“双减”政策的利益主体博弈与优化策略研究

索桂芳 杨子敬 李辉

[ 摘 要 ] 义务教育阶段学生的双重负担所引起的教育问题和社会问题引起了國家的关注，“双减”政策的出台旨在解决学生的校外培训负担问题，也对校内作业设计和教学等提出了更高的要求。但“双减”政策涉及多个利益主体，包括国家、地方政府、学校、家长、培训机构等，在政策的决策和执行中必然会引起多方利益主体的博弈，由此导致的政策执行表面化、简单化等问题成为社会关注的焦点。根据政策网络理论，分析政府、学校、家长及培训机构等之间的博弈关系，提出可行性措施，包括学校内作业及课堂教学的改革、课后服务质量的提升；家长转变观念并承担其教育职责，培训机构的相应转变；教育评价体系的高质量多元化构建及整个社会积极转变用人标准等，以期促进“双减”政策更加有效地实施。

[ 关键词 ] “双减”政策；政策网络理论；政策社区；府际网络；生产者网络

[ 中图分类号 ] G642  [ 文献标识码 ] A  [ 文章编号 ] 1005-4634（2023）02-0086-06

1 问题的提出

减负问题由来已久，国家出台的文件累以数计，但一直收效甚微。近几年，学生学业负担愈发沉重，学生心理健康危机逐渐加深，从而家长的教育焦虑和负担也日益加重。为此，2021年7月，中央办公厅国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（简称“双减”政策）。政策的出台受到社会各界多方利益主体的关注，影响之大前所未有。“双减”政策出台后，大部分培训机构关停、整改，并得到严格监管，使得部分学生和家长的压力减轻。但基于对升学的本质追求，校外培训依然有市场，在政策的执行中一些问题开始逐渐显现，如政策执行的简单化、形式化，效果的表面化等。为何“双减”政策影响巨大，实际执行却差强人意？当前学界对“双减”政策的已有研究多是从宏大角度来分析减负政策，鲜有对政策执行的关注。而“双减”政策涉及到政府、学校、家长与培训机构等多个利益主体，需要多角度的分析框架。因此，本研究基于政策网络理论的视角阐述“双减”政策执行中的网络结构及其主要利益主体之间的复杂关系，从多角度观照政策执行存在的问题并提出优化建议，以期促进“双减”政策的顺利实施。

2 “双减”政策的网络结构

传统的政策执行模式中，“自上而下”的政策理论关注的是政策目标的实现程度，其不足在于忽视了政策所涉及的多种利益主体之间的复杂关系；“自下而上”的政策理论重视政策执行过程中所涉及的多种利益主体之间的谈判博弈过程，但其忽视了政策执行中组织结构的作用。因此，一种整合式的新政策理论——政策网络理论应运而生。政策网络最早由美国学者卡赞斯坦提出，在他看来，“政策网络是政策制定过程中形成的包含不同形式利益的调和与治理、国家与社会之间系统的类似生物结构性关系的政治整合性结构”[1]。大卫·马什和洛德·罗茨认为“政策网络是国家与社会行动者在政策过程互动中缘于资源依赖而结成的组织集群”[2]。政策网络理论更加提倡民主化的决策，决策过程中考虑更多利益主体，并且更多非政府利益主体参与政策的决议过程更能彰显社会的民主、提高政府决策的效率，也有利于后续政策的执行。罗德·罗茨将政策网络分为五个层级结构，即政策社区、专业网络、府际网络、生产者网络、议题网络[3]。其中，政策社区由有核心决策权的中央部门领导构成；府际网络以地方政府为代表性组织；专业网络以专家团体为核心；生产者网络以生产者为主要角色；议题网络以政策议题相关者为其构成主体。

“双减”政策涉及的不同利益主体位于不同的网络环境中，由上至下、由核心至边缘（如图1所示）。处于核心位置的是政策社区网络，由国务院、教育部等中央政府和相关职能部门组成，成员之间关系稳定，其为政策的规划制定者；专业网络由人大代表、专家学者等组成，其对政策制定具有参与建议权；府际网络由省级政府组成，特点是地方政府的权威资格、服务对象的复杂利益聚合、有限的纵向依赖和广泛的横向联系[4]，具有一定的决策权；生产者网络包括“双减”政策涉及的试点省份、相关学校等，是政策的直接执行者；议题网络包括“双减”政策涉及到的学生、家长、教育培训从业人员、机构等，网络结构内部相互依赖程度低，结构松散，不具有话语权。“双减”政策网络中的复杂利益主体构成了这一组织结构，分析其作用及地位有利于更好地促进政策的落实。

