廉政建设视域下的基层“微腐败”:表现、成因及治理

谢斌 杨晓军

摘      要：党的二十大报告明确指出“坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战，坚决惩治群众身边的‘蝇贪”。基层政府处于体制的末端，加强新时代廉政建设是基层“微腐败”治理的必然要求，更是全面从严治党的应然选择。从廉政建设视角看，基层“微腐败”治理由于廉政教育重视不够、新旧体系制度转型、行政执行程序不当、权力监督体系紊乱等原因而陷入困境，表现出政治素质低、三务不公开、行政不作为、权力私人化等形式，严重侵蚀了党的执政基础，损毁了政府的廉政形象。鉴于此，迫切需要从文化重塑、制度更迭、法律修缮、技术赋能四个维度来有效防治“微腐败”，推动廉政建设向纵深发展。

关 键 词：全面从严治党;廉政建设;微腐败;基层政府

中图分类号：D262.6        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2023）04-0086-11

收稿日期：2023-02-03

作者简介：谢斌，西北政法大学管理学院行政管理系主任，教授，硕士研究生导师，研究方向为行政管理理论与方法;杨晓军，西北政法大学管理学院硕士研究生，研究方向为地方政府治理与绩效管理、基层社会治理。

基金项目：本文系2019年国家社科基金一般项目“西部贫困地区县级地方政府治理能力评估研究”的阶段性成果，项目编号：19BZZ064;2019年西北政法大学科研项目“西部地方政府治理能力评估研究”的阶段性成果，项目编号：XK201901。

在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上，习近平总书记提出“党风廉政建设和反腐败斗争，是党的建设的重大任务，要坚持‘老虎‘苍蝇一起打”。在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，习近平总书记首次提出“微腐败”概念，强调“微腐败”也能成为大祸害。“微腐败”是指发生在广大基层地区的权力异化现象，其行为主体主要涉及乡镇（街道）公职人员和基层两委班子成员，是中央在推动廉洁政治建设向基层延伸与纵向发展过程中要解决的首要问题。纵向关系上，基层两委受乡镇（街道）领导，代理部分行政管理工作;横向关系上，基层两委属群众自治，乡镇（街道）属国家行政，其工作人员及其他相关人员都与群众直接发生关系，是基层腐败的常发性主体。[1]不同于中央与地方级别的腐败，“微腐败”发生在基层地区，直接与基层群众感受和切身利益相关联。基层腐败治理成效关乎国家治理现代化的整体推进，当前廉政建设向基层延伸的最大屏障就是“微腐败”的滋生。党的二十大报告指出，当前党和国家工作面临着“一些党员干部缺乏担当精神，斗争本领不强，实干精神不足，形式主义、官僚主义现象仍较突出，铲除腐败滋生土壤任务依然艰巨”等困难，群众身边的不正之风和腐败问题依旧突出。[2]加强廉政建设和“微腐败”治理能够为我国廉政建设强基固本、正本清源，既是基层政府的重大政治任务，也是广大基层干部需要关注的重大现实问题。

一、廉政建设视域下基层“微腐败”治理的现实意义

习近平总书记在党的二十大报告中强调：“经过不懈努力，党找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案，确保党永远不变质、不变色、不变味”。[3]反腐败是最彻底的自我革命，推进基层“微腐败”治理具有重要现实意义。

（一）基层“微腐败”治理是推动全面从严治党向基层延伸的应有之义

踏入新征程以来，全面从严治党的战略高度不断提升，成为党加强政治领导、推动廉政建设、提升治理效能的一把利剑。习近平总书记提出“推动全面从严治党向基层延伸”，强调党最广泛的力量在基层，同时最突出的矛盾也在基层，基层治理是党执政兴国的基础、事业兴衰的源泉。中央纪委国家监委网站数据显示，2021年共查处违反中央八项规定精神问题104223起，随着职务层级的降低，被查处的问题数呈反向增长趋势。其中，乡科级及以下干部被查处的问题数为96161起，占比达92%，远远超出地厅级和县处级被查处的干部数量，且问题类型以“四风”问题为典型，[4]这反映出基层是贪污腐败发生的灰色地带与重灾区。治理基层“微腐败”现象能够从底层逻辑上巩固党的执政根基，打通全面从严治党的“最后一公里”。

