新政策下高校科研经费管理难点与对策研究

管纯一

摘 要：“十三五”以来，党中央大力推进科研项目“放管服”改革，先后出台了一系列科研项目资金管理政策制度，赋予科研机构和科研人员更大的自主权。2021年8月13日，国务院办公厅发布《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发[2021]32号文），针对科研经费管理方面仍然存在的政策落实不到位、项目经费管理刚性偏大、经费报销难等问题进一步提出优化意见。文章以此为背景，探讨了高校处于新政策下将会面临的关于贯彻落实最新科研经费管理的问题，并进一步提出优化高校科研经费管理效率的对策和建议。

关键词：高校 科研经费 内部控制

中图分类号：F233；G64

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）03-069-02

一、新形势下优化高校科研经费管理的必要性

近年来，我国全社会研发经费从2012年的1.03万亿元增长到2021年的2.79万亿元，居世界第二位；基础研究经费从2012年的498.8亿元大幅增长到2021年的1696亿元，增长240%。这些数据显著表明我国对于科研的重视程度越来越高。随着我国科研投入的大幅度增长，科研成果产出数量的增长幅度与其投入量增长幅度相比明显较小。因此，优化科研项目经费管理、提升科研经费效能的重要意义更加凸显，促进我国科研事业发展的任务更加迫切。事实上，一直以来国家和各级各类科研管理部门都高度重视关注科研经费管理，纷纷出台各类政策规范科研项目资金管理办法。为了激发科研人员的创新活力，产出更加高质量的科研成果，2021年8月13日，国务院办公厅发布《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发[2021]32号文），随后，《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》（财教[2021]177号文）、《国家重点研发计划资金管理办法》（财教[2021]178号文）、《国家社会科学基金项目资金管理办法》（财教[2021]237号文）等新的科研经费资金管理办法陆续发布。近年来，高校的科研经费投入量也在逐年增加，高校科研立项持续增加，各类横、纵向科研项目科研经费收入不断增长，高校自主权限不断扩大，在为学校科研人员进行科学研究提供了很大发展机遇的同时，也同样不可避免地给高校科研经费管理带来了压力和难题。如何将中央关于科研经费管理的新政策运用到位，并结合实际情况，走出一条创新活力大、经费使用规范、报销不再繁琐之路，值得我们的重视和研究。

二、落实新政策存在的问题分析

（一）修订科研经费管理制度的复杂性

首先，当最新改革科研经费的相关意见办法出台，有关科研项目的上级主管部门随之在制定发布相关科研经费资金使用办法时，其内容大多数都为宏观层面上的指导，而缺少具体实施细则。那么，高校按照最新科研政策办法制定各自科研经费管理制度的时候，要想实现上级文件精神所要求的激发科研人员能动性、促进科技事业发展等精神，必须建立在深刻解读并理解最新制度办法以及精确分析目前高校执行的科研经费管理制度的基础上。而且一套合理化体系化的制度设计和安排还需要结合当地省、市以及学校情况。其次，各个类型和级别的纵向科研项目从立项到结题的资金管理各有特色和區别，学校需要对应各自级别项目建立相关的管理制度。并且还需牵涉到重新设定项目大类、制定优化预算模板、简化修改预算调整审批流程以及调整有关会计核算科目一系列繁琐工作。因此，这些要求和客观因素大大提升了各高校主要相关部门及时梳理制定有效科研经费管理制度工作的复杂性。

（二）科研人员和财务人员存在“信息不对称”