“双减”政策涉及多主体的利益关系，他们之间形成一个复杂的网络结构，网络内的各网络行动者主体根据自己的利益执行政策，政策环境对利益主体也产生重要影响。政策社区中的中央政府和相关职能部门，他们是“双减”政策的规划制定者，负责“双减”政策的政策拟定、监督执行与综合治理，具有不容置疑的高度权威性。他们希望通过“双减”政策解决学生的学业负担及校外培训负担过重的问题，使教育回归学校主阵地。他们通过出台相关政策文件及配套政策，为“双减”政策的有效执行提供了保障，规范了政策执行行为。专业网络中的人大代表和专家学者积极关注社会现实问题，可以将民生民意积极传达反映给有关部门，通过及时反馈各网络行动者主体对“双减”政策执行中的意见和建议，推动中央政府和相关职能部门不断修正完善“双减”政策。府际网络中的省级政府在政策网络中主要起着承上启下、统筹协调的作用，他们一方面要忠实贯彻执行中央政府和相关职能部门的“双减”政策，另一方面又要结合当地实际制定具体的“双减”实施政策。他们在“双减”政策中所持的执行力和统筹度直接影响着“双减”政策的执行效果。生产者网络中的试点省份和学校等行动主体，是政策的具体执行者，学校以及学校中教师的积极支持是“双减”政策得以实施的重要保障，直接关系到“双减” 政策的成效。议题网络中的学生、家长及培训机构，他们是“双减”政策的直接影响群体，其对“双减”政策的理解、参与和接受程度会直接影响“双减”政策的预期效果。运用政策网络理论分析“双减”政策，从国家、地方政府、学校、家长及机构多角度来审视政策执行过程中潜在的矛盾和问题，倾听更多利益主体的声音，切实了解政策的执行效果和民众的需求，有利于提高政策的执行效率和推动社会的民主化，有利于为博弈群体的结构性调整与改善提出新的思路，推动政策过程的民主化[1]。

3 政策网络视角下“双减”政策的利益博弈分析  按照政策网络理论的观点，各网络行动主体间的相互联系和协同互动共同影响着政策执行的效果。具体到“双减”政策中，各网络行动主体间的关系结构与利益博弈不仅影响着“双减”政策的成效和目标达成，也形塑着“双减”政策执行的困境。“双减”政策涉及多个网络行动者利益主体，包括国家、地方政府、学校、家长、培训机构等，在政策的执行中必然会引起多方利益主体博弈，由此导致政策执行不畅、效能不足等问题。而根据“双减”政策的网络结构，由于政策社区具有不容置疑的高度权威性，专业网络拥有更多的是参与建议权，因此，“双减”政策的利益博弈主体主要集中在议题网络、生产者网络和府际网络之间，他们处于“双减”政策的具体执行层，对“双减”政策的成败至关重要。研究他们之间的博弈关系，有助于完善国家“双减”政策的实施路径，提升“双减”政策的实践效能。

3.1 生产者网络与府际网络之间的博弈

政策网络理论认为，作为政策执行者的省级政府在政策网络中主要起着承上启下、统筹协调作用：一方面，要贯彻执行中央政府的“双减”政策并结合当地实际制定具体的实施政策。在“双减”政策出台后，各地政府都积极行动，坚定支持政策的实施。例如，为全面落实“双减”工作部署，上海市教委出台继续加强作业管理、升级课后服务、促进优秀教师流动等多项举措，强化学校教育主阵地作用，促进学生全面发展、健康成长[5]。北京、天津等地加强对教育的督导和评估工作，同时为了丰富课后服务内容，这些地区采取了加快劳动基地建设等措施巩固了“双减”的政策效果。东北三省为巩固“双减”效果，政府明确加快对校外资源的开发以支持学生的全面发展。其他各地政府也出台相应的政策和措施来保障“双减”政策的落实，完善课后服务体系。另一方面，按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》中“强化政府统筹，落实部门职责，发挥学校主体作用，健全保障政策，明确家校社协同责任”的要求，在政策实际执行过程中，地方政府还应与作为生产者网络的学校建立有效的统筹机制，让学校充分发挥主体作用。然而，省级政府对学校在执行“双减”政策中面对的很多问题并没有给予关注和帮助，致使部分学校只能权宜性地执行政策：一方面应对的上级政府的要求、协调内部人力等问题，另一方面还要保证学校的升学质量。因此学校会在政策间综合选择，以保障自己的利益最大化。由此可知，由于府际网络中的省级政府缺乏“双减”政策执行的统筹协调机制，进而引发了生产者网络与府际网络之间的博弈。