（二）基层“微腐败”治理对于净化基层政治生态，打造基层政治清明具有基础性作用

基层政治生态对党内政治生态、国家政治生态的重构具有重要意义，在基层经济领域与文化领域会产生牵一发而动全身的影响。[5]在经济领域，政治上的“微腐败”会产生权力寻租行为，基层公职人员为追求利益最大化而把手中的政治权力商品化，以权力为资本参与不公平竞争，无需投入纯粹的生产成本就可以获取非生产性的租金，即权钱交易、权权交易、权色交易等现象。在文化领域，“微腐败”会形塑出畸形的行政文化，產生不良社会风气。基层社会是一个错综复杂的人情关系网，“微腐败”使得基层地区普遍存在走后门、结团伙、拉关系、送礼品等不良习气，严重污染了基层政治生态。为此，加强“微腐败”治理成为基层地区发展良性经济、打造良好政治环境的关键所在。

（三）基层“微腐败”治理是“后小康时代”相对贫困治理与乡村振兴战略的“廉动力”

据统计，2021年查处巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接方面腐败和作风问题1.9万个，2022年以来查处乡村振兴领域腐败和作风问题1.1万个。[6]调查表明“后小康时代”的“微腐败”正在转向与群众息息相关的扶贫与乡村振兴领域，这与2020年我国如期打赢脱贫攻坚战之后扶贫重心转向相对贫困治理有关。因此，一方面，乡村振兴战略聚焦农村区域，覆盖各个基层地区，深挖小微权力运作背后的顽瘴痼疾，强化基层“微腐败”治理力度能有效将清廉元素注入基层权力系统;另一方面，紧盯扶贫重点领域，规范惠农资金使用，开展基层“微腐败”行为专项整治，能持续巩固脱贫成果和缓解相对贫困，为实现乡村共富及全面振兴提供战略支持。在党风廉政建设向基层扎实推进过程中，严惩“微腐败”行为，既是时代所需，更是人民所盼。

二、廉政建设视域下基层“微腐败”的表现形式

“微腐败”由于其腐败主体职级低且权力小、腐败手段隐匿且多样、腐败情节轻微且易忽视，再加上群众对其态度暧昧一直未被重视。新时代，在反腐倡廉高压态势下，基层“微腐败”治理已取得阶段性成果，但并没有绝迹。在治理过程中位于“神经末梢”的“微腐败”不仅阻碍了党的廉政建设工作，也削弱了基层群众幸福感。

（一）生活腐化，政治素质低

⒈品行不高，道德失靈。为政之要，唯在得人，我党选人用人标准历来主张德才兼备，以德为先。如果一名党员干部空有满腹才能而无良好品质，那么在工作中就极易拜倒在各类利益诱惑面前，辜负党和人民的信任，出现品行低劣化、行为腐败化现象。如从工作之初的“扶贫先进”蜕变成“基层蛀虫”的宁夏回族自治区某村支书王某;倒在功劳簿上从群众眼中的“明星书记”逐步沦为“阶下囚”的原浙江省某村主任许某。此外，基层人才管理制度相对乏力，部分基层干部在源头选拔上“带病上岗”或在后期考核中“带病提职”，表现在虚报政绩过失提拔、查察不严边腐边升、利益输送用人不公等方面。[7]如陕西省某村主任姚某在换届工作中违规将犯罪嫌疑人王某选为村委会主任;湖南省某镇党委书记周某带病提拔，后受到撤销党内职务处分转而担任经济发展办副主任。此类做法势必影响基层队伍整体的良好工作能力和道德素质，进而出现部分干部放松警惕，降低道德标准而对腐败的不道德行为进行自我调适，由于自我道德的腐败导致道德失灵，最终走上贪腐道路。[8]

