农地流转效应分析

2023-05-30李秉谦刘潼刘巧芹

安徽农学通报 2023年3期

李秉谦刘潼刘巧芹

摘要农地流转效应实证分析是检验农地流转成效和进一步完善流转相关政策的重要途径。通过实地访谈、调查问卷和统计分析等方法对抚仙湖径流区龙街社区农地流转效应进行了分析，结果显示：①研究区实现农地100%流转是政府扶持的外部驱动力与本地劳动力收入来源变化的内部驱动力共同作用的结果；②研究区农地流转存在激发农户土地经营热情，促进农业产业化发展，推动产业升级，削减污染负荷四大正效应；③研究区农地流转也存在农民再就业难、规模效益进一步提升难、流转租金及时支付困难三大负效应；④建议通过发展农业产业集群、组织劳务输出、完善农地流转制度和农村社保制度等措施进一步提升农地流转效益；⑤未来可从多案例、多尺度、多视角开展重要生态功能区农地流转相关研究，以助力该类区域人地和谐发展，并为我国生态文明建设服务。

关键词农地流转；流转效应；流转政策；抚仙湖径流区

中图分类号 F301 文献标识码 A

文章编号 1007-7731（2023）03-0130-05

Analysis on the Effects of Farmland Transfer

——Take Longjie Community in Fuxian Lake Runoff Area as an Example

LI Bingqian LIU Qiaoqin

（College of Ecology and Environment， Institute of Disaster Prevention， Sanhe Hebei 065201）

Abstract The empirical analysis of farmland transfer effects is an important way to test the effectiveness of farmland transfer and improve the relevant policies. Taking Longjie community in Fuxian Lake runoff area as an example， the effects of farmland transfer were analyzed by means of field interview， questionnaire and statistical analysis in the paper. The results showed that： ①The realization of 100 % farmland transfer was the result of the joint action of the external driving force of government support and the internal driving force of the change of local labor income source in the study area.②There were four positive effects of farmland transfer， which include stimulating land management enthusiasm of farmers， promoting the development of agricultural industrialization， promoting industrial upgrading and reducing pollution load. ③There were three major negative effects of farmland transfer， which include the difficulty of reemployment of farmers， the difficulty of further improving scale efficiency， and the difficulty of timely paying transfer rent. ④It is recommended to improve the efficiency of farmland transfer by developing agricultural industrial clusters， organizing labor export， improving farmland transfer system and rural social security system. ⑤In the future， relative researches of farmland transfer can be carried out from multi-case， multi-scale and multi-perspective to help the harmonious development of people and land in such important ecological function areas as Fuxian Lake runoff area and serve the construction of ecological civilization in China.

Keywords farmland transfer; transfer effects; transfer policy; runoff area of Fuxian Lake

農地流转政策是实现乡村振兴的重要抓手，有效推进了农业规模经营和农村经济发展[1]，具有多维减贫效应[2]，提高农业机械化程度并实现更多先进农业生产机械的运用[3]，使农业生产呈现特色化并更具规模[4]等正效应，但也具有土壤肥力降低[5]，土地“非粮化”[6]等负效应。国外因土地私有缺失相关研究成果，国内对农地流转效应研究不够全面。从研究视角看，对土地流转的经济和社会效应研究多，而对生态环境效应关注研究匮乏；从研究区域上看，对宏观区域的研究较多[7]，而对微观的具体村落研究甚少[8]；从研究内容上看，对正效应研究多，而对负效应研究少[9]。因此，亟需从多视角、多尺度、多方面加强土地流转效应研究，全面总结各地农地流转的经验和教训，为进一步健全农地流转政策提供实践依据，以助力乡村振兴战略目标的实现。