生产者网络与府际网络之间的博弈结果具体表现为生产者网络中的学校对“双减”政策的參与执行意愿不足。主要原因可以归纳为以下几点，首先，对于学校而言，减负的重要环节是减少作业，同时提升作业设计质量，这一任务落实到学校教师个体就会存在一些问题和困难：学校教师当前的生存环境使得教师负担沉重，非教学性事务多，学校对教师教学成绩的要求，使得教师不愿意付出精力去优化作业设计；部分学校教师缺乏作业设计的能力和方法。其次，在执行课后服务环节，部分学校人力资源不足，强制性要求学校教师参与课后服务，教师工作时间加长，待遇并没有提升，因此学校教师与学校摩擦不断。再次，课后服务需要满足学生个性化需求，但学校缺乏相应的师资和资源，且学校利用校外资源的能力有限，因此课后服务有形式无质量。此外，“双减”政策的实质是以人为本，让教育回归育人的本质。而当下教育以分数作为量化评价的重要指标，社会的唯学历、唯名校现状给了学校更多的压力，学校既要保证课后作业“减量增质”，又要保障课后作业的设计实现弹性化、多样化，还要让课后服务满足家长的需求和素质教育的要求，如此多的压力让学校感觉苦不堪言。而以上种种问题最终限制了生产者网络的学校参与执行“双减”政策的主观意愿。

3.2 议题网络与府际网络之间的博弈

在政策执行中，网络行动者所处的网络结构会对其形成限制，影响其自身利益诉求的表达。政策社区与府际网络处于政策网络核心位置，拥有更多的决策权。同处于政策网络核心的专业网络拥有更多的是参与权和建议权。与政策社区、专业网络、府际网络相比，议题网络虽然是最直接利益相关者，却在整个网格结构中处于边缘位置，拥有最小的利益诉求表达机会。具体到“双减”政策的网格结构中，作为政策执行的最直接利益相关者的学生和培训机构，缺乏合理的表达自身诉求的渠道，其知情权和建议权等也得不到有效保障，在一定程度上增加了“双减”政策执行的阻力。

