后1期还是2期的经济增长目标作为工具变量，都与制造业与生产性服务业协同集聚显著相关，既满足相关性假设，同样F检验也显著为正，说明不存在弱工具变量问题。第（1）列结果表明，经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的估计系数在1%水平上显著为负，与表2基础回归结果相近。因此，本文的核心结论是稳健的。

2.稳健性检验

为了确保经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚回归结果的稳健性，本文继续采用多种方式对基础回归结果进行稳健性检验。第一，更换核心解释变量。为进一步检验地区经济增长对产业协同集聚的影响，本文将对经济增长目标进行深化，根据“十四五”规划对经济发展目标的具体要求，进一步以经济发展目标为解释变量，采用GDP增长率、全员劳动生产率、城镇化率、服务业增加值占比、工业增加值占比五项指标衡量，通过熵权法

第一步，标准化处理，即Yij=［Xij-minXij］／［maxXij-minXij］；第二步，归一化处理，即yij=Yij／∑ni=1Yij；第三步，计算信息熵Ej=-ln∑nj=1yij×lnyij/n；第四步，计算权重Wj=1-Ej/∑mj=11-Ej；第五步，加权计算各测度指标，即Di=∑mj=1dijWj。对五个维度进行测度，具体回归结果见表4第（1）列。第二，采用差分GMM的估计方法，具体回归结果见表4第（2）列。第三，直辖市在全国经济、政治、文化等方面优势明显，隶属于中央政府管制的省级区划单位，地方政府设定经济增长目标以及相关资源获取上较为特殊。因此，本文将直辖市剔除，以排除这一因素的干扰，具体回归结果见表4第（3）列。第四，民族自治区受限于制度、历史、地理等因素制约，享受中央政府特殊优惠和相关扶持政策的同时，也承担着较为特殊的事权。因此，本文剔除民族自治区，保留非民族自治区样本来排除这一因素干扰，具体回归结果见表4第（4）列。第五，资源导向型省份将山西、内蒙古、黑龙江、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆设定为资源导向型省份。受制于高技术创新能力弱、产业结构单一、“高污染、高能耗”产业占比较高等困境，主要依靠资源输出或粗放式的发展模式实现经济增速，导致绿色、高效率的集聚式产业发展相对滞后。因此，本文剔除资源导向型省份，具体回归结果见表4第（5）列。第六，本文对原样本进行Winsorize缩尾处理后重新估计，以防止离群值对回归结果造成的影响，即将原始数据小于1%的和大于99%的替换为1%和99%分位数上的数据，具体回归结果见表4第（6）列。从表4的稳健性检验结果来看，经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的回归系数均显著为负，与原回归模型保持一致。尤其是第（3）～（5）列显示，在剔除自治区、直辖市和资源导向型省份后，经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的回归系数尚未发生显著变化，说明经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的负面影响具有全面性和普遍性，进一步表明了基础回归结果是稳健的。

（三）机制分析

根据理论分析可知，在经济增长目标约束下，地方政府通过社会服务性支出、税收竞争和土地财政等策略性手段影响制造业与生产性服务业协同集聚。为了验证上述路径机制，本文借鉴温忠麟等［26］的中介效应检验方法，在基础回归式（1）的基础上进一步构建中介效应回归模型，检验经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的作用机制。具体设定形式如下：

Mit=δ+β1Mit-1+β2goait+β3Xit+μi+λt+υit（2）

aggit=+γ1aggit-1+γ2goait+γ3Mit+γ4Xit+μi+λt+κit（3）

式（1）～（3）共同构成了中介效应检验机制。其中，Mit代表中介变量，主要包括社会服务性支出、税收竞争和土地财政。具体模型估计结果如表5所示。

1.社会服务性支出

表5第（1）列结果显示，经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的影响系数α2为-0.147，且通过显著性检验。第（2）列结果显示，经济增长目标对地方政府社会服务性支出的影响系数在5%的水平上显著为负，即β2为-0.229，表明经济增长目标的设定导致地方政府压缩或挤占了社会服务性支出，以谋求实现短期地方财政收入。根据第（1）（3）列回归结果，在添加社会服务性支出后，经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的负向影响由0.147上升为0.574，即γ2为-0.574，社会服务性支出对制造业与生产性服务业协同集聚的影响系数γ3为0.222，表明经济增长目标促使地方政府压缩社会服务性支出规模而抑制了制造业和生产性服务业的协同集聚水平。由此可知，主要解释变量的回归系数均显著，β2×γ3符号为负向，与γ2符号相同，说明社会服务性支出对制造业与生产性服务业协同集聚的影响属于部分中介效应。上述回归证明了地方政府社会服务性支出成为经济增长目标影响制造业与生产性服务业协同集聚的重要渠道，由此验证了前文研究假说2。其主要原因在于：在政治晋升驱动下，为完成设定经济增长目标，地方政府会采取扩张性的财政政策，出现“重生产、轻服务”的现象，在一定程度上压缩或挤占地方政府社会服务性支出力度，促使财政资金更多地投入到短期经济效益明显的资本密集型产业，对技术密集型产业产生了一定挤出效应，出现高技能劳动力和创新型生产要素错配现象，阻碍了高技术制造业和生产性服务业快速发展，难以形成制造业和生产性服务业双轮驱动的协同集聚效应。