术业有专攻，科研人员兼具繁琐的教学任务和行政业务，不会将过多时间和精力花费在报销要求和流程上，同样地，财务人员往往更关注经费使用规定和报销规则，造成了科研人员和财务人员在科研经费使用方面的“信息不对称”现象，进而会产生科研经费报销流程复杂，难度较大的问题。另外，受制于信息化手段以及平台媒介信息的推广度，大部分高校对国家最新科研经费制度宣传不到位，导致科研人员没有丰富的媒体渠道熟悉最新的科研经费管理制度和财务报销制度，在制定预算方面不够科学合理，并没有发挥预算的规范化经费使用的本身作用。此外，财务助理制度在部分高校中并没有得到普遍落实，“一个项目组配备一名财务助理”的理想状态还未得到普遍实现。这些因素都加大了财务人员和科研人员的沟通成本，报销内容不规范、审批手续不全等问题屡次出现，一定程度上加重了科研人员经费使用的负担。

（三）内部控制环境不够健全

目前，高校科研经费管理的内部控制环境未能得到完善建立。首先，分级管理责任未能得到有效落实。根据相关规定，高校科研经费管理须从学校、院系至科研项目负责人逐级承担项目使用、监督责任。而在具体实践中，大部分高校尚未以院系级为单位建立科研经费内部控制体系，对相关科研项目的经费使用不能做到动态监测，院系在后期项目经费支出、预算调整审批方面并没有切实承担相应的责任，导致科研项目负责人对项目经费使用具有绝对的经费支配权，院系科研经费控制权利弱化严重。其次，科研经费的管理涉及多个部门，每个部门的工作侧重点往往存在差异。科研管理部门往往关注审查项目合同、进行项目申报、登记项目结题、计算科研成果等工作，财务部门则更关注科研项目立项、审核预算编制、项目入账处理以及进行经费支出管理、处理项目结账等工作，而审计部门则重点审核结题项目的资金使用决算情况，审核资金支出内容和明细账条目是否合理、合规。不同的业务部门之间尚未能建立协同管理沟通机制。侧重点不同就会导致部门之间业务对接低效繁琐等问题。最后，科研经费管理问责机制不够健全。针对发现的科研经费违规不合理等情况，大部分高校对相关项目负责人的追责力度不够到位，经常点到为止，因此时常出现科研经费低效、无法合规合理使用的现象。

（四）“包干制”落地实施存在困难

首先，自中央提出科研经费“包干制”的改革意见后，各地方纷纷出台与此相关的文件，但现阶段的包干制制度相对来说只是停留在广义层面，并没有深入落实到具体实施办法细则层面，尚未形成相对成熟的“包干制”制度体系。高校对此目前认识不足，因此尚未修订出完善的针对“包干制”项目科研经费管理制度。“包干制”项目不设置预算控制，直接经费和间接费用之间将不作严格预算区分，关于管理费和绩效支出的提取比例如何设置、后期实际领取支出按照何种标准都需要合理把控。其次，“包干制”进一步强化了项目负责人在项目经费使用全过程的主体责任，由项目负责人根据科研实际情况自行决定使用。而下放科研经费使用权会给高校带来支出风险及压力。如何区别预算制项目管理“包干制”项目的科研经费成为一大难题，在充分给予项目负责人经费使用自主权的同时还要规范项目经费使用的合法、合规和相关性，这很大程度上依赖于项目负责人的自觉性。因此，高校对包干制项目的管理仍处于实践运用不断总结中。

三、对策及建议

（一）完善科研经费管理制度

第一，高校在制订科研经费相关制度时，必须深刻解读学习中央文件意見办法及有关项目主管部门出台的科研经费资金使用办法，并且需要仔细研究追溯近些年来科研制度修订的变化和发展，财务部门应定期组织安排学习研讨新科研政策，互相交流讨论，这样才能真正理解领悟最新意见和办法所要求的精神。此外，要树立长远的眼光，不可只着眼于当下，要具备革新的魄力与意识，万万不可一味延续传统的经费管理办法，高校要紧跟新时代新背景下科研经费改革办法，及时扬弃，与时俱进。第二，还需结合当地省、市的相关经费管理办法，以及学校的实际科研环境现状，包括目前现行的科研经费管理办法、间接费用管理办法以及结题结账管理办法等，对比分析当前已实施的管理办法与最新中央文件精神的差距，找到可改进点和需要完善修改的条目。第三，修订科研经费制度需要各相关部门的紧密配合协作，整个过程中需要明确各职能部门权责范围，通过协调科学技术处、财务处、资产管理处、二级单位等各部门整体共同合作，密切配合，按照各自的任务清单共同稳步推进制度建设工作。