⒉信念不牢，政治弱化。自党的十八大以来，很多被查处的贪腐分子均被指出理想信念出了问题，背离党的信念宗旨、生活不检点、执政信念完全丧失。理想信念是共产党人的“精神之钙”，意识淡薄、信念滑坡最终会导致“四风”问题的蔓延。如黑龙江省某社区党支部书记焦某在低保核查工作中不严不实，导致低保人员张某于服刑期间仍违规享受低保待遇，属“形式之风”;山东省某街道办行政执法中队针对群众投诉相互推诿，先后13次接到政务服务热线转接的关于其辖区内夜间施工扰民问题却不作为，属“官僚之风”;西藏自治区某镇原党委书记杨某以虚报票据、伪造账目的方式非法套取国家资金，私设小金库用于公款吃喝消费，属“享乐之风”;广东省某镇居委会主任陈某以年终工作总结为由超标准公款设宴27桌，花费3万余元组织亲友到海南公款旅游，属“奢靡之风”。“千里之堤，溃于蚁穴。”许多理想信念的缺失问题就集中在基层地区，造成了人民群众对政府的信任赤字。

（二）暗箱操作，“三务”不公开

⒈政务公开不到位。在全媒体时代下，政务公开是人民群众评价基层政府最直接和最有效的判断依据，是基层廉政建设的首要前沿阵地。加强基层政务公开，保障群众知情权，有利于预防“微腐败”滋生，营造清廉的政府形象。近年来，各地已探索出具有辖域特色的“一地一策”公开制度，如深圳市的“三层级五公开全链条”模式和“龙华模式”，上海市的“普陀模式”等，在加强基层政务公开方面取得了良好效果。但是，基层政府于政务公开中还存在公开力度不够、时间迟滞、内容含糊、避重就轻等问题，造成政务公开碎片化，加剧了信息不对称。如云南省某村村务公开报备制度不健全，村支书赵某私自挪用村民补贴，侵犯基层群众权利。这与廉洁从政、廉洁用权、廉洁修身的廉政理念相悖。

⒉财务管理不透明。公共预算与财政是基层政府运作的核心，具有稳定经济、配置资源、保障运行等功能。有学者对党的十九大以来《检察日报》中的465例“微腐败”案件进行分析发现，基层腐败尤其以惠农补贴、扶贫资金、低保办理、土地征收等“沾钱”的经济领域最为突出，占比超过一半;[9]在另一项研究中，有学者发现村会计直接以贪污手段进行腐败的比例高达87%，[10]这表明基层财务领域是“微腐败”的高发地带。在基层廉政建设过程中，部分基层单位没有充分发挥其督查作用，监督效果疲软使得财务监管不透明，在查处基层干部违法乱纪行为时存在查处面过窄、查处力度较小的问题。加上不同地方财务管理制度没有形成统一标准，跨域协调困难也使得发现问题不够及时。另外，基层会计专员大多为临时聘用人员，财务意识淡薄且业务能力较低，致使财务管理成为空中楼阁。

⒊党务公开不完善。党内民主是党的生命，党的基层组织与纪律检查机关须严格遵守《党务公开条例》，按规定的内容和范围向党内及社会公开党务工作。目前，基层党务工作整体上还存在思想认识不到位、公开内容不规范、形式上不完备、管理上不统一等问题。如内蒙古某镇原党支部书记胡某在未履行党员发展程序及党务公开程序的情况下私自批准并发展9名村民入党，严重违反党务工作规定。另外，部分基层党务工作者民主意识薄弱，缺乏与群众的双向互动，加之智媒体运用的公开渠道较为单一，大多是以党内会议、党务公开栏等传统形式向群众单向度公告为主，使得基层党建引领失去活力，基层管党治党宽松软现象仍然存在。

（三）工作粗暴，行政不作为

⒈意识淡薄，纪律松散。有关资料显示，2000-2020年间，我国村庄数量减少了117.4万个，基层年轻人大多选择进城务工或学习，差序化格局被打破，农村“空心化”严重，导致暂留基层群众整体文化水平和综合素质不高。[11]基层公职人员在与群众交往时容易出现不耐烦情绪，缺乏宗旨意识和政治纪律性使得处理问题的方式显得简单粗暴。如陕西省某村支书任某因用餐问题与村民发生争执，化解纠纷时自持书记身份态度强硬，矛盾激化后殴打村民。同时，基层由于人力、物力及财力有限，往往不能根据已有的高位阶法律来制定契合当地实际的廉政约束制度，在执法过程中因公职人员存在隐性收入而选择性执行或人情化执行。相较于上级政府对程序性规范的要求，基层政府在行政执行和处理行政事务时通常会简化程序，由于缺少对行政过程规范性和严密性的重视，致使基层廉政建设缺少法治保障和规范程序。