2.税收竞争

表5第（4）列结果显示，经济增长目标对地方政府税收竞争的影响系数β2为0.127，且在5%的水平上显著，表明经济增长目标会加剧地方政府税收竞争。根据第（1）（5）列的回归结果，在添加税收竞争后，经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的负向影响由0.147下降为0.036，即γ2为-0.036，地方政府税收竞争对制造业与生产性服务业协同集聚的影响系数γ3为-0.109，通过了显著性水平检验，进一步表明地方政府税收竞争成为经济增长目标阻碍制造业与生产性服务业协同集聚水平提升的影响机制。由此可见，主要解释变量β2和γ3均显著，且β2×γ3符号为负，与γ2符号相同，说明地方政府税收竞争对制造业与生产性服务业协同集聚的影响属于部分中介效应。上述回归结果证实了在经济增长目标下，地方政府会通过税收竞争行为阻碍制造业与生产性服务业协同集聚，由此验证了前文研究假说3。其主要原因在于：在经济增长目标压力下，官员晋升成为地方政府税收竞争的重要激励机制，地方政府会通过降低实际税率来影响辖区产业布局以实现经济快速增长。无论是“先征后返”的税收征管还是“弹性运作”的税收优惠，都将通过形成地区差异化的实际税率来吸引邻近地区的产业资本，实现地区间产业资源再配置和产业集聚。地方政府往往会采取税收竞争行为实现辖区内资源的充分汲取，不利于产业间技术创新发展以及产业间协调能力和关联水平的改善。此外，制造业和生产性服务业的规模和数量成为地方政府通过税收竞争来汲取财政资源的前提，意味着地方政府税收竞争行为依赖产业形成发展，进一步表明地方政府税收竞争行为的扭曲必然导致产业资源错配，阻碍制造业与生产性服务业协同集聚发展。

3.土地财政

表5第（6）列的回归结果显示，经济增长目标对地方政府土地财政的影响系数β2为0.239，通过了1%的显著性水平检验，表明经济增长目标会加剧地方政府土地财政依赖程度。根据第（1）（7）列回归结果，在添加土地财政后，经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的负向影响由0.147下降到0.011，未通过显著性检验，但仍为负，即γ2为-0.011。土地财政对制造业与生产性服务业协同集聚的影响系数在1%的水平上显著为负，即γ3为-0.223，表明在经济增长目标压力下，地方政府实施扩张性土地财政政策抑制了制造业与生产性服务业的协同集聚。由此可见，主要解释变量β2和γ3均显著，且β2×γ3符号为负，与γ2符号相同，说明土地财政对制造业与生产性服务业协同集聚的影响属于部分中介效应。上述回归结果证实了土地财政作为地方政府“以地扩源”的重要手段，成为经济增长目标影响制造业与生产性服务业协同集聚的重要影响机制。由此验证了前文研究假说4。其主要原因在于：在經济增长目标压力下，地方政府通过低价出让工业用地，抬高商业用地价格等方式发展能让其产生较大收益的第二、三产业，这种土地出让行为诱发房地产行业投资过度、房价增长过快，由此形成的高房价会加剧企业经营负担，不利于制造业与生产性服务业协同集聚发展。另外，对房地产行业的过分倚重可能会导致过早过快的“去工业化”，不利于制造业和生产性服务业的平衡，更不利于两者协同集聚创新发展。

（四）进一步讨论

1.调节效应

根据上述实证分析，经济增长目标的设定引致地方政府采取压缩社会服务性支出、扭曲税收竞争以及土地财政扩张等策略型财政行为而阻碍制造业与生产性服务业的协同集聚。鉴于此，本文将进一步探究通过完善制度环境来改善经济增长目标约束下地方政府策略性财政政策对制造业与生产性服务业协同集聚的负面影响。为检验制度环境的调节效果，本文进一步将金融制度、法律制度和产权制度添加到基础回归模型中，具体模型设定方式如下：

