城市更新“动力匮乏”现象及其治理策略研究

摘      要：城市更新是中国突破发展瓶颈，实现内涵式、高质量发展的重要路径，也是我国面临的时代命题。现阶段我国城市更新实践中存在“动力匮乏”现象，导致城市更新面临巨大阻力。本文以广东省广州市为范例，研讨以“治理”理念引领城市更新行动的具体做法。同时，从治理成本、技术、内容、主体、规则和资源等视角对城市更新“动力匮乏”现象及缘由进行分析，斟酌如何采取合理的治理方式破解城市更新“动力匮乏”困境。

关  键  词：城市更新;“动力匮乏”;城市空间

中图分类号：F299.27        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2023）04-0035-10

收稿日期：2023-02-15

作者簡介：姚迈新，中共广州市委党校文献信息中心副教授，中山大学行政管理专业博士研究生，研究方向为城市社会学、地方治理、党的建设和领导科学。

基金项目：本文系广东省社科规划2022年度学科共建项目“基于治理理论视角下的城市更新行动策略研究”的阶段性成果，项目编号：GD22XGL66;2022年广东省委党校（广东行政学院）系统哲学社会科学规划课题“治理理论视角下的城市更新路径研究——以广州为例”的阶段性成果，项目编号：2022GDDXXT005;中共广州市委党校（广州行政学院）2023年度新型智库及党建研究基地（中心）课题“全面推进广州城市安全体系和能力现代化研究”的阶段性成果，项目编号XKZD202304。

引  言

国家发改委发布的数据显示，2021年末我国常住人口城镇化率达到64.72%。这表明，城市对人口的承载能力不断增强，对原有的城市空间建设品质要求逐渐提高，城市发展到了从增量开发到存量提升的转型阶段，城市更新成为优化城市空间结构、提高人居环境品质，推动城市向高质量发展的主导力量之一。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出：“应着力推进城市更新行动，各地纷纷将城市更新作为一项重大任务写入政府工作报告。”从地方实践观察，近年来各地积极布局城市更新，因地制宜围绕城市更新开展了多元化的探索，包括“留改拆”“点状建筑更新”“片区整体更新”以及“精细化微改造”等，以优化配置城市空间各类资源，实现城市的二次开发生长。党的二十大报告提出要加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。这表明，城市更新行动仍旧承载着中国城市高质量发展的重大使命，更新行动有助于培育新的经济增长点，充分释放城市发展的潜能，推动构建新发展格局。

一、问题的提出

中华人民共和国成立之初，城市更新由政府主导，更新实践以改善城市居住和生活环境为主。20世纪90年代，市场力量开始介入城市更新行动，政企合作共同推进城中村改造、旧工业区改造、历史文化街区改造等更新项目，寻求突破土地供应瓶颈、实现土地集约利用的有效路径。2010年至今，政府、企业和社会多元力量协同参与城市更新实践，着重于以更新行动带动城市公共利益实现，实现内涵式高质量发展，提升城市品质与活力，主要聚焦于低效工业用地盘活、城中村改造、城市修补和老旧小区改造等。

应当说，城市更新初期阶段，国内外对其均缺乏深度理解和认识，因此特别重视物质环境的再造，即简单的空间重建和扩张。进入后期发展与成熟阶段，城市更新行动的关联性影响进入研究者的视野——更新实践活动关乎产业结构再造、历史风貌保护、公共利益实现以及社会脉络和人文关怀等多方面因素。现阶段，中国城市更新行动有其独有的特征：一是力图摆脱土地财政和高容量增长城市发展模式背景下展开;二是基于更新区域的多样性（老城区、旧街区和城中村及低效工业用地等），治理方案正在从“标准化”转向“个性化”;三是更新行动不仅涉及城市物质空间环境的改造，也与人居环境建设、产业升级、生态文明和历史文化保护需求相匹配;四是城市更新实践面临如何实现有效的空间增值和利益平衡，以保障更新行动的可持续发展的难题;五是城市更新行动进入治理新阶段，以治理理念和思维提升更新改造效果已经成为“新常态”。