⒉逃避责任，缺乏担当。政府的宗旨应是为人民服务，基层干部的思想认识理应与宗旨精神保持高度一致，行动上自觉投入到便民利民事务当中。但是，部分基层公务人员的实际行动同思想认识产生错位，出现了懒政、怠政、躲政等散漫行为。不求有功，但求无过，当工作出现问题时回避错误、逃避责任，认为基层处于行政末端，只要不犯过失、不触红线就能在基层长久任职。居其位不谋其政，针对群众反映强烈的问题，采取不作为、慢作为、乱作为或假作为等缺乏担当精神的行为，这是“微腐败”的潜在表现，也是基层廉政建设乏善可陈的根源。

（四）以权谋私，权力私人化

⒈滥用职权，谋取私利。基层政府是一个复杂且矛盾的特殊体，具有“千条线”与“一根针”之间的矛盾，基层治理负荷超载、工作压力过大，但基层办事人员少、行政能力有限，导致一线公职人员事必躬亲。一项基于湖北省141名乡镇干部和全国223名村干部的调查发现，基层行政事务高达150多项，95.68%的乡镇干部和79.82%的村干部均认为“工作繁重，压力很大”，平均57%的受访者表示“周末经常加班”或“疲于应付检查”，可见基层工作负担之大。[12]而且，“权力”与“责任”之间也存在矛盾，基层政府拥有行政系统中的有限权力，但囿于属地管理原则却对基层事务负有直接兜底责任。[13]如某乡镇在一年里共签下各类责任书共42份，其中有22份均属上级政府“摊派下放”。这种“针线”与“权责”的失衡极易让基层干部产生心理落差，从而触发心理补偿机制，产生“政治升迁无望，经济利益补偿”的错误心态，甚至走上“微腐败”道路。[14]此外，基层干部职级虽低、官职虽小，却直接与人民群众打交道，掌握着与群众利益息息相关的权力，因而也经常出现基层干部利用职权为己谋利的现象，严重损毁了政府形象和群众口碑。

⒉独断专权，搞一言堂。我国在重大问题的商讨与决定上实行民主集中制，一贯秉持公开表决，充分发扬民主意识，尊重和保留少数人的意见。但是，基层地区在民主决策过程中还存在“拍脑袋”决策和“一票否决”的工作作风。部分公职人员不愿接受批评建议，更不愿接受群众监督，特别是在基层长期任职的一些干部无法正视自己的工作缺陷，不能切實开展批评与自我批评，遇到重大决策时喜欢独断专行。据山西党建研究会课题组对27105名村支书的调研发现，35岁及以下的青年干部仅占10%，平均23.6%的老年干部都生在本地，长在农村。[15]由于基层公务人员来源渠道较为狭窄，大部分来自于本地区及周边辖域，导致基层政府长期由老干部或一把手主政，缺乏上下层、党内外年轻干部的流通，这就容易使基层干部队伍出现互相包庇、各自培植亲信势力的现象，为一己之私而不惜损害群众利益，最终造成基层廉政建设失去根基。

三、廉政建设视域下基层“微腐败”的成因分析

（一）廉政教育重视程度不够，缺乏针对性

⒈传统官僚思想影响。传统官僚思想仍然存在，而在基层或偏远落后地区，由于历史惯性使其难以短时间内根除消极影响。首先，存在“官本位”思想，官职成为政治社会唯一价值尺度，基层普遍存在“宁可不作为，也要不犯错”的保官思想，导致廉政文化教育难以达到效果。其次，“官利一体化”思想在基层中蔓延，当官发财、有权任性等落后思想依然存在影响，造成基层廉政教育首要考虑的是私利和官职，而非廉政实效与成果。最后，基层地区还存在传统“人治”现象，对上级政策及廉政部署大打折扣，形式上按照程序办事，实际上则用人治的思维模式来执行。

