高校全面预算绩效管理与评价结果应用研究

伏湘 和雪霄

摘 要：随着国家预算绩效管理及教育部的《关于全面实施预算绩效管理的意见》相继出台，对以财政拨款资金为主要来源的高校全面预算绩效管理工作提出新要求，文章结合目前高校预算绩效管理及评价结果应用方面现状、存在问题进行阐述，并对问题提出解决策略。

关键词：高校 预算绩效管理 结果应用 现状 对策

中图分类号：F233  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）03-168-03

一、预算绩效管理背景

预算绩效管理是推进国家治理体系现代化的内在要求，也是构建现代财政制度的重要内容。自2003年我国关于预算绩效评价体系的最早建设以来，制度设置指标体系、评价方法、结果应用等方面管理体系不断完善，同时也有许多相应的制度文件出台。国务院2014年发布《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号），该决定认为在预算绩效管理机制的未来改革中应当以强化财政支出的责任和效率为核心，以结果应用为导向，明确结果导向，建立激励约束机制以加强绩效评价结果应用。2018年国务院出台《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号文）强调创新预算管理模式，进一步强调结果导向、成本效益，各单位需要强化责任约束，健全激励约束机制，实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩。2019年教育部制定《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（财教[2019]6号文），意见以加快推进各单位绩效管理，优化教育资源配置，提高教育经费使用效益为目标，要求各教育单位强化目标管理，做好过程监控，推进绩效评价，注重结果应用，不断提高教育预算管理科学化水平，为教育事业发展提供有力保障。党的二十大报告中指出教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。要坚持教育优先发展，加快建设教育强国，要办好人民满意的教育，加快建设高质量教育体系。

高校作为国家财政资金重点支持单位，在财政资金投入下，担负着为党育人、为国育才，立德树人的教育职责，如何利用好社会公众纳税人资金做好教育服务是社会媒体、公众监督的重点，所以对财政资金高效率的运用，是高校提质增效的重要体现。

二、高校预算绩效管理及评价结果应用现状

高校在资金使用中为了完善“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系和实现预算绩效管理的制度化、规范化、标准化、信息化要求，预算管理由编制、执行、监督、评价构成，预算绩效贯穿于从编制到监督的全过程，实现了事前、事中、事后管理。

（一）预算管理现状

1.预算编制流程。高校根据自身资金构成和相关制度，编制年度预算，编制中按支出经济分类对预算进行细化后，由主管部门汇总审核后报财政，最后通过“二上二下”，以批复形式下给高校预算。

2.预算项目库建立。所有预算通过项目库以项目形式申报，项目细分为人员类、运转类、特定目标类，项目超过一定金额需要通过自评、重点评、委托第三方评的方式，对项目是否可行、实施效益等多方面进行评价，评价结果作为安排资金的重要依据。

（二）预算绩效评价结果应用现状

1.项目事前的绩效评估。开展绩效运行监管，提升项目决策科学度，运用事前绩效评估结果，加大绩效信息公开度，完善预算绩效指标和标准体系。每年8月份，主管厅局开始安排下一年度的预算上报工作，年度预算申报采用“二上二下”形式进行，主管厅局对高校上报项目的立项依据、支撑材料、安排金额等进行审核，根据事前评估结果，提出“同意立项”“暂缓立项”“不同意立项”意见，对“同意立项”的也会进一步对预算合理性进行评价，“暂缓立项”的补充完善材料再行评估，决定是否安排资金，安排多少资金。

2.项目事中的绩效评价。在项目实施中，对实施情况、资金执行、实施成果进行分析。评价围绕几个重点展开：资金支出合规性、执行效率性，项目运转完成度。绩效评价结果做为预算执行情况的重要通报内容，也作为后续资金安排的重要依据，对于执行效果无法达到预期要求的项目，高校需要分析原因，提出整改措施，对拖沓进度部分财政收回资金。

3.项目事后的绩效评价。事后评价主要围绕自评、重点项目评、部门整体支出评、政策性评价等方面。评价结果做为考核单位的重要指标，也作为改进预算管理的重要依据，同时做为高校绩效考核的重要指标。

4.重点项目的评价。对项目实施的目标设定、款项使用、实现目标实施的路径以及项目最终成果等方面进行分析，出具评价报告。

5.部门整体支出绩效评价。为了加快建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，促成高校绩效管理体系建成，发挥资金价值，设置可量化等评价体系，对高校绩效完成程度及效果进行分析，考察其部门预算与部门绩效之间的匹配度。