从供给侧进行审视，我国城市更新实践中“动力匮乏”现象仍然突出，主要表现为：各方主体参与意愿不强、利益冲突激烈，更新项目运行周期长、不确定性高，制度保障滞后以及合作困难难以形成更新合力等。聚焦于此，本文主要研究以下问题：第一，如何理解“城市更新行动已进行治理新阶段”的基本判断;第二，基于治理理论视角，如何分析城市更新实践中“动力匮乏”现象产生的缘由;第三，如何采取合理的治理方式，调节和分配城市的空间资源和增值收益，解决“动力匮乏”难题，以实现城市更新的可持续发展。

二、可行性分析：以“治理”理念引领城市更新实践

（一）“治理”内涵解析

20世纪80年代末至90年代初，治理理论产生并在城市政治学、经济学、社会学、地理学和公共管理等各个领域起到深刻影响。联合国全球治理委员会将“治理”定义为多种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。世界银行认为，“治理”是通过建立一套被接受为合法权威的规则对公共事务公正透明管理，偏重规范和管理。欧盟从开放、参与、责任、效率与和谐出发理解和定义“治理”。笔者认为，从治理理论的多种解释和实践应用出发，要全面深刻把握“治理”这一术语，关键在于把握以下几个方面：第一，治理的核心是权力多中心化。“治理”一词主张在公共事务处理和公共资源配置和公共物品生产过程中，存在着多个权力中心和供给主体，既保证政府部门公共性、集中性等优势发挥，也利用市场部门效率高、回应及时迅速的特点以及社会组织等机构扎根社会、联结民众的长处，进而区别于权力单一中心模式，创造提供一种多方主体的合作共治。第二，治理在实践中呈现出结构网络化的特征。当治理实践从以往的“权力单一中心”转向“权力多中心化”模式时，公共事务处理等将呈现出节点（多元主体）和关系（主体间联系）构成的结构网络化特征。网络化的社会结构是治理活动的运转基础，多中心、多节点的网状结构特征既有助于获取信息便于决策，也可以借助再集中、网络化推进多元主体整体运转、获取整合效应。第三，治理过程凸显参与主体之间的互动和协调。在常规认知中，政府作为公共事务处理的惟一权力中心而存在。而在治理过程中，政府之外其他类型的组织和机构被纳入其中，不同部门和机构共同参与公共事务运转处理，相互之间的界限和责任模糊化，互动和协调关系明显，治理效率和效果提高。第四，治理很大程度与正式的或非正式的规则及制度相关。在多元主体参与的持续互动协调过程中，形塑和造就主体行为的是正式的或非正式的规则，包括法律、政策、规章和规划等制度形式或规范。治理强调过程，是一种持续的互动，但也是在既有的规则基础上展开的互动，不可忽视规则、制度在治理实践中的功用。

（二）基本判断：城市更新已进入治理新阶段

在国家治理体系和治理能力现代化语境下，“治理”已成为诠释和引领城市更新的基本思路和方式。当前中国城市更新已进入治理阶段，须摒弃传统大拆大建和房地产开发思路，以“治理”理念系统防范和解决城市病，提升城市品质和活力。具体而言：

第一，重构更新改造的治理目标，强调促进“以人为核心”的高质量发展。城市更新既是对城市物质空间形态的升级改造，也是对城市人居环境质量、经济社会结构的不断改善，更是实现城市高质量、可持续发展的综合性治理行为。城市更新关注“物”的改善，更要着眼于“人的权益”，满足人的需求是城市更新的终极目标。以此为衍生，城市更新要围绕“人”这一核心，顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，营造宜居、宜业、绿色、智慧和人文城市，增强居民群众对城市的认同感和满意度。

第二，调动多元主体的主动性和积极性，共同参与城市更新。实践证明，单一主体所持有的资源、知识和能力不足以匹配城市更新的需要。构建“政府—市场—社会”多元主体参与结构，发挥政府部门作为城市更新治理主导者和规范者的功能价值，激发市场主体在价格机制调节下的功用以及社会多样主体借助组织和非正式联系等解决矛盾冲突的能力，能够使多元主体成为城市更新行动顺利推进可以依靠的治理资源，使处在治理新阶段的城市更新行动更具活力。