⒉廉政教育内容单一。在基层廉政建设中，预防是根本，教育是主要形式。层级管理制下的基层廉政教育是一项系统工程，以基层领导干部这个“关键少数”为重点，向公职人员与直接管辖的广大公民辐射开来。那么，廉政文化教育就必须通俗易懂，能够使不同岗位、年龄、文化程度的人都能接受。然而，由于当前基层廉政文化形式较为单一，普遍还采用悬挂廉政标语、播放廉政影视、发放廉政宣传单或直接将廉政思想印发下达等形式，没有定期召开廉政教育专题学习会，难以在广大基层地区形成廉政氛围。[16]

（二）新旧体系制度转型，缺乏衔接性

⒈培训制度不健全，廉政建设人力不足。人才培训是任用制度中的关键一环，对于提升组织绩效、塑造组织文化、约束组织成员具有重要意义。当前，基层廉政培训模式契合基层实际效率不高，培训目标不规范且缺乏统一培训标准，没有充分考虑到基层文化水平与现实培训困难等因素，无法激起廉政学习的积极性与主动性。在培训中，由于基层政府的特殊性，没有形成严格的培训考勤制度和处罚制度，对实际参训人员管理较为粗放，无法达到预期的培训效果。基层廉政建设培训机制的不健全，导致基层“三务”公开人员的工作能力得不到切实提升，制约了基层“微腐败”的治理进度。

⒉奖惩制度不合理，廉政建设动力不足。为深化公务员分类改革，弥补物质报酬上的差距，我国推行职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。但由于基层地区改革阵痛，工资待遇主要还是与职务挂钩，职务工资占比达七成，在基层职务晋升空间有限的情况下，基层公务员的工资水平总体依旧偏低，廉政建设后劲不足。[17]国外学者通过实证研究发现，公务员的薪酬与贪腐之间呈显著负相关，基层公务员收入低促使其违法创收来弥补亏欠。[18]此外，现有党纪政纪还无法有效惩治各类新型“微腐败”行为，对贪腐金额低于3万元的仅予以党纪、行政处分，导致违法成本偏低。基层两委班子成员也只是承担部分乡镇政府行政工作，属于“其他依照法律从事公务的人员”，其“利用职权侵占集体财物、挪用集体资金”的问题主要由公安机关侦查，这与检察机关的权力交织，导致“微腐败”游离于职权交叉地带而逐渐蔓延。[19]

⒊责任体系不明确，廉政建设刚性不足。我国政府的职能部门进行治理实行条块结合、以块为主，又称双重领导体制，既受同级政府领导，又归上级对口部门业务指导，当出现问题时就会出现两种不同的责任认定方式。下沉到基层问题，上级领导部门一般为决策机关，基层政府仅仅是执行机关，而被追究责任的往往是基层领导人，这就使得基层的责任体系模糊，缺乏合理性和规范性。由于我国涉及行政责任的规定大多为高位阶法律，重点强调原则性而非操作性规定，弹性有余而刚性不足。尤其是在基层廉政建设过程中，缺乏细致入微、认定明确的责任体系，给“微腐败”留下了滋生空间。

（三）行政执行程序不当，缺乏规范性

⒈既有法律覆盖不全，廉政建设有法难依。随着国家反腐工作的深入进行，党的二十大报告再次重申“推进反腐败国家立法”的主张。自2018年《中华人民共和国监察法》出台以后，我国陆续制定了《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国监察官法》《中华人民共和国监察法实施条例》等法律法规，逐步实现了公职人员监督全覆盖。但目前，对于廉政建设和反腐败认定依然散落在刑法和其他法律当中，适用效度有限，需要一部“反腐败法”统揽各项法律依据。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》规定，量刑标准最高可界定为五百万元，但在司法实践过程中，实际涉案金额远不止于此，“小官巨贪”现象不胜枚举。

⒉执行过程缺乏规范，廉政建设执法不严。在依法行政的纵深过程中，从中央到地方再到基层，依法行政的力度与效果呈逐级递减趋势，越到基层执行难度越大，政策变形越明显。随着我国法治建设逐步走上正轨，各种法治工作越来越重程序、讲证据、摆事实，严格按照章程规则办事。但在基层行政执法过程中，由于依法行政意识不强，依法履职能力薄弱，传统的形式主义作风和“一刀切”现象依然存在。

⒊“面子束缚”难以摆脱，“熟人社会”思想作祟。公职人员在执法过程中会碍于情面和熟人关系而选择性执行，囿于“面子”文化而对不合程序的事务视而不见，这种“尚情不尚理，尚礼不尚法”的行为是基层腐败滋生的温床。