（三）预算是一种管理控制的工具

以“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用”为核心的预算管理办法，以及主管部门及高校等管理主体在预算编制、执行、核定收支方面的职责。以“上下互动、充分论证”来申报预算项目，“一上”摸底然后與规划对接，“二上”主要是细化目标、分解责任。校内由预算绩效管理领导小组统筹，划分资金归口、组织校内论证或者聘请校外专家论证。根据高校实际师生情况及收入构成方式合理测算收入、明确发展需求，综合平衡收支大盘，依据限额情况落实项目，汇总审核后下发实施，预算实行“上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序进行，至少要经过“二上二下”。

高校预算编制在预算绩效管理小组的领导下以“量入为出、收支平衡、积极稳妥、统筹兼顾、保证重点、勤俭节约”为原则。按照人员运行经费、日常公用支出经费、重点运营经费对安排资金计划，根据学校事业发展所需资金的具体情况，合理配置资金计划。

三、当前高校预算绩效管理及评价结果应用存在问题

尽管从制度上、理论上对预算绩效管理及评价应用上有体现，但纯粹从评价结果应用上仍然存在方式单一，形式简单，从某种程度上说有点流于表面，高校的预算绩效评价结果应用还处于探索阶段，要真正形成利用预算绩效评价结果来安排下一年资金，形成预算绩效管理的起点和终点，形成一个“闭环”及一个良性的循环，还面临许多困难和挑战。

高校绩效结果应用机制存在问题分散在制度层面、管理层面、决策层面、社会影响力层面。高校预算管理要实现横向到边，纵向到底的目标。在高校预算编制中依然存在一些固化思维：学校管理人员和执行人员习惯于“用买盐的钱买糖”；有些人则片面对以为预算就是一个大概估计，不可能预测未来一年甚至几年的发生事项，不愿意认真花时间编制预算，出现一定程度的“懒政”，甚至觉得预算管理过多干涉了自己工作的自由度。高校预算绩效管理问题主要在以下几个方面。

一是，部门主体责任不够明确、预算内容不够完整、预算“两张皮”现象明显、政府采购预算编制的准确度不高。二是，政府相关文件对预算绩效目标管理、评价范围、评价结果应用定义不明晰，存在诸多解读。三是，预算绩效评价结果难转化，制度不健全、绩效评价报告自评指标设定随意，绩效评价主体重视度不够等方面。四是，现阶段高校绩效评价结果应用停留于知识层面，实践较少，评价结果应用无法真正指导资金计划。五是，对评价结果“为何用、怎么用、如何用得更好”决策部门重视度不够。六是，支出合规性、结构合理性不高。七是，绩效评价结果公开机制不健全，公开内容、形式、渠道等方面尚停留于表面。主要官网公开为主，公开模式简单，公众关注度较低，公开缺乏专业指导，而专业的评价报告未能考虑公众的可接受性。信息公开缺乏统一监管，公开内容真实性和全面性有待于提高。

四、高校预算绩效管理及评价结果应用措施及建议

预算绩效要按照全过程、全生命周期进行管理。全过程、全生命周期指从业务发生到执行和结束以及后期信息反馈跟踪、结果应用和监督的完整预算绩效管理过程。预算编制中绩效目标的制定上是否定量、定性，是否和该项目的战略目标吻合，是否具备可操作性和可行性等；预算执行中是否因主观、客观因素产生绩效目标与实际目标的偏离，产生的偏离如何适度调整；预算执行结果如何进行评价，是自评还是委托第三方评价机构又或者抽取专家库专家进行评价等；预算绩效评价结果如何进行应用等方面。整个预算绩效管理是一个系统化的管理，以动态滚动循环模式进行管理，最后落脚于预算绩效评价结果的应用。高校预算绩效管理及评价结果应用优化策略从以下几个方面入手。

一是建立健全预算项目全生命周期管理机制，明确主体责任。完善绩效管理机制，以项目库为源头的预算管理，明确项目实施及申报主体。所有资金支出都以项目方式进行，纳入项目库平台，根据资金明细分为人员经费类、公用经费类、重点目标类等项目。各高校发展部门根据学校发展战略规划设立项目，对项目可行性等方面进行评价，评价合格项目申报入库；预算编制从项目出发，根据项目情况来计划学校资金大盘，项目有变动时需要从项目库开始进行调剂和论证。

二是明确项目预算年度计划。分年执行项目需通过论证得出项目执行总计划，在项目库中据实申报计划年度，根据项目安排测算年度资金需求。主管厅局审核通过以后按照年度计划拨付资金。当年未执行完毕计划，根据项目实际情况决策是否滚动，高校编制预算时需要注意计划的精细度。

三是提高预算绩效信息化水平，利用数字化途径，完善内控制度，管理流程嵌入管理平台，对不合规情况实时预警，项目变化通过项目库系统及时更新，采用数字化手段推动预算绩效管理。