第三，针对城市更新中的难点、痛点和堵点，构建精准有效的治理体系。一是在开展城市更新行动的同时，加强在党组织领导下的基层社区组织动员体系建设;二是建立由政府、专家、投资者、市民等多元主体共同构成的决策体系;三是组织建立城市更新行动项目治理专业团队，对城市更新和城市治理协同发展的机制及模式进行研究，形成配套治理政策体系;引入和用好联席会议等工作机制，形成“以治理促进城市更新”的治理行动体系等。

第四，创新和运用促进协同共治和创造公共价值的治理技术、工具，实现地方发展、市场主体盈利和社会公益三重目标的统一。一是引入社区规划师制度，以专业权威指导更新改造空间的设计方案，引导项目实施和更新规划中的“民主参与”;二是划定“更新诱导区域”用于转移容积率和土地用途转换，鼓励更多企业及原产权人共同参与城市更新项目;三是谋划设立城市更新基金，探索社会资本的参与路径，形成城市更新各出资参与方“利益共同体”，推动城市更新项目的投资建设与运营。

（三）地方实践：以治理增进城市更新动力的“广州范例”

2009年以来，广州市秉持治理理念，在全国范围内率先探索城市更新之路，成绩和经验可圈可点。进入新发展阶段，广州继续将治理思维贯穿更新改造全过程，从多元主体参与、系统施策、制度建构、持续互动和过程式协商等方面入手，寻找和增进更新改造动力。

第一，面向城市更新的复杂关联方，探索协同多元主体参与更新治理。从某种意义而言，城市更新的复杂性很大一部分来自于城市更新的多元主体，多元主体参与城市更新可分为政府主导、市场推动和社会自主三种类型。面向城市更新的复杂关联方，有必要针对项目差别，选择多元主体参与治理的不同方式。如对于危旧房改造项目，要充分发挥政府的主导作用，由政府直接发起项目并组织实施。2022年，广州市在政府主导下，引导社会力量参与改造、运营和管理，推进实施123个老旧小区改造，惠及约8.6万户家庭27.63万居民。具体做法包括：协调市和区一级财政加大对老旧社区微改造的资金投入;组建广州城市更新基金，撬动和吸引社会低成本资金参与更新改造;发挥国有企业的主体优势，引入其参与城市更新，代表政府实施老旧小区类和公益性项目的更新改造等。

第二，面向城市更新区域的复杂问题，采取系统治理行动方案。城市更新区域作为多系统（生态系统、基础设施系统和社会经济系统）耦合而成的复杂有机体，涉及物质空间环境改造、产业结构调整、权益重构和历史文化继承弘扬、社会人际网络建造等系列问题集合，因此需要在治理理念指引下开展系统施策。2023年，广州市政府工作报告提出要“在更新改造中延续城脉、文脉、商脉”。一方面，城市更新是实现广州老城市新活力的强有力保障;另一方面，通过城市治理，可以为城市更新行动寻找新动力源，从科技、文化、交通和生态等方面系统着手，有利于实现广州城市空间再生产优化目标。

第三，面向城市更新的不同项目类型，进行区别性的治理制度建构。对于能产生明显增值收益的更新项目如城中村改造重建，制度建构的关键在于管控更新过程中的利益协商、博弈和分配;对于主要指向保障民生的更新项目如老旧小区改造，制度规范的重点在于完善“谁使用、谁出资、谁获益”的责权关系;对于更新改造后的城市老化空间，重在建立维护、保障和推进物业修补的制度。广州的城市更新改造具有鲜明的“制度先行”特点。2009年以來，广州建立起“法规体系+行政体系+运作体系”的城市更新规划编制和实施政策体系，形成了当前“1+1+N”的制度体系。2023年2月，《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）（公开征求意见稿）》开始挂网公示。此次专项规划首次提出“南建新城、北筑核极、东立门户、西联广佛、中兴老城，统筹山城湾海、强化湾区核心”概念，明确下一阶段更新改造覆盖全广州。总的来看，制度体系在完善城市功能、改善人居环境、提高土地利用效率和提升城市活力等方面发挥了关键作用。