（四）权力监督体系紊乱，缺乏系统性

⒈廉政监督主体职能重叠，“微腐败”治理效果乏力。梳理目前中国特有的反腐败和廉政建设监督体系，主要包括以党内监督、行政监督、司法监督、审计监督及民主监督为主体的督查系统，再加上各类外部监督力量穿插其中。这些法定监督主体在职权职责、监督范围、工作程序及法律依据等方面各有侧重，但都同时涉及预防腐败及廉政建设职能，且同一个案件往往会涉及违规违纪违法三项内容，需要各机关跨部门协调办理，这就容易出现职能交叉、边界不清、互相推诿等问题，难以形成有效廉政合力。另外，当前基层监督体系主要由乡镇（街道）党政监督和村（社）两委自治监督组成，二者之间构成“委托—代理”关系，而村（社）两委又获公众授权自治，其当家人和国家代理人的双重身份使得群众不愿承受监督成本，人民监督也就失去了应有的监督效力。[20]

⒉廉政监督渠道沟通不畅，“微腐败”治理隐蔽遁形。一方面，在形式上已形成了宽层次、广部门、多主体的监督体系，而事实上大多为国家机关“内部监督”。监督方式落后且渠道较为单一，致使自下而上的民主监督流于形式，基层干部滥用职权，“一把手”变成“一霸手”;另一方面，由于政府内部之间行政链条过长而存在信息壁垒、信息失真，政府与外部之间的反馈机制欠缺而存在信息匮乏、信息滞后，加之本位主义对跨界问题相互推诿以及对群众呼应处理不及时等现象，最终造成了基层廉政治理沟通不畅，各种新型“微腐败”遁于信息闭塞区而不易察觉。

基层“微腐败”治理由忽视到重视，由推进到纵深，但是新的“微腐败”形式层出不穷，究其原因还是在于基层廉政建设不到位，导致基层政治生态未得到根本扭转。

四、廉政建设视域下基层“微腐败”的治理路径

党的二十大报告指出“党的建设特别是党风廉政建设和反腐败斗争面临不少顽固性、多发性问题。只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号”。[21]因此，要从严整治基层社会的腐败问题，还基层地区一片风清气正，就必须切实推进廉政建设向基层延伸，加大反腐倡廉力度，根治“微腐败”。

（一）文化重塑：加强廉政思想教育，营造清廉文化氛围

⒈开展思想引领工作，提高干部素质水平。基层干部是基层地区的中坚力量，对基层的建设发展起到引领作用。当前，“重惩罚处分，轻思想转化”问题仍较突出。因此，要加强基层队伍廉政思想教育，从思想上斩断腐败根源，从教育上切断腐败路径，以此破除落后的“官文化”束缚，促使公职人员牢固树立宗旨意识，真正做到权为民所用，利为民所谋。另外，严把入口关，畅通出口关，综合考量、严格选拔基层干部，引导干部树立正确政绩观。培养健全选拔优秀年轻干部常态化工作机制，吸引、留住、用好下沉基层青年人才，同时要坚持思想建党与理想信念并重、从严治吏与党性修养并举，从整体上提高干部队伍的道德素质水平。

⒉丰富廉政教育形式，激发干部学习热情。廉政文化是基层廉政建设的精神核心和价值之魂，必须激起基层干部的学习兴趣，适应广大群众的实际生活。要深化拓展廉政活动形式载体，利用“三会一课”、专题教育、案例研讨、主题党日等制度性廉政活动开展警示工作，实现廉政教育常态化。随着电子政务与网络平台的触角向基层延伸，除了借助廉政标语、电视广播、曲艺节目等传统廉政文化形式，利用互联网宣传已是大势所趋。基层政府要充分利用“互联网+”的优势丰富廉政教育内容及形式，提高廉政文化学习积极性，拓展基层廉政文化影响广度，净化基层政治生态环境。此外，选取正面典型进行表彰弘扬，树标杆、立标准、学榜样，让基层干部的廉政事迹和优良品质在全社会蔚然成风;将违法违纪的“微腐败”案例作为廉政警示教育的反面教材，以此来警醒干部、反省自身，做到心有所畏、行有所止。[22]