四是强化顶层设计。根据党的十九大关于全面实施预算绩效管理的要求，及时修订预算管理办法和绩效应用管理办法。完善配套细则，完善制度，做到能够事前、事中、事后全覆盖。

五是对专项资金使用过程以及预算执行的经济性、效率性、效果性和公平性进行定期综合评审，将绩效自评或第三方评价结果作为专项资金设立、调整、撤销、延期、预算安排以及责任追究的重要依据。

六是完善相关文件，对预算绩效目标管理、预算绩效评价范围、绩效评价结果应用进行重新的定义。

七是加强预算绩效评审结果制度化建设，对高校内部项目开展绩效评价；加强预算绩效管理业务培训；加强高校经费支出决策评价体系建设；适当引入第三方评价機构，提升评价工作质量。

八是将资金预算绩效管理提升到首位，建立预算和绩效应用相结合机制。为更好应用绩效评价结果，提升治理水平，落实财政“过紧日子”的要求，要做到全盘考量、突出特点，更新支出构成方式，将资金预算绩效管理放在重要位置，建立预算和绩效应用相结合的体系，提升高校资源的配置效率和使用效益。对低效、无效资金，管理不规范，进度完不成的实行“基数性、一次性”扣减直至取消预算，通过预算评审压减低效无效资金，提高预算编制的科学性及精准度。将自评结果作为高校及高校内部部门完善政策和改进管理的重要依据。将评价结果作为安排部门预算、完善政策和改进管理的重要依据，原则上，对评价等级为优、良的，根据情况予以支持，对评价等级为中、差的要完善政策改进管理，根据情况核减预算，对不进行整改或整改不到位的，根据情况相应调减预算或整改到位的再予安排。实现实质性挂钩，体现奖优罚劣和激励相容导向，有效要安排，低效要压减，无效要问责。

九是绩效评价结果按照规定的程序和方式向社会公开。接受社会公众、新闻媒体的监督，形成“公开、透明”的预算绩效评价结果管理体系。绩效评价结果编入政府决算和本部门决算，报送本级人民代表大会常务委员会，并依法予以公开。

十是强化监督合力。通过信息通报制度、实时信息共享、相互利用工作成果等多种方式形成联动监督合力，实现监督有效。从目前看，高校预算编制水平不断提升、绩效目标导向也越来越好，绩效实施监控为绩效调整提供了重要参考材料，在编制部门决算时适当结合绩效自评，一些高校将绩效评价的结果应用于项目申报和预算安排当中，夯实财务管理基础，促成高校预算绩效管理体系的完善，管理水平不断提升。高校以全面预算绩效管理为抓手提升学校现代化治理水平，结合政府会计准则制度中权责发生制核算原则的基础上，结合2023年开始执行的高校成本核算具体指引，这些都为高校全面预算绩效应用做好了基础工作，让预算绩效和评价应用有据可依，有数据可用，可以科学精准地量化，提高了绩效评价的科学性和客观公正及可比性。全面预算绩效管理作为提升高校现代化治理水平的一个重要方面，在当前大环境复杂多变情形下，高校一定要提倡“厉行节约、量入为出、经济科学、刚性约束”原则，从顶层设计上制定好战略目标，从预算环节上做好统筹管理，从预算绩效结果应用上做好全过程监督及评价，做到高校资金的“花钱必问效、无效必追责”，绩效评价反映出来的资金执行效率与后续资金计划匹配，从资金的规划到后续的绩效评价结果，形成一个有序的循环，在新时代，利用云技术、互联网等等信息手段，提升了数据的收集和处理效率，对一些垃圾数据也能更好地清洗，达到高校资产资源的最佳配置，真正把全面预算绩效应用落到实处，提升高校资金的使用效率与效益。

[云南省教育会计学会科研课题项目：高校全面预算绩效管理理论与应用研究（项目编号：JYKJ2021ZC04）。]

参考文献：

[1] 财政部网站.关于印发《项目支出绩效评价管理办法》（财预[2020]10号）的通知

[2] 教育部网站.关于《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（财教[2019]6号）的通知

[3] 郑涌，郭灵康主编.全面实施预算绩效管理[M]，中国财政经济出版社，2021.

[4] 刘用铨，黄京菁.对《行政单位财务规则（征求意见稿）》的十条建议［J］.会计之友，2022（11）

[5] 肖嘉辉.广东省中山市预算绩效评价结果应用机制完善研究[D].兰州大学，2020.

[6] 孟敏，薄俊士.浅谈高校二级学院预算绩效管理[J].科技经济导刊，2020，28（35）：226-227.

[7] 卓越.基于资源配置的高校预算绩效评价结果应用研究[J].现代商贸业，2021，42（12）：123-124.

（作者单位：云南文化艺术职业学院 云南昆明 650000；通讯作者：李雄平）

（责编：吕尚）