第四，面向城市更新的全生命周期，打造持续互动的治理共同体。城市更新项目历时长，社会关注度高、相关方诉求多、专业协调难，因此在其“决策—设计—施工—运维”全生命周期中应实行长效精准治理。一是组建对更新改造全生命周期具备全面把控能力的专业团队;二是打造与专业团队协调运作、持续互动的治理共同体。近年来，广州市“以街道党工委为龙头、项目部为中枢、社区党支部为根基”形成了城市旧改大党建格局，以党建工作领导城市更新。如广州市荔湾区在恩宁路改造中，着力探索城市更新“共同缔造”委员会模式，推动政府、市场和社会多方参与更新改造，以持续互动形式促成各方达成共识和共同行动;广州市黄埔区在深井古村改造实践中，成立了由诸多专业院校（公司）组成的“深井古村坊”治理共同体，加快推动了项目的规划和实施工作。

第五，面向城市发展中“人”的需求，通过过程式协商回应群众需求。从“人的尺度”出发，城市更新主要是对人居空间、公共服务和出行环境等的提升改造。过程式协商即是在更新改造全周期治理过程中实施共商共议，促进形成各方都能接受的改造实施方案，最终构建“关怀人”和“陶冶人”的城市空间新形态。近年来，广州在社区微改造项目过程中，若涉及居民群众意见较多时，多采取过程式协商的方法，向社会征集方案，再由政府职能部门、资深规划设计师和所在地居民派出代表联合投票，产生更加符合市民群众需要的优胜方案，真正落实“人民城市人民建”的宗旨目标。如2021年广州市住房和城乡建设局专门就“城市更新行动中防止大拆大建问题”，面向社会征求意见，通过健全贯穿城市更新全过程的公众参与机制，对广州各区城市更新改造实施具体情况进行监督检查，保障更新行动科学性和民主性的落实。

三、观察与思考：城市更新“动力匮乏”现象及缘由

有学者认为，城市更新动力来源有两个关键点，一是创造更多的“空间增值”，二是实现合理的“利益分配”。打通这两个要点，有助于整合资本逻辑和社会逻辑，促使成本投入和利益分配二者相互匹配。当前中国各地方城市更新已经进入治理新阶段，更新改造行动“动力匮乏”现象也日益突出。究其原因，既在于各相关主体的诉求互不兼容，也可归咎于“空间增值”和“利益分配”的动力来源点之间存在冲突。

（一）治理成本视角：利益冲突导致城市更新难度大成本高

城市更新涉及复杂的利益主体，包括政府、物业产权人、物业开发商和相关各方等，利益冲突导致治理成本加大。政府部门需要通过城市更新改善城市空间，提升城市品质，充分体现城市更新行动的公益性;而物业开发商等市场主体介入城市更新，主要意图在于获得更高的市场回报，产权人和相关各方（居民、租户等等）则期望通过城市更新行动改善居住环境或取得拆迁回报等。开启城市更新进程中，政府是主要的推动方和主导者，但物业权利人更新意愿不高，社会资本投资动力不足。从治理关联成本视角来看，一方面，一旦缺乏政府公共资金投入，城市更新常常陷入“进退两难”的境地。以城市老旧小区改造为例，老旧小区是由许多细碎的产权组合而成的集合产权，当对其进行更新改造时，不同的产权所有者更新意愿也会不同，各方之间的利益冲突导致协调难度大、成本高;另一方面，如果在更新改造过程中不能很好地完善体制机制，明确各利益相关方的权责利，特别是协助权利人降低更新行动的交易成本、合作成本，从而使权益主体成为土地增值的获益群体之一，并激励物业权利人产生更新改造的意愿和动力，使各方主动进行互动协调，那么更新改造极易陷入“集体行动”困境，存量用地也会面临“政府拿不走、社区用不好、市场难作为”的尴尬局面。

（二）治理技术视角：高不确定性使得城市更新存在高风险

当前我国城市更新项目占用资金量大，涉及的产业链条长、周期长、改造成本高、所关联的产权结构复杂。尤其在拆迁阶段，既需要大量的资金投入，也需要妥善做好安置补偿工作，协调难度较大。总体来看，大多数城市更新项目面临政策、协调、资金等问题。在治理技术缺位、不到位的情况下，许多项目难以实现如期落地、转化和完成，不仅造成人力物力资源的浪费，使公共利益和市场利益均受到损害，而且项目的现金流和收益存在不确定性。一方面，城市更新各个流程存在诸多潜在的利益损失点;另一方面，现金流和收益的不确定性对参与主体的经营能力、融资能力和协调能力提出了很高的要求，参与主体进入门槛高，沉淀成本高，退出损失高，在不具备丰富的多业态开发经验和技术、工具的基础上，收益与风险之间必然面临不匹配的情况，容易出现低收益与高风险共存的现象。