（二）制度更迭：加快廉政制度建设，促进体制全面转型

⒈完善基层信息公开管理制度，切实保障基层群众权益。“微腐败”治理需要让基层政府作为答卷人，群众来做阅卷人。让权力在阳光下透明运行，最有效的方法就是探索符合不同治理主体的信息公开方式，瞄准村务、党务、财务“三公开”靶向发力。对于村务工作，可以形成制度化考核方式，将基层群众满意度、村务政务公开度、政策落实有效度以及问题处理及时性作为基层廉政建设的参考指标，严格规范公开的时间、内容、范围及程序，并与干部的绩效、升迁和工资挂钩，从制度上保障村务政务公开和基层群众知情权。对于财务工作，要统一基层开支标准与定额，实行民主理财制度。建立健全集体资金、资产、资源的有效监督体系，实行审计监督下移，对基层财务收支、经济计划和预决算的编制执行情况进行严格审计，并定期对外公布以确保财务运行的公开透明。对于党务工作，须畅通党内渠道以建设阳光党建工程，充分利用智媒体信息公开的优势，进一步拓宽党务公开平台和空间，避免基层“僵尸网站”的运作，以此来根治新技术时代下的传统“官僚病”，以信息公开化倒逼党务工作规范化。

⒉完善考核激励和行政问责制度，切实保障基层干部权益。一方面，完善绩效考核标准，建立科学激励机制。基层政府的特殊性质决定了绩效评估的复杂性和评估主体的多元性，要使用“360度考核法”，按照绩效标准对基层政治、经济和社会等综合性指標进行全方位考核，增强考核指标的针对性。同时，还要以自我评估为主导，参考上级评估和社会公众评估，再引入专家评估，形成多元考核评估体系作为奖惩依据，实现能者上、中者让、庸者下。在基层职务饱和的情况下，应相应提升优秀公职人员的级别，严格遵照职级与工资挂钩，提高基层干部的薪酬水平以预防腐败。另一方面，完善行政问责制度，明确责任划分及问责规定。须加强事前监督、事后问责力度，可试点推行终身责任追究及责任倒查制度，避免出现“替罪羊”现象。同时，依据权责对等、权责一致的原则完善基层权责清单制度，做到“以权定责、以责束权、依单问责”相统一，意在理顺基层权责关系、明晰权责内容、厘清权责边界、规范权责行为，以有效规避基层行政运作中滥权避责风险的发生。[23]

（三）法律修缮：筑牢廉政法制约束，健全反腐法规体系

⒈民主立法角度。党的十九大提出了乡村自治、法治、德治“三治融合”的指导思想，并在党的二十大报告中被充分论述，这为基层乡村治理提供了标本之策。“自治”经国家承认获得合法性，“德治”内生于人的非理性行为所产生的自我认知判断，仅靠自治与德治发挥自我约束功能显然缺乏理性精神，需要成文法对二者的边界和向度进行规范。[24]因此，要从立法源头上严把政治观、廉洁关，筑牢廉政防线，防治“微腐败”行为。首先，整合刑法和其他法律当中的反腐规定，尽快出台一部纲领性“反腐败法”以统领全国反腐工作势在必行，地方立法机关也要根据已有法律制定契合当地“微腐败”治理的地方性法规。其次，酌情加重现有法律中对贪污受贿罪的量刑标准，实现法律文本具体化、精准化、客观化。最后，严格落实受贿行贿一起查，通过分设贪污罪与受贿罪法定刑，缩小同类腐败犯罪的处罚差距，确保基层干部“不敢腐”。[25]

⒉严格执法角度。惩治腐败乃民心所向，敢于执法乃兴国关键。针对基层社会中执行不严和暴力执法行为，反腐倡廉必须坚决制止，抛弃“熟人社会”的困窘，以严格的执法态度公正执行。一方面，要完善执法流程，规范执行程序，重点围绕行政许可、行政强制、行政处罚、行政检查等执法行为，实现全过程留痕可追溯追责，重点加大与群众切身利益相关领域的执法力度;另一方面，建立健全基层行政自由裁量权制度，依据过罚相当原则，量化行政裁量标准，杜绝裁量基准不透明、内容过于宽泛、随意变动较大等问题，依法依规依据做出具体行政行为，确保基层干部“不能腐”。