对“双减”政策拥有知情权和建议权的主要是专业网络中的人大代表和专家学者，他们的建议意见往往得到中央部门的更多关注。朱益明认为，校外培训严重违背了教育规律，国家必须加强治理和监管[6]；张志勇认为，“双减”政策是国家从为党育人、为国育才的战略高度，克服功利化、短视化教育行为，为落实立德树人根本任务，发展素质教育，保障每个儿童的健康成长作出的重大决策[7]；王彬武认为，“双减”是国家在教育进入新发展阶段作出的历史抉择，是致力于从价值观念、育人模式和教育治理方式等方面扭转教育形态的重要政策，教育将告别工具主义，走向以人为本，这将改变每一所学校和每一个家庭对教育和学习的认知，也势必会影响每个人的教育选择[8]。专家学者和代表积极关注社会现实问题，并将人民群众关心的现实问题反映给了有关部门，对推动“双减”政策的制定和执行起到了关键的作用。“双减”政策影响的最相关利益主体是学生，但他们处于最弱势的群体，其内心想法很少得到表达和关切。培训机构作为“双减”政策影响最大的利益主体之一，政府为了整治培训机构的乱象，出台了多个针对性政策，主要是做到“三限四严”。“三限”指一是限制机构数量，二是限制培训时间，三是限制收费价格；“四严”指一是严管培训内容，二是严控广告宣传投放，三是严把从业人员资格，四是严防资本化运作[9]。限制培训时间和收费价格对于培训机构来说是一个严峻考验。单单只能在工作日进行学科类培训，就大大减少了学生补习人数；限制收费让机构从高价收费受到严格管控，部分机构自然利润减少。培训内容不能再超前、超难，要符合义务教育的培养目标，导致很多以奥数培训等为名的机构面临生存考验。严控广告宣传对于资本化运作的部分机构来说也是一个严厉打击。政府的这些措施让培训机构不得不重新调整，规范运营。在政策的执行过程中，校外培训机构与政府之间的矛盾显现，面向义务教育阶段的校外培训机构一律登记为非盈利性的机构，非营利性与培训机构的本质属性产生了冲突。一方面，资金方面的严格监管对规范机构、保障学员和家长的权益起到了积极作用，但是很多机构资金出现问题，运营困难，大量裁员，或者直接破产，造成了大量的教培人员失业，失业人数之多，与政府提供的教培转行岗位数量存在不匹配的问题。而且一部分机构直接倒闭造成部分家长的资金被卷跑，社会问题重重。政府是否能够妥善处理这些问题，是各界关注的焦点。另一方面驱于经济压力，一些培训机构也会做出一套应对方案，或者调整发展方向，向素质教育、成人教育、家庭教育转型，或者转为地下，或者以其他方式出现在学生和家长群中。培训机构政策诉求被边缘化，培训机构与政府政策处于周旋之中，政策执行的表面化现象开始显现，培训机构和政府之间的博弈不可避免。

3.3 议题网络与生产者网络之间的博弈

议题网络中的家长群体，是“双减”政策的直接影响群体之一。他们的积极支持是“双减”政策在学校层面得以顺利实施的重要保障。然而，议题网络中的家长群体和作为生产者网络的学校之间也存在着不可避免的博弈关系。

近些年，学生的负担沉重，原因来自多方面，包括整个社会的竞争激烈度提升、学校的加压及家长的盲目增负。尤其是社会上“衡水模式”等的出现，让学生完全地失去自我，导致学生心理问题重重。学生、家长都希望改变这一局面，而“双减”政策的出台，目的是为了重塑教育公平，减轻学生和家长负担，促进学生全面发展，使得教育真正发挥其本体育人功能。因此，这一政策天然地会获得学生和家长的支持力量。但政策实施过程出现问题不可避免：学校课后服务延长了学生的在校时间，且课后服务内容单一，并没有满足学生的个性化发展的需要。有研究显示，学生负担过重的表现为在校时间长、上课时数多、作业多、学校生活过于单调，如大量重复的作业、陈旧落后和僵化的教学内容、呆板的教学方法、令人胆怯和窒息的课堂氛围、紧张的师生关系等加重了学生的负担[10]。然而在课后服务的配套措施之下，这一现象似乎又卷土重来，学生在校时间更长，上课时数更多，课后服务变相成了上课，学校生活单调枯燥的现状似乎没有缓解。学生作业负担一部分减轻了，但社会对人才的要求没有降低。因此，部分家长让学生每天放学后去校外补习，富裕家庭可能选择一对一家教，或者直接雇佣家教保姆，对孩子进行辅导教育，这样就加剧了教育资源的集聚，由此产生了新的教育不公平问题。我国政府在网络平台提供了配套的课程资源，但应用的效果受多方面的影响，尤其是家长对教育的参与程度以及学生的自律性都会影响网络教育资源的实际效果。因此，家长群体与学校之间存在利益博弈，家长群体一方面希望学校真正落实政策精神，切实减轻学生负担，满足其个性化的需求。但同时对于成绩的热烈追求，使得家长给予学校更多的压力，而这一压力又进一步转嫁到了学生身上。

4 促进“双减”政策顺利实施的优化建议

“双减”政策执行受阻于多元网络行动主体间的关系结构与利益博弈。因此，促进其顺利实施的关键在于加强政策网络治理，健全统筹协调机制，完善政策的相关配套举措，重视议题网络行动者相关利益诉求，营造“双减”政策的多维支持环境，扭转议题网络行动者教育观念，改革学校评价制度和社会用人导向。