（三）治理内容视角：忽视产城融合导致城市更新动力缺失

城市更新既是城市空间的再生产，也是产业结构和形态的再调整，还涉及历史风貌和更新区域社会交往系统的再造，从本质而言，城市更新是一个经济活动和自然演进相结合的历史过程，治理内容复杂而丰富。“产城融合”是城市更新改造的核心，绝不能将“产”和“城”割裂开。在注重优化提升生活空间和公共空间的同时，更新改造进程中如果不同步进行所在区域的产业策划、规划和载体打造、迭代升级以及产业生态的培育、打造特色产业链等，着力优化经济结构和特色产业空间，而是一味走房地产依赖和单纯的土地运营老路，忽视在更新的重要功能节点区域，优先考虑产业空间重塑的问题，就必然面临内在动力缺失的问题。若缺乏对产业能级的配合调整，治理内容单一，则无法提升产业经营能力，只能过度依赖土地红利，无法实现城市产业功能新定位、赋予更新区域新功能，城市未来的综合承载力偏弱，最终结果是更新改造缺乏产业升级驱动力，更新改造项目的经济可行性、可持续性和可融通性滞后。

（四）治理主体视角：社会参与不多致使城市更新效果不彰

当前我国社会主要矛盾已经转化成人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。在城市更新改造领域，人民群众要求城市空间再生产应以人民为中心，充分体现更新改造成果“为了人民”“依靠人民”和“由人民共享”。从需求侧角度进行分类，城市更新改造可分为基本型需求、改善型需求和提升型需求——基本型需求聚焦于人民群众“急难愁盼”、未被满足的基本需要;改善型需求主要关注人们在城市空间的环境品质、风貌特色等方面升级换代的诉求;提升型需求基于推动城市建设的历史文化傳承、绿色化及智能化发展等而展开。无论哪种类型的需求，所涉及的更新改造过程都与相关主体方利益密切相关。从治理主体的视角来观察，既需要更新主体充分调研需求类型和内容，也需要强化相关主体方参与效能。目前城市更新改造议事协商渠道还不是十分畅通，利益相关方参与的意愿和主动性不强，难以提供让各类人群满意的多层次、多元化城市空间产品。

（五）治理规则视角：制度供给滞后城市更新困境

因更新区域情况不一，不同区域的城市更新改造面临需求类型及内容各不相同，与更新改造需求相匹配的政策制度设计应当随之作出相应调整。例如法国针对文物建筑及类似历史建筑修缮工程的税收减免，规定了文物修缮税收优惠政策。再如广州荔湾区恩宁路历史街区活化项目借助“老房子新生计划”，将空置公房设置为党建中心和社区服务中心作为“共同缔造”参与式工作坊。从城市更新的治理规则视角审视，目前主要存在两方面问题：一是更新制度政策缺乏相对稳定性，不确定性强，导致相关主体难以作出理性预期和判断，更新改造流程缓慢;二是更新政策和制度供给的滞后性明显，无法满足更新改造多样化多元化的需求。在此情形下，城市更新行动极易走向两个极端——一是被高强度物质性置换，导致城市空间的绅士化现象及社会断裂;二是因低品质物质性恶化，使城市空间呈现物质衰败、景观凋敝和社会贫困、颓废等特征。加大城市更新制度创新供给力度，强化和规范治理规则，支持、指引和合理约束各类更新活动，有助于走出更新改造“动力匮乏”的制度困境，使更新区域持续焕发新活力。