⒊公正司法角度。司法过程中存在的司法不公现象，导致廉政建设失去民生根基，基层反腐效果不佳。针对此类问题需公正审判、广泛听证，做到有法必依、违法必究，让各种“微腐败”行为不因“微小”这一特点而逃脱法律制裁。基层法官要做到实体、程序和形象“三位一体”，在审判过程中充分听取基层群众的举证、质询意见。司法作为法律上的最后防线，坚决不能被腐败行为所攻破，要加强司法体制建设，不断提升法治水平，以此来扎牢廉政建设的笼子，确保基层干部“不想腐”。

（四）技术赋能：完善廉政监督体系，推动腐败治理创新

⒈优化基层监督体系，提升基层自治能力。一是要以党内监督为主导，推动党和国家双向联动。用好党的自我监督、自我净化机制，重点防治基层党委内部监督的“灯下黑”问题，加强上级党委、纪委监委对基层党政领导的监督。同时，借助基层纪检监察机关的同级监督效力和自下而上的民主监督效力，构建上下级、党内外、同级间的全覆盖监督网络，打好廉政监督“组合拳”。此外，须厘清各个监督主体的职责范围，实行党政分开，党委书记有效监督行政负责人的职权行使，避免权责交叉而造成监督不力。二是要以基层治理体系反哺“微腐败”治理成效。在民主决策上，完善基层政府协商议事规则，坚持重大决策集体讨论，反对一言堂;在民主选举上，健全基层干部提名、选举、投票、任期制度，杜绝徇私舞弊、拉票贿选;在民主管理上，拓宽基层政治参与渠道，坚持问政于民、问计于民;在民主监督上，健全党统一领导，各类监督力量贯通协调的基层监督体系。

⒉紧握巡视巡察利剑，加强网络反腐治理。“政治巡视”作为党委履行全面从严治党主体责任的有力抓手，采取“常驻”与“巡视”结合、定期与不定期下访的巡察制度。[26]要加强市县巡视回头看，筑牢横向到市直县直、纵向到基层村（社）的巡视密网。利用好巡视“利剑”功能，重点巡察基层廉政建设、工作作风、思想动态和政治纪律等内容，把立行立改、边查边改贯穿巡视全过程。另外，依托大数据平台的时效性、安全性和交互性优势，畅通直联中央的网上举报投诉平台，打破信息壁垒、实行网络问政，同时要健全“网上曝光—现实追查”的运作机制，构建起网络反腐与现实监督双联动的全方位立体式反腐新格局。同时，在充分发挥大数据的统计、演绎、推理、分析等功能的基础上，提高发现腐败问题的能力，严查各类“微腐败”行为，切实增强群众获得感。建立起“互联网+”廉政建设政务服务平台，在网上公开基层权力清单和事务流程，实现反腐無死角，举报无禁区。

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（责任编辑：王正桥）

Grassroots“Micro-corruption”Under the Perspective of

Clean Government Construction：Performance，

Causes and Governance

Xie Bin，Yang Xiaojun

Abstract：The Party's 20th report clearly points out that we will resolutely win the protracted battle against corruption and resolutely punish the“fly corruption”around the people.Grassroots areas are at the end of the bureaucratic system.Strengthening the construction of a clean government in the new era is an inevitable requirement for the governance of“micro-corruption”at the grassroots level，and it is also the appropriate choice of comprehensive and strict governance of the Party.From the perspective of the cultivation of a clean government， grassroots“micro-corruption”has fallen into governance difficulties due to insufficient attention to integrity education，the transformation of the new and old systems，improper administrative enforcement procedures and disordered power supervision systems.Show a corrupt life and low quality;black box operation and three affairs are not open;rough work and administrative inaction;power for personal gain and private power.It has seriously eroded the Party's ruling foundation and damaged the administrative image of the government. In view of this， it is urgent to effectively prevent and control“micro-corruption”from the four dimensions of cultural remodeling，system change，legal repair and technology empowerment， and promote the vertical extension of the construction of clean government.

Key words：comprehensively and strictly administer the Party;building an honest and clean government;micro-corruption;grassroots government