4.1 完善“双减”政策相关配套举措，增强生产者网络行动者参与“双减”政策的主观意愿  如前所述，府际网络中的省级政府缺乏“双减”政策执行的统筹协调机制，进而引发了生产者网络与府际网络之间的博弈。破解此博弈困境，需要加强府际网络与生产者网络之间的有效互动，切实完善“双减”政策学校层面的相关配套举措，激发作为生产者网络行动者的学校参与执行“双减”政策的主观意愿。

一方面，政府部门要制定配套的作业设计体系，让课后作业发挥应有的作用。针对课后作业“减量增质”的共同需求，减轻学生过重的学业负担要深入研究“减什么”“如何减”[11]。研究显示，所有学科教师在作业设计上花费的时间相对较少，而用于作业批改的时间均要明显多于其他环节的时间，甚至高出一倍多的时间，另外教师并没有随着教龄的增加，提高对作业设计的重视，在各个环节的作业时间分配上也没有发生改变[12]。作业设计具体落实到教师个人之后也存在一些问题，教师的个人能力、工作精力、学校和家长对成绩的要求都会影响到作业的设计。因此，建议府际网络的政府制定配套的作业设计体系，减轻教师的个人工作负担，在保证作业质量的基础上进而减轻学生的学业负担。

另一方面，政府部门要切实减轻教师非教学工作负担，让校内教学发挥好主体作用。陈宝生认为：“校内教学才是学科教育的主战场，要坚持眼睛向内抓治理，校内教育教学安排、管理服务要调整，要跟上，切实解决好学校内、课堂内教不到位的问题。”[13]学校充分满足学生的教育需求，学生在校内学好、学到位，那么课外补习的需求就自然减少。因此，学校既要改革教育管理，也应充分利用互联网资源和智能化技术，让教师从重复的工作中解脱出来，使得教师真正发挥立德树人的作用。同时，加强师德教育和优化监督评估机制。课后服务对于家长而言是受欢迎的，但对教师来说可能产生一定的工作负担。因此，学校应充分分析教师工作情况，切实减轻教师的非教学工作量及工作负担。同时，建议府际网络中的政府应进一步提升教师的工资水平、优化绩效工资体系。

4.2 重视议题网络行动者利益诉求，营造“双减”政策的多维支持环境  “双减”政策能否有效执行并最终达成預期的政策目标，不仅取决于政策社区的政策制定者、府际网络的政策协调者及生产者网络的政策直接执行者的意愿，也与议题网络行动者对政策的理解、参与和接受程度密切相关。虽然国家和地方政府密集出台了多项关于“双减”政策的文件，但对议题网络行动者——“双减”政策最直接利益相关者群体诉求关注不够。因此，提高“双减”政策的执行效能，需要重视议题网络行动者的利益诉求，赋予其平等的对话机会，并在政策层面给予相应支持，合理纾解其当前面临的发展困境。

一方面，政府部门要畅通“双减”直接利益相关者表达渠道，提升其话语权与参与权，增强其对“双减”政策执行的认同。同时，作为可以将民生民意积极传达到中央部门的专业网络中的人大代表和专家学者更要通过走访调研等形式，与“双减”政策涉及的议题网络行动者群体密切协调沟通，把他们的合理利益诉求积极反馈给处于政策网络核心区的“双减”政策的决策者，让“双减”政策的直接利益相关者也能通过一定的方式参与到“双减”政策之中。

另一方面，政府部门要切实纾解议题网络行动者中的教育培训机构及其从业人员因“双减”政策影响而面临的困境。当前，北京等地积极提供相关政策支持，包括事业单位岗位的提供、联合其他人才机构提供更多工作机会等。其他地区也应该积极为教培机构的转型和教培人员的转岗提供实质性的支持，为大量的失业人员提供服务，减少因结构性失业引发的社会问题。当然，教育培训机构及其从业人员自身也要学会积极调整应对。教育培训机构要规范自身经营行为，抓住时代发展的趋势，积极抓住素质教育、家庭教育发展契机，实现转型。教育培训机构从业人员要积极转变观念，顺应社会发展方向，寻找新的职业定位。

4.3 扭转议题网络行动者教育观念，改革学校评价制度和社会用人导向  要破解议题网络中的家长群体和作为生产者网络的学校之间的博弈关系困境，需要双管齐下，既要扭转议题网络行动者主观层面的错误教育观念，也要对现实中不科学的学校评价制度和社会用人导向进行全面改革。