1 研究区概况与数据来源

抚仙湖位于云南省玉溪市的澄江、江川、华宁3县（市）之间。该湖蓄水量分别占我国淡水湖泊和I类淡水湖泊的9.16％和90％，在我国具有极其重要的地位[10]，其水资源和生态环境保护对当地发展意义重大。龙街社区位于澄江市抚仙湖流域生态保护区内，属澄江市龙街街道办事处管辖，距澄江市政府在1 km以内，地理位置优越，海拔1 930 m，年平均气温16 ℃，年降水量769 mm。

2021年初，通过实地访谈、问卷调查和统计分析结合的方法对龙街社区开展了农地流转效应调研，调查涉及9个自然村，共发放问卷204份，收到有效问卷204份，有效率100%。调查显示，截至2020年底，龙街社区人口7 380人，其中农户2 395户。居民收入以第一产业为主，第二产业和第三产业为辅。社区响应政府环境保护和农地流转号召，现有265.6 hm2的土地100%参与了土地流转，流转前主要种植蔬菜等大水大肥的作物，流转后种植烤烟、油菜花、蓝莓、金丝黄菊等节水节肥高效作物，以助力抚仙湖水质和生态保护。

2 研究区土地流转概况

2.1 龙街社区土地流转的原因

2.1.1 外部驱动力：国家政策的引导和地方政府的扶持。为降低抚仙湖径流区环境污染，改善水质，提升生态质量，保证水资源安全，抚仙湖生态治理被纳入国家发展规划实行土地流转，结合当地优势发展生态观光农业、节水节肥高效农业。澄江市政府积极落实抚仙湖保护治理相关规划、国家强农惠农富农政策和土地流转政策，对土地流转、规模经营设置了多项补贴政策，如《澄江市2020年抚仙湖径流区土地流转休耕轮作区范围内田烟生产扶持政策方案》规定对符合烤烟种植规范标准、考核验收达标的种植主体补贴1 500 元/hm2（含保险、物资及现金补助），《2021—2023年农机购置补贴实施指导意见》规定对果蔬烘干机和大型轮式拖拉机等农机购置进行补贴。国家政策的引导和地方政府扶持的落实为农地流转提供了法律保障和经济支持。

2.1.2 内部驱动力：劳动力收入来源的变化和村内农地流转政策的宣传。与从事非农产业相比，农业生产收益较低，收益受天气影响收益波动大，大多数农民特别是年轻农民更热衷于将农地流转出去，腾出时间从事非农产业，从而提高家庭总收入，并尽可能在城市安家，部分老人因没有劳动能力也愿意流转土地获取租金。实地调查发现，当地土地流转的最主要原因是有更好的收入来源（外出务工）及劳动力不足，龙街社区85.29%的农户家庭都有劳动力外出务工，无务工人员的家庭仅占14.71%。当地农户了解土地流转政策的途径主要是村干部进村入户宣传和阅读村民小组发放的土地流转政策解答宣传册。调查结果显示，分别有6.37%、45.10%、40.20%的村民表示对当地土地流转政策很清楚、了解、听说过，占被调查人数的91.67%，仅有8.33%村民表示没听过。

2.2 龙街社区土地流转的特点

2.2.1 土地流转模式由农民自发转变为政府主导。澄江市委、市政府对于抚仙湖流域农地流转极为重视，由高层领导组成的领导小组高位统筹推进农地流转和休耕轮作工作。2018年2月23日召开市、镇、村、组4级800余名干部动员会，抽调300余名市镇村组干部进驻村小组，对村民宣讲土地流转相关政策，形成其对农地流转的正确认识，鼓励村民积极参与，界定农地流转范围、农作物种植种类，分别出台针对种植大户、农业租赁和规模经营的扶持政策。