aggit=φ+α1aggit-1+α2goait+α3cvit+α4cvit×goait+α5Xit+μi+λt+εit（4）

其中，cvit为调节变量，包括金融制度、法律制度和产权制度。（1）金融制度（fin）：银行业是中国金融体系发展的主体，考虑到金融机构贷款余额可以更加直观地反映该主体特征［27］，约束地方政府财政资金行为，选用金融机构年末贷款余额占地区生产总值的比重衡量该指标参数，其数据来源于《中国金融统计年鉴》。（2）法律制度（law）：借鉴余明桂等［28］的做法，选取樊纲编制的《中国分省份市场化指数报告》中市场中介组织发育和法律得分来衡量。（3）产权制度（pro）：一般意义上，一地区国有化程度越高，其隐性补贴程度越大，地方政府对市场把控能力越强，在较高的经济增长目标压力下，地方政府越有动力去阻碍市场一体化进程，相反非国有经济发展能够在一定程度上明晰产权结构，因为非国有经济发展会增加企业间竞争，有利于推动企业加大产权保护力度，增加研发投入，产权制度更加完善。因此，本文借鉴戴魁早等［29］的做法，选取樊纲编制的《中国分省份市场化指数报告》中非国有经济发展得分来衡量产权制度。由于该指数报告公布至2016年，通过拟合方法将样本数据延长至2019年。

回归结果见表6第（1）～（3）列。经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的回归系数显著

为负，与前文结论一致。第（1）列结果显示，经济增长目标和金融制度的交乘项系数在1%的水平上显著

为正，意味着金融制度可以降低经济增长目标对制造业和生产性服务业集聚的扭曲效应。因为金融制度越完善，地方政府可自由支配的财政资金越多，进一步激励地方政府有较强的动机发展制造业和生产性服务业等高税产业。第（2）列结果显示，经济增长目标和法律制度的交乘项系数显著为正，说明良好的法律制度能够有效规范地方政府行为，使地方政府采取有效的手段推动地区经济和产业发展，经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的抑制作用进一步改善。第（3）列结果显示，经济增长目标和产权制度的交乘项系数在1%水平上显著为正，说明随着产权制度的完善，经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的抑制效果进一步缓解。这是因为完善的产权制度能够倒逼革新生产技术和工艺流程，提高企业产品竞争力和生产效率，推动产业资源有效配置，推动产业链条上企业之间的相互合作，带动协同集聚的发展。综上所述，随着金融制度、法律制度和产权制度的不断完善，经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的抑制效果将得到缓解，由此验证了本文研究假说5。

2.时间异质性

根据经济增长目标制定的制度背景，自2012年以来，宏观经济政策更加强调要以高质量发展为原则，党的十九大报告指出“中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，党的二十大报告再次强调“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。地方政府正在逐步调整本地区发展模式，制定适度有效的经济增长目标，在2013年前后开始下调。2013年中央政府印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，重点强调各级地方政府要制定多角度、全方位的政绩考核体系，摒弃唯GDP论的传统发展模式。因此，为考察经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的抑制作用是否受经济发展阶段的政治举措影响而弱化，在基准模型的基础上纳入时间虚拟变量，将式（1）扩展为

aggit=φ+α1aggit-1+α2goait+α3tet×goait+α4Xit+μi+λt+εit（5）

其中，tet×goait为时间虚拟变量和经济增长目标的交互项，在2013年及以后tet赋值1，其余时间赋值0。具体回归结果见表6第（4）列，经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的影响仍显著为负，但时间虚拟变量和经济增长目标交互项的回归系数α3在1%的水平上显著为正，表明随着经济发展和绩效考核改革政策的落实，经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚抑制状况得到一定的缓解。交互项的回归系数仅为0.008，说明关于政府官员绩效考核政策以及高质量发展相关政策仍需进一步落实，市场仍有较大的改革调整空间，推动经济增长模式的转变任务依然艰巨。

（五）空间效应分析

制造业与生产性服务业协同集聚作为产业空间布局的重要形式，存在一定的空间效应，即本地区制造业与生产性服务业协同集聚可能会影响邻近地区产业集聚发展，而邻近地区产业协同集聚发展会对本地区形成一定的反馈效应。本文利用2003—2019年中国30个省份制造业与生产性服务业协同集聚数据，测度产业协同集聚的Morans I指数（见表7），发现制造业与生产性服务业协同集聚的Morans I指数检验结果基本显著为正，说明制造业与生产性服务业协同集聚存在空间相关性。在模型选择方面，传统LM检验结果表明，LM-Lag值在1%的水平上显著，而LM-error值不显著，进一步，基于稳健的LM（Robust）检验以及Hausman检验发现，空间自回归模型（SAR）同样显著于空间滞后模型（SEM）。因此，本文最终选用时间固定效应的面板空间自回归模型（SAR）进行回归分析。具体模型设定如下：