（二）加强制度宣传并且落实科研财务助理制度

第一，为了解决科研人员和财务人员之间的“信息不对称”问题，减少两个主体之间固有的矛盾和摩擦，高校必须重视科研制度的宣传普及工作。实际中，科研人员往往没有方便快捷的渠道来获知科研经费相关使用规定，他们往往只能登陆部门官网搜找文件，而晦涩的条目和文字呈现出来的效果，不足以让他们深刻理解经费支出管理规定以及报销注意事项。而扩大宣传范围、改进宣传渠道以及提供信息化平台可以在一定程度上缓和这个现状。例如建立科研经费管理知识宣传微信群、QQ群等，包括通过微信公众号，定期及时将最新的科研经费使用办法及相关报销指南以图片、流程图等直观的形式呈现推送，也可定期组织财务处、科技处人员深入二级学院现场宣讲，当场答疑互动并探讨科研政策及报销指南，降低科研人员获知信息的成本，才可以最大程度上激发他们的科研热情和主观能动性。第二，高校应该尽快全面推行科研财务助理制度，科研项目立项入账开票、项目结题验收、办理结题结账以及科研设备采购报销等繁琐事项需要耗费科研人员大量的精力，高校应合理妥善安排科研财务助理的来源以及费用问题，也可让项目二级学院统筹安排聘用，让专业的人做专业的事，从根本上解放科研人员，使其可以全身心投身于科研事业中。

（三）加强科研内部控制环境建设

第一，高效应落实分级管理责任，改善监管断层，建立并完善学校、院系、项目组的三级项目管理制度，从而实现动态化管理，做到每一项科研经费路径责任化，每一笔科研项目支出能够真正落到实处。第二，建立各相关部门之间沟通机制，利用信息化手段让各级部门业务之间流程化，贯穿项目申报、预算审批、立项以及经费使用到最终项目结题的全过程，从而可以大大提升科研经费的使用效率，简化科研人员办事流程，减少各部门之间的沟通成本。第三，建立健全科研经费管理问责机制。针对发现的科研经费后期支出不合理合规现象，高校财务部门、审计部门等相关部门应该分析不合理合规支出发生的类型、源头以及原因，衡量支出性质、金额大小，将责任层层落实到项目组经办人员、项目负责人以及相关审批人，加大科研人员随意不合规支出科研经费的违规成本，改善科研内部控制环境。

（四）尝试建立诚信体系

为了降低科研经费支出风险，缓解经费管理压力，高校可以尝试建立诚信制度。“包干制”项目没有严格的预算限制，不划分直接经费和间接费用。这就意味着科研人员在经费使用中相对比较“自由”，对每一笔经费的使用项目负责人对其应该承担直接责任。在对“包干制”项目进行经费管理过程中，高校有必要对项目负责人和相关经办人员设置诚信档案并跟进更新。对于科研诚信度较高的项目组和科研人员，今后可以加大对其包干的支持力度，也可以在后期项目申报环节给予一定激励。而一旦经费使用过程中出现不合规情况，有关项目组的信息就会被登记在诚信档案中，而对于存在诚信问题的科研人员和相关经办人、负责人，高校应该采取适当的惩罚措施，比如在其屡次提醒后而仍然作出失信行为后，应取消其包干资格并相应限制项目的申报。这样可以从根本上提高科研人员合规使用科研经费的认知，可以使“包干制”项目经费得到更规范的管理。

参考文献：

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（作者单位：江苏大学财务处 江苏镇江 212000）（责编：若佳）