在充分尊重农民主体地位的前提下，根据市场供求形势制定合理的土地流转补偿标准，保障农民权益不受侵害。玉溪市抚仙湖保护开发投资有限责任公司代表澄江市政府与沿湖5个乡镇，每个乡镇与辖区内各村（社区），各村（社区）与农户层层签订土地流转书面合同，龙街社区共有2 395农户，合同签订率100%，所有合同备份都进行规范的存档管理。合同规定土地流转期为10年零9个月，即2018年4月1日至12月31日。第1个5年土地流转价格每年60 000 元/hm2；第2个5年在第1个5年流转价格基础上每年增加10%；最后9个月，在第2个5年流转价格的基础上再增加10%。流转价款按年支付，第1年流转价款在2018年4月底支付完毕，以后每年4月前支付完毕。青苗补偿45 000 元/hm2，与地上附着物补偿一起在签订合同前一次付清。此外，政府每年再给土地流转农户540 元/hm2补贴。政府对抚仙湖流域内流转来的农地统一规划和整治后再租给农业种植大户或企业，他们直接与政府签订土地租赁合同，种植的农作物类型必须符合政府规划要求，租金为每年22 500 元/hm2，种植蓝莓的土地租赁合同无期限，种植烤烟、油菜花等其他允许种植作物的合同期限为1年，到期时种植大户或农业企业根据自身情况决定是否与政府续签合同。

2.2.2 主要作物由大水大肥蔬菜转变为节水节肥作物。由于龙街社区气候和土壤比较适宜种植蔬菜，且地处澄江市近郊，蔬菜的市场需求量大，当地传统多种植大水大肥的蔬菜，农户分散经营，种植模式粗放，对于抚仙湖水质负面影响较大，土地流转后只能种植烤烟、水稻、小麦、大豆、油菜花、蓝莓等作物，种植结构的优化、种植规模的扩大和种植效益的提高促进了生态和经济效益的提升。

政府主导的流转模式规范了土地流转程序，解决了农户自发流转时合同不规范、收益无保障、农户与农户及农户与集体纠纷频繁等问题，理顺了流转关系，保障了土地流转规范、有序进行。土地统一规划和整治改善了农业生产条件，种植作物类型的规范减少了环境污染并提高了经济效益，有助于抚仙湖流域生态保护、农业增效、农村增美和农民增收目标的实现。

3 龙街社区土地流转的效应分析

3.1 正面效应分析

3.1.1 激发土地经营热情，提高土地质量。调查结果显示，89%的村民认为流转前土地经营效率低，主要原因是土地集中度低，规模扩大难，生产成本高，收入低。土地流转、政府规划与整治后的成片土地由有技术、有能力的农户或农业企业规模经营，实现了机械化作業、规模化种植和集约化经营，降低了成本，增加了收益，激发了农民土地经营的热情。同时，有计划地对成片土地采取休耕轮作、减少化学肥料、增施有机肥等措施，提高了土地质量。

3.1.2 促进农业产业化发展，提高农产品附加值。土地流转前，种植作物种类多、规模小、地块零散，生产效率低，从生产到销售各个环节成本高；抵御自然灾害能力弱，生产经营风险大；农户对市场需求了解有限，销售风险大，收入低而不稳。流转后，解决了农民大多无能力、种植能手和企业无土地开展规模种植的困境，可实现对农业生产整体布局、机械化、规模化生产适销对路的特色农产品，实现规模效应，同时推动了当地农业生产专业化、产业化发展，提升了产品质量、特色产品知名度、销售价格和产品附加值。

3.1.3 推动产业升级，提升生活质量。土地流转前，该社区主要以家庭为单位从事农业种植，收入低。土地流转后，抚仙湖径流区按照政府统一规划利用农地资源，南片区重点发展生态化桃梨生态园区，发展林下经济；北岸片区以蓝莓采摘为重点发展生态观光农业，争创云南省蓝莓产业“一县一业”示范点，打造云南蓝莓交易中心，推进其精深加工和专业化发展，当地产业由第一产业向第一、二、三产业联合的新型发展路径转型升级。澄江市梁王河公路以西只能种植蓝莓，以东可种植烤烟、水稻、小麦、大豆、油菜花，金丝皇菊，其中龙街社区17.3 hm2土地种植高收益蓝莓，种植大户获利颇丰。调查显示，该社区转出土地的农民分别有3.92%、5.39%、45.10%对土地租金示很满意、比较满意和基本满意，合计占被调查人数的54.51%；被调查农户85.29%的家庭有1人及以上、70.59%家庭有2人及以上劳动力通过外出务工获得高于从事农业的非农收入，大多数农民家庭总收入提高，生活质量提升。