（六）治理资源视角：统筹协调不足制约更新动力生长

城市更新是一项涉及政治、经济、社会和文化的系统行动，在组织协调、政策协同和系统规划及更新视角等方面都离不开“整体性”思维和“系统化”运作，目前我国城市更新行动在治理资源统筹方面尚差强人意。一是许多更新改造项目涉及众多产权所有方（如政府、国有企业、民营企业、街道和社区等），由于产权结构复杂，未能建立各产权所有方之间的良好组织协调机制，致使资源统筹不力，项目难以高效执行;二是针对存量城市更新行动，各地方相关部门制定的政策（包括标准、审批流程等）综合性和立体化程度不足，缺乏政策协同，加大了项目推进的难度;三是城市更新行动事实上具有很强的外部效应，实践中由于缺乏系统规划，较少进行街区连片改造，无法集约式地加以改造开发，集中表现在用地功能单一化、综合效益低下;四是未能以多元化视角审视更新改造项目，导致项目内驱力不足。如老旧小区改造涉及多样的利益主体诉求，流动人员与常住人口诉求差异化很大，老龄化社区的改造诉求区别于年轻人占主社区等。如果不考虑这些因素，更新改造行动极有可能遇到强大的阻力。

四、行动策略：城市更新“动力匮乏”现象治理

（一）重视平衡利益分配，推动城市更新进程

城市更新行动所指向的对象复杂繁多，包括老旧小区、城中村、旧商业区、旧工业区和危旧房等，主要涉及到三类主体：地方政府、市场投资主体和物业权利主体。只有最大限度地平衡好各类主体之间的利益分配，才能有序推进城市更新行动。对地方政府而言，因其公益性定位，利益诉求集中于两点：一是财政资金投入可覆盖、可承担，二是实现城市品质和能级提升。物业权利主体可以细分为老旧工矿企业权利主体、城市村改造中的集体经济组织和涉改区域内的居民（村民）。老旧工矿企业的诉求集中在借助城市更新，盘活产业资源，实现资产变现或置换、消化历史债务包袱;涉改区域内的居民（村民）的诉求是获得利益最大化的合理补偿;集体经济组织的诉求主要是更新开发土地和物业，实现空间增值利益的分享。对市场投资主体而言，利益诉求集中于在规避风险的同时，获得最大化的利润回报。因此，城市更新项目在启动之初，应当明确政府方、市场主体方、原业主三方的核心利益诉求，在各方诉求利益的基础之上，寻求项目规划和方案设计的最优解，从而厚植在利益平衡下的城市更新动力。

（二）降低各方不确定性预期，纾解城市更新行动困境

区别于传统的房地产开发，城市更新涵盖政治、经济、社会和历史文化等各个方面，从资金投入和产出周期、运营方式各方面综合起来看更接近是一个系统工程。调研表明，城市更新项目目前在中国面临着政策调整多、资金沉淀周期长、融资渠道不畅和拆迁协调难度大等问题，使得城市更新进程面临着极大的不确定性，因而城市更新是一个中长期的过程，需要各方以完全不同于传统房地产开发的格局、视野和行动策略参与其中，降低更新改造周期中存在的不确定性。对地方政府而言，制定和出台创新性政策文件，探索减少市场主体不确定性预期的制度，一方面有助于激活市场主体的投资意愿，另一方面有助于纾解市场主体的更新困境。2012年，深圳市政府制定了《城市更新税收政策指引》，以指导城市更新项目解决复杂的税收问题;为解决城市更新过程中遇到的拆迁难题，专门出台了《深圳经济特区城市更新条例》;所出台的规划标准与测算政策文件，使市场主体明确了城市更新完后的拆建比，大大降低了不确定性。对市场投资主体而言，城市更新项目带有半公益性质，除了算好自身的经济账，也需要用社区运营的方式赢得原产权相对方的信任，降低更新改造实践中的不确定性。如投资方在旧村改造项目中通过设立旧改回迁房中心等进行展示，使旧改区域范围内的居民（村民）获得确定性的感受，进而增强配合项目推进的意愿。

（三）重塑城市产业空间，带动城市更新“产城融合”