一方面，作为生产者网络的学校和议题网络中的家长群体应加强协调沟通，特别是作为“双减”政策直接执行者的学校，要帮助议题网络中的家长群体扭转教育观念，在共同的政策目标下引导彼此找到“双减”政策的价值共识。具体来看，学校要积极建设家长学校，并发挥其应有的价值。2016年，教育部等九部门联合印发《关于指导推进家庭教育的五年规划（2016—2020年）》，要求“巩固发展学校家庭教育指导服务阵地，在中小学、幼儿园、中等职业学校建立家长学校”。然而目前，家长学校的积极作用并没有得到很好的发挥。因此，学校应该积极调整家长学校的教学内容，改变教学方法，减少纯理论性的教学，结合家长的实际需求，增强家长的教育技能，使家校合作落到实处，家庭的教育责任才算真正被承担起来了。同时，要帮助家长通过家长学校厘清学校教育和家庭教育的界限——家庭教育不是学校教育的附属，而是有其独立的地位。2022年1月1日《家庭教育促进法》的正式颁布明确了家长的教育职责，并给予其法律保障。因此家长应积极履行家庭教育的责任：第一，家长的教育理念要发生转变，学生的教育不是学校一个主体的责任，家长也是重要责任人，做好家庭教育是每个家庭的义务，养和育是不可分割的。但目前很多家长因为工作、生存的压力，把孩子交给长辈或者保姆，他们失去了与孩子相处的时间，因此更谈不上教育子女。第二，家长应该加强自我学习，以身示范，同时不断提高自己教育子女的能力，更新教育方法，跟上社会的脚步。第三，家长应该多给孩子一些关心，积极学习心理知识，及时发现孩子问题并加强干预。第四，家长多与学校和其他家长沟通，全面了解孩子的身心和学习状况，以更好地开展家庭教育。第五，注重家风家教，因为任何教育若是存在双重标准，那么家长在孩子面前是没有威严和说服力的。家长应该成为观念上先进、教育技能上提升、态度上温和的新时代家长。

另一方面，国家层面应该对现实中不科学的学校评价制度和社会用人导向加强改革。教育评价制度对学校教学改革和家长教育理念的转变具有重大的作用，因此要真正减轻学生负担，关键是改革当前的教育评价制度，构建综合教育评价体系。如果评价不改革，学校以升学为主要目标，那么学生负担就不会真正减轻。社会的用人标准如果不改变唯学历、唯名校的倾向，那么学生和家长还是会关注分数、关注成绩，为了提高学生成绩，家长可能会利用其他途径去寻求课外补习。韩国等国家对校外培训市场管制的经验表明如果家庭对筛选性考试中胜出的刚性需求没有改变，则任何管制可能只能局部地、暂时地减少学生和家庭的负担[14]。因此，教育相关部门应该逐步构建全面的评价体系，积极探索全新的多样化多主体的评价方式。同时，加强对高校录取方式的改革，使评价制度有所依托。社会用人单位应该积极转变用人观念，以能力为主要标准。目前，以学历学校为标准对于用人单位来说可能更加高效，因此转变用人标准可能任重而道远。然而，评价制度和用人标准的改变是减负的关键，只有改革评价制度和用人标准，家长才能真正从焦虑中释放出来，学生也才能真正减负。

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Abstract The prominent phenomenon in the current compulsory education stage is that students are overloaded，including homework burden and off-campus training burden，which leads to students′ excessive pressure and parents′ growing anxiety，thus leads to a series of family and social problems.This year，the CPC Central Committee issued the Opinions on Further Reducing the Homework Burden of Students in Compulsory Education and the Burden of Off-campus Training.From the perspective of policy network theory，this paper analyzes the current situation of multiple stakeholders under the influence of double reduction policy from the perspective of issue network，producer network，inter-government network，professional network and policy community，and puts forward supporting measures to promote the smooth implementation of double reduction policy.It includes the principal position of the school，the undertaking of the educational responsibility of parents，the positive transformation of training institutions and practitioners，the overall construction of the whole educational evaluation system and the positive transformation of the employment standard.

Keywords double reduction policy; policy network theory; policy communities; inter-government network; producer network

[責任编辑 马晓宁]