3.1.4 削减污染负荷，实现生态保护。土地流转前，龙街社区种植的主要是大水大肥的蔬菜；土地流转后，则主要种植生态污染小、节水节肥的蓝莓、烤烟等农作物，从需求上减少了面源污染；而区域专业化种植，集中和规范用水用肥，从供给上降低了灌溉水量及化肥农药施用量，亦削减了污染。土地流转前，该社区采用明渠和漫灌方法浇地，不但灌溉保证率低、水资源浪费，而且农药化肥大量排入抚仙湖；土地流转后，政府统一规划并安装节能减排等水利设施，不仅实现了农作物及时供水，而且削减了污染负荷，实现了抚仙湖生态保护。

3.2 负面效应分析

3.2.1 农村劳动力剩余，农民再就业难。转出农地的农民获得租金，无需耕种自家土地。从土地上解放出来的农民为了获得更高的收入或更好的发展条件，需要另寻就业出路。因土地流转后实行规模化、集约化、机械化经营，对农业工人的需求量不大，且当地二三产业不发达，只有部分农民能在当地找到工作，部分农民则选择外出务工。由于当地农民大多学历较低、技能有限，再就业比较困难，即使就业，就业质量、收入水平和保障程度也较低。龙街社区50～70岁年龄段劳动力人数较多，这部分农民就业难度更大。被调查农民204人中有47人感觉无事可做，占被调查人数的23.04%。

3.2.2 地方补贴和灾害保险政策欠完善，规模效益进一步提升难。地方扶持政策仅针对水稻、烤烟，对其他作物尚无补贴政策。烤烟种植验收达标后，种植主体可获补贴15 000 元/hm2，而种植金丝皇菊虽然化肥农药用量很少，对保护抚仙湖的作用明显，生态效益和观赏价值都很高，但却没有补贴。金丝皇菊因生产成本高且无补贴，经济效益差，种植大户难以进行大规模生产，规模效益提升困难。

3.2.3 部分农民对土地流转租金满意度较低，土地流转租金及时支付困难。经满意度调查显示，分别有27.94%和17.65%被调查人对土地租金不太满意和很不满意，认为自己家庭收入减少、政府支付土地租金不及时，分别占被调查人数的39.72%和29.58%。面对面访谈可知，这部分农民大多对土地收入依赖相对较高。抚仙湖径流区农地流转、休耕轮作项目投资巨大，仅2018年就投入6.8亿元，以后每年尚需投入资金近3亿元。政府每年从租地的农业经营主体收取22 500 元//hm2，而每年需支付给农户60 000 元/hm2，持续不断的巨额资金投入仅靠财政支撑举步维艰，及时支付困难，资金兑付每年4月开始筹备，8月底才能完成兑付，时间跨度过长。

4 结论与建议

4.1 结论

抚仙湖径流区龙街社区农地全部流转和规模经营的实现，是国家政策引导和地方政府扶持的外部驱动力与当地劳动力收入来源变化和村内农地流转政策宣传的内部驱动力共同作用的结果，目前当地的土地流转模式已由农民自发流转转变为政府主导流转，种植的主要作物已由大水大肥的蔬菜转变为节水节肥的蓝莓、烤烟、金丝皇菊等作物。