城市更新的外在表象是城市物理空间的再生产，核心则是通过产业重塑和升级换代，提高更新区域的产出价值。产业兴则区域兴，城市更新实践中要重视产业空间与城市功能的相互融合，“以产促城，以城兴产，产城融合”，坚持产业重塑优先，以增强对城市土地和空间资源存量的改造动力，实现产业与城市的共利、共生。一是地方政府应针对城市更新区域做好前瞻性的产业规划和定位，真正实现城市空间产业结构的优化，避免城市的空心化，以产业之核的迭代和升级破除传统的房地产依赖，实现提升城市竞争力及品质的目标。二是城市更新区域在空间再生产中要依托现有产业基础，结合区域资源禀赋，选择产城融合度高、轻量化和高产值的产业项目，为城市更新注入强大的内生动力。特别要注重以现代服务业、科创产业和文创产业项目带动产城融合，实现城市更新和产业升级的“同频共振”，对原有产业体系进行升级，为人们提供更好的生产和生活空间。三是地方政府在以产城融合推动城市更新和产业升级过程中，要主动作为，应面向具体更新区域制定精准扶持办法，严格城市更新产业项目的准入审查，持续升级迭代产业的构成，同时强化“要素、资源紧跟项目”，引导资源向单位产出价值高的更新区域和项目配置和流动，营造更加宜居、宜业和宜游的城市新空间。

（四）拓宽社会参与渠道，增强城市更新内生动力

以往，城市更新改造过程中各社会利益相关方参与不足，“被动性”“象征性”参与占比偏高，“主动性”“实质性”参与情况较少，致使城市更新行动缺少社会公众和资本的支持推动。有必要从以下几个方面着手改变参与不足的状况，增强城市更新改造中的社会资本推力。一是发挥“党建+”推进更新改造中社区资源的整合。使基层党组织成为动员和发动居民（村民）群众、相关方的核心，主动建构社会利益相关方的公共利益，促进利益表达与沟通，破解相关方组织化程度过低的困境。二是重视和吸纳更新区域的有影响人士参与更新改造，通过这些人士拥有的社区资源和突出的行动能力，化解更新过程中的利益梗阻，提升各社会利益相关方组织化参与能力。三是加强更新区域内相关方之间的社会联结。发起建立多种类的自治性群众组织，实现更新行动中的社会“再组织化”;打造新型邻里关系，培育基层群众对更新区域的归属感;通过组织社区公共文体活动、举办社区特色党日活动等，联结社区分散个体，增强更新改造中社会利益相关方的集体行動能力。四是以法律法规保障社会参与更新改造的权利。如在更新行动涉及的前置性环节（决策、规划和审批等），从法律层面设定要求，必须采取民意征集、宣传、讨论和论证等方式广泛听取居民群众意见，确定规划方案。在城市更新实施阶段，充分保障居民群众的监督权落实，使相关方在获取相关信息、纠正偏差和提起诉讼等方面获得法律规范上的明确支持。

（五）以问题为导向，创新城市更新制度供给

治理城市更新“动力匮乏”现象，要以城市更新过程中存在的突出问题为突破口，创新相关制度的供给，增强城市更新行动的内生动力。以深圳为例，2020年深圳率先颁布《深圳经济特区城市更新条例》，构建起特区法规、政府规章、技术规范和操作指引四位一体的政策体系，为城市更新的推进提供了相对完备的政策工具箱。如深圳突破以单一宗地为改造对象的传统做法，以城市更新单元作为城市更新实施的基本单位，创新建立了城市更新单元规划管理制度，在此背景下坚持公益优先、利益平衡、保护优先和多专业融合。在利益平衡方面，深圳以用地权益为核心制定了“基础容积、转移容积、奖励容积”的容积率测算规则，突破了更新行动困境，实现了城市更新单元的利益平衡。以上海为例，《上海市城市更新条例》第37条明确提出，支持符合条件的企业在多层次资本市场开展融资活动，发挥金融对城市更新的促进作用;第43条提出，城市更新项目实施过程中新增不可移动文物、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑的，可以给予容积率奖励。应学习和借鉴深圳、上海等先行先试城市经验，要将制度设计创新放在首位，以期促进利益平衡、空间增益和投资意愿增长，持续推动城市更新高质量发展，增强城市软实力。