aggit=φ+ρWaggit+ω1goait+ω2Xit+εit（6）

其中，W为空间权重矩阵，ρ为空间自相关系数，其余变量定义与原模型相同。对于空间权重矩阵，本文采用经济空间权重矩阵衡量，即用两地区之间国内生产总值差值的倒数表示。

经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的空间效应见表8。第（1）列结果显示，經济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的影响在1%的水平上显著为负，与基准模型回归结果保持一致，且空间系数ρ显著为正，表明在经济空间权重矩阵下，经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚存在显著的空间溢出效应。进一步地，第（2）～（4）列分别报告了经济增长目标与金融制度、法律制度和产权制度交乘项的回归结果，可以看出，交乘项的回归系数与前文回归结果保持一致，均显著为正，且空间系数ρ同样显著为正，说明在经济增长目标压力下，完善的金融制度、法律制度和产权制度在缓解本地区制造业与生产性服务业协同集聚的同时，也能够有效缓解对邻近地区制造业与生产性服务业协同集聚的负面效果。实际上，在经济增长目标压力下，本地区地方政府行为会引发其他地区地方政府的效仿，特别是在激烈竞争格局下，发达地区的地方政府投资行为可能会成为其他地区发展的标杆，导致邻近地区压缩社会公共服务支出、扭曲税收竞争以及采取土地财政扩张等策略性财政政策，产生“逐底竞争”，不利于产业间要素的自由流动和企业间的交流合作，阻碍制造业与生产性服务业协同集聚发展。

五、結论与启示

本文基于2003—2019年省级政府的《政府工作报告》中建议经济增长的主要预期目标这一典型事实，在理论上详细阐释了经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的作用机制，并基于30个省份2003—2019年的面板数据，利用系统GMM估计方法进行实证分析，得到结论如下：（1）经济增长目标与制造业与生产性服务业协同集聚之间呈现显著负向相关关系。（2）压缩社会服务性支出、扭曲税收竞争行为和扩张土地财政政策成为经济增长目标影响制造业与生产性服务业协同集聚的重要机制。（3）完善的金融制度、法律制度和产权制度能够有效缓解经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚的负面影响。进一步研究发现，随着2013年绩效考核改革政策落实，经济增长目标对制造业与生产性服务业协同集聚抑制作用得到进一步减缓。（4）空间视角下经济增长目标设定在抑制本地区制造业与生产性服务业协同集聚的同时，对邻近地区也存在明显的负向溢出效应，地方政府之间存在“逐底竞争”行为。基于以上研究结论，本文提出以下政策启示：

（1）继续深化地方政府政绩考核体制，设置激励相容的经济增长目标。从中央到地方要继续转变经济增长方式，以提高经济增长质量作为中国经济发展的主要方向。上级政府要弱化经济增长目标“硬约束”的考核体系，对经济增长目标的设定应注重激励相容，建立多维的政绩考核标准，有效调动地方政府官员积极性，弱化制造业和生产性服务业发展规模的考核比重，防范因政绩考核压力而追求短期绩效的动机。同时下级政府要充分结合本地区发展潜力，制定适宜的年度经济增长目标，减少短视的经济增长策略对产业协同集聚发展的不利影响，将发展重点放在项目投资的质量上而不是数量上。

（2）有效发挥财政工具、税收行为以及土地管理对制造业与生产性服务业协同集聚的促进作用。一是转变地方政府“重生产、轻服务”的财政支出偏好，加大财政科教、文化传媒、社保就业、健康环保等支出比重，加强对产学研合作的支持力度，实现地方政府财政工具向创新驱动倾斜，为制造业与生产性服务业协同集聚发展提供重要的智力支持和创新保障。二是合理约束地方政府税收竞争行为。税收竞争作为地方政府官员政治晋升的重要手段，会引起企业向“税收洼地”集聚，是影响产业集聚的重要因素之一。因此，应进一步规范地方政府税收竞争行为，降低地区税收负担，立法落实税收法定原则，才能更好地约束地方政府的“攫取之手”，避免扭曲的税收竞争行为对制造业和生产性服务业的影响。三是健全地方土地管理体制。要推进土地市场化改革，发挥土地市场交易的竞争机制和价格机制，弱化地方政府对土地资源的绝对垄断权。同时要强化土地资源监管制度，加大对利用土地资源贪污等违法行为的惩罚力度，为制造业与生产性服务业协同集聚发展提供良好的制度保障。

（3）健全产业市场运行机制，推进制度环境建设。首先，加强金融制度建设。建立完善的资金存贷机构，增加金融服务对制造业和生产性服务业的有效供给，避免企业或政府机构出现融资难、效率低等问题，构建全方位、多层次、覆盖广、分工合理、差异化的金融服务体系。其次，健全法律法规体系。产业间的信息互通和良性互动需要建立在完备的法律体系之上，完善的法律制度是推动产业协同集聚的重要保障，要增强对地方政府行为的法律约束，加强对产业集聚发展的监管，纠正违法行为。最后，加强产权制度建设，深化地方国有企业改革，有效保障各类所有制企业平等获得资源，减少政府的过度干预，合理推进市场化进程。

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