通过实地访谈、问卷调研和统计分析等方法，发现研究区土地流转后存在四大正效应和三大负效应。四大正效应：①激发土地经营热情，提高土地质量；②促进农业产业化发展，提高农产品附加值；③推动产业升级，提升生活质量。④削减污染负荷，实现生态保护。三大负效应：①农村劳动力剩余，农民再就业难；②地方补贴和灾害保险政策欠完善，规模效益进一步提升难；③部分农民对土地流转租金满意度较低，土地流转租金及时支付困难。

在全球气候变暖、自然灾害频发、生物多样性丧失、人与自然关系亟需重塑的背景下，我国践行“绿水青山就是金山银山”的理念，加快推进生态文明建设，像抚仙湖径流区这样具有特别重要生态功能区域的人与自然关系、经济发展与生态环境保护关系的和谐发展尤为重要，而土地流转是我国生态文明建设新形势下协调上述2种关系的纽带，目前对这类区域土地流转效应的研究很少。该研究试图基于微观社区尺度，对具有重要生态功能区域的土地流转效应进行调研、分析并提出相应的政策建议，以期为新形势下该类区域土地流转政策制定和土地流转实践提供参考。未来可从多案例、多尺度、多视角开展重要生态功能区农地流转相关研究，以助力该类区域人地和谐发展，并为我国生态文明建设服务。

4.2 政策建议

在该区农地流转驱动力、特点和效应分析的基础上，提出了强化正效应、控制负效应的政策建议，包括：①发展农业产业集群并组织劳务输出，增加农民再就业机会。建议政府依托抚仙湖生态优势，进一步加强生态产业统筹规划，规模化生产适销对路的蓝莓、烤烟等无污染的特色高收益农产品，配套发展相应的特色农产精加工、深加工第二产业，大力发展其相关的种植、收获、仓储、供销和物流等服务业；增加生态和观赏价值俱佳的金丝皇菊种植面积并给予补贴；加大特色农产品产销和生态旅游推广等扶持力度，逐渐形成本地特色农业产业集群，延长产业链条并增加产品附加值，从而增加该地产业吸纳农村剩余劳动力的能力，鼓励该地种植大户和企业优先雇佣本地劳动力。针对该地农村劳动力受教育程度较低、就业技能不足的实际，通过农民技能培训平台提高农民就业技能，设立专门的就业服务机构，搭建就业信息服务平台，畅通劳动力双向选择就业渠道；同时，加强与经济发达区域合作，建立劳务输出基地，向区外转移该地剩余劳动力。②完善农业发展相关制度，稳定和提升农业经营效益。农业是弱质产业，与第二、三产业相比收益较低，且易受旱涝等灾害天气影响，收益稳定性差，经营风险高，基础设施建设对稳产、增产和增收至关重要，应首先加强农业基础设施建设并健全其维护制度。如给予规划和资金支持，帮助社区完善基础设施或鼓励各村筹集资金按已批准规划进行建设，对验收合格的给予补贴，再通过基础设施维护和管理制度保障其持续运转。其次，应进一步完善农业补贴和农业保险相关制度，以解决目前农业补贴和保险范围窄、资金不足、保险理赔难度大等问题，这在近年来自然灾害频发的背景下更为重要。③完善农村社保制度，降低农民对土地的依赖程度。要想实现农地持续、高效流转，离不开社会保障制度的支持，如最低生活保障、子女教育、社会保险、农民工保护等。农村社保制度的完善可增强农民抵御不可预见风险的能力，降低农民对土地的依赖，解除农民土地流转的后顾之忧。④完善农地流转制度，提升农民土地流转满意度。如针对该地流转资金支付不及时的问题，建议通过争取上级政府生态补偿资金、该地财政投入、社会力量捐赠等多渠道及早筹集，提前补齐农地流转租金收支缺口，尽量保证按合同及时支付，如若确实因不可控的原因导致支付不得不延期，建议地方政府如实告知农户实情、预期可支付时间，并按合同法规定支付滞纳金，提升农民土地流转意愿、租金满意度和政策信任度，更加积极地配合政府土地流转和环境保护政策的实施。

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（责编：王慧晴）