（六）实行多方位系统治理，提升城市更新效率

城市更新行动涉及多类型区域、多元利益主体、多层级推进体系和综合的制度设计，为形成城市更新合力，有序、健康和可持续推进城市更新，应秉持系统治理理念，以及高视野、广认知、跨专业精神进行整合和统筹。一是构建纵贯国家、地方、城市、社区四个层面的一体化城市更新组织推进体系，为推动更新改造可持续发展提供有力组织保障;二是建立贯穿城市更新全生命周期的规划和计划体系，囊括土地、金融和财税等的制度体系等，有效应对更新改造中的困境及难题;三是为构建推进城市更新行动的政策、机制，以及实现更新各方面事务的整合和统筹，应特别搭建“协调各方、收集意见、促进沟通和达成共识”的平台，以高效解决更新实践中的意见分歧;四是以系统思维研究区域更新项目的“环境改造、产业升级、文脉保护和品质提升”目标，充分考虑政府、市场和社会等多主体的利益诉求，打造要素融合集聚平台和合作治理网络，以支撑城市更新改造建设;五是城市更新涉及规划国土、财政、住建、环保和水务等众多政府职能部门，应在系统治理理念指引下设立专门的城市更新机构，以整合分散在不同职能部门的职责，提升对城市更新的事前事中事后监管能力，并提高城市更新推进的效率和效果。

当前，很多城市正在着手进行减量规划，城市建设发展已转为向存量空间要增量效益。城市更新行动可实现节地发展，既有利于优化城市功能和布局，提升城市面貌形象，也有助于实现产业和消费升级，同时能够推动历史文脉保护传承，推動城市品质和能级跃升。鉴于城市更新目标指向生活、生产和生态多个方面，涉及政府、市场和公众等多种利益主体，包括规划、设计和实施各个行动阶段，应针对更新“动力”这一命题展开深入研究和探讨，分析“动力匮乏”的根源所在并提出治理之策，以激发更新行动的内生动力及外在推力，助力城市可持续发展。

【参考文献】

[1]马骏，沈坤荣.“十四五”时期我国城市更新研究——基于产业升级与城市可持续发展的视角[J].学习与探索，2021，（7）.

[2]温锋华，姜玲.整体性治理视角下的城市更新政策框架研究[J].城市发展研究，2022，（11）.

[3]赵楠楠，刘玉亭，王珺.城市更新政策制定中公众利益的制度化及其规划表达机制演变[J].城市发展研究，2022，（11）.

[4]景璟.创新街区推动城市更新：构成要素、互动机制和发展策略[J].求索，2022，（6）.

[5]赵铮.“三生”空间与“四宜”城市建设的内在逻辑与相互作用机制——基于上海55个城市更新案例的扎根分析[J].上海行政学院学报，2022，（5）.

[6]闵学勤，李力扬，冯树磊.新场景下城市更新的动力机制与实践路径[J].江苏行政学院学报，2022，（4）.

[7]姚尚建.面向权利持续的城市更新——基于“生计”到“生活”的演变逻辑[J].甘肃社会科学，2022，（3）.

[8]阳建强.新发展阶段城市更新的基本特征与规划建议[J].国家治理，2021，（47）.

[9]王桢桢.城市更新：权力失衡与能力赋予[J].中共中央党校学报，2011，（5）.

[10]胡航军，张京祥.基于集体行动理论的城市更新困境解析与治理路径[J].城市发展研究，2022，（10）.

[11]沈爽，王世福，吴国亮.走向善治型城市更新路径的广州思考[J].城市规划学刊，2022，（2）.

（责任编辑：刘家彤）

The Phenomenon of“Lack of Power”in Urban Renewal and

Its Governance Strategy Research

Yao Maixin

Abstract：Urban renewal is an important path for China to break through the bottleneck of development and achieve connotative and high-quality development.It is also a major and urgent proposition of the times facing China.At this stage，there is a phenomenon of“lack of power”in China's urban renewal practice，which leads to huge resistance to urban renewal.Taking Guangzhou City，Guangdong Province as an example，this paper discusses the specific practices of leading urban renewal actions with the concept of“governance”.At the same time，from the perspectives of governance cost，technology，content，subject，rules and resources，it analyzes the phenomenon and causes of“lack of power”in urban renewal，and considers how to take reasonable governance measures to solve the dilemma of“lack of power”in urban renewal.

Key words：urban renewal;lack of power;urban space