平台经济中政府制度供给滞后问题探究

张奕涵 沈伯平

[摘要]在平台经济发展过程中，经济发展模式和治理模式的转变与重构并不同步，制度体系建设和完善的速度往往落后于平台发展状况，其典型表现是政府制度供给滞后。基于政治经济学的分析视角对这一问题的本质与现实原因进行探究。在本质上，政府制度供给滞后是生产力和生产关系、经济基础与上层建筑调整优化的过程在现实经济层面的反映，是制度变迁的一个环节，是规制者和被规制者互动博弈过程中产生的“制度非均衡”状态。在现实原因上，平台经济的发展过程和内生特性、政府对制度安排的综合考虑过程以及平台企业和其他利益攸关者的参与共同导致了政府制度供给滞后。解决这一问题必须构建起以政府为主导，平台企业、消费者、劳动者等利益攸关者广泛参与的治理框架。提出以下政策建议：第一，政府必须发挥主导作用，综合运用好规制与监管手段，提升治理效能；第二，平台企业必须落实主体责任，承担相应的自我规制职能，形成政府规制与产业自我规制协调互动的规制与监管体系；第三，其他利益攸关者需要共同参与，形成社会监管合力。

[关键词]平台经济；制度变迁；政府制度供给滞后

一、 引言

近年来，平台成为生产力重要的组织方式，正与经济社会发展的各领域、全过程紧密结合，推动数字经济持续快速增长。据统计，2021年中国数字经济在规模上达45.5万亿元，占GDP比重达39.8%，成为国民经济发展名副其实的“加速器”与“稳定器”1。平台经济以技术创新为重要牵引，引致并推动了市场经济中全方位的理念创新、业态创新与模式创新，优化了资源配置，促进就业并增进了人民福祉，成为推动经济高质量发展和构建新发展格局的新引擎。但是，平台经济的发展也带来了一系列新问题，如平台企业垄断问题、“大数据杀熟”和“屏蔽封杀”等算法滥用问题、数据产权安全隐患问题以及劳动者权益保障缺失问题等。这一双重影响深刻反映出在平台经济发展过程中，经济发展模式和治理模式的转变与重构并不是同步的。平台经济制度体系建设的速度往往落后于平台发展状况，其典型表现是政府制度供给上的滞后。长期以来，中国政府对互联网平台企业一直采取鼓励、培育、谦抑的态度，在监管上秉持“包容审慎”的理念，这为平台企业渡过立足不稳的萌芽期、逐步实现发展壮大提供了良好的环境。但随着平台经济步入成熟期，相对滞后的监管理念和规制手段无法适应快速变化的数字市场，无法有效遏制超级互联网平台的失范行为[1]。例如在平台经济反垄断规制转型过程中存在缺乏互联网平台事前责任设计、平台主体多层次义务群设定、动态化平台分级认定的“三重制度障碍”[2]。在平台劳动者权益保护问题上，平台就业关系难以被嵌入现有的劳动关系规制和社会保险制度中[3]。平台企业多样化的用工方式不仅加大了司法实践中对劳动关系认定的难度[4]，也使得适用于新形势的法律法规的出台面临困境，劳动力市场也面临着制度僵化问题[5]。在实际监管过程中，技术障碍、“路径依赖”等因素限制了政府监管部门的执法效能[6]。由此可见，平台经济中政府制度供给滞后现象引发了诸多广泛而深刻的现实问题，不仅影响了平台经济自身的健康持续发展，也引起人们对于强化平台经济规制与监管的普遍诉求。习近平总书记在中共中央政治局第三十四次集体学习时强调，要完善数字经济治理体系，健全法律法规和政策制度，完善体制机制，提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平。国家发展改革委等部门发布的《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》中也明确提出“坚持发展和规范并重”，“适应平台经济发展规律，建立健全规则制度”等重要指示1。平台经济作为新兴经济领域，其规制与监管框架尚未成熟，当前亟需完善治理体系以纠正平台企业失范行为，补全监管政策拼图，促进平台经济规范有序健康发展[7]。为此，有必要对平台经济中的政府制度供给滞后问题进行深入分析，以便找到破除制度建设困境的方式。想要理解政府制度供给滞后问题，不能单纯从静态的视角进行考察，而必须要在制度演化与发展的动态过程中寻找答案。本文拟从一个政治经济学的分析视角探究平台经济中政府制度供给滞后问题的本质，进而结合现实阐明政府制度供给滞后问题的成因，并就如何解决这一问题提出政策建议。

二、 平台经济中政府制度供给滞后问题的本质探究

平台经济是生产力新的组织方式，既代表着数字时代先进生产力的发展水平，也包含着与这一先进生产力相匹配的生产关系，如各类经济制度。平台经济中一般由政府主导制度建设的方向并承担制度供给职能。现实中，政府制度供给往往出现滞后现象，即平台经济中的制度建设（供给）速度落后于平台经济发展（需要）速度。事实上，政府制度供给滞后不是一个静态的现象，而是制度变迁动态过程的一个部分。从政治经济学的视角来看，这一现象本质上是生产力和生产关系调整优化过程中的一种常态现象，是经济基础与上层建筑相互作用最终达到有机统一过程中的一种常态现象；在现实经济层面上则表现为规制者与被规制者之间互动博弈的一个中间阶段，是制度从低级均衡状态朝着高级均衡状态转变过程中必经的“非均衡状态”[8]。

依托互联网平台这一载体，通过收集、使用数据生产要素，发展人工智能和算法等关键信息技术，平台经济有力促进了经营主体间的信息流动和交易双方的供需匹配，推动经济产业结构朝着多元化、标准化、复杂化方向发展，构筑起错落有致、層级分明的平台经济生态系统，这一过程极大解放和发展了生产力。但当“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力发展的形式变成生产力的桎梏”[9]。此外，与传统经济相比，平台经济的运行模式、运行规律均发生了重大变化，由此带来经济基础（生产方式）的重大改变，而上层建筑的变革相对滞后必然会阻碍平台经济发展。平台经济中的制度大多是传统工业化时代制度的继承和延续，这些制度能有效遏制传统的产业资本和金融资本的无序扩张。但随着数字技术在社会总生产过程中的普遍运用和广泛渗透，数据和信息成为重要的生产要素，产业资本和金融资本逐步发展成数字资本，由此产生生产力发展的新需要，也催生了新的问题与风险。原有的制度无法适应新形势需要，其规制的有效性逐步减弱而对现有经济发展的束缚效果却增强了。现有的制度体系与潜在经济增长要求不相适应的地方就成为制度变迁的起始点。从政治经济学的角度来看，制度变迁的本质是生产力和生产关系、经济基础和上层建筑之间调整优化的有机统一的过程。生产力的发展会推动生产关系不断进行局部微调和完善，调整后的生产关系也会反作用于生产力；经济基础的变化影响上层建筑的变革，上层建筑也对经济基础产生反作用。在以上两对关系中，生产力与生产关系、经济基础与上层建筑在不断的微调中达成新的平衡。这种微调的量在达到质的转变之前总要经历一段时间的累积，这个累积的过程反映在现实经济层面就是“制度非均衡”状态。在这一状态中，经济活动的诸多参与者共同参与制度变迁过程，规制者与被规制者展开互动博弈，基于各自的需求推动制度朝着有利于自身的方向演变，最终各主体之间的合力形成了制度变迁的结果。在这一过程中，政府制度供给会受到多方利益相关者的阻挠或助推的影响，制度建设总体耗时较长，因而出现了政府制度供给滞后的现象。

由此可见，政府制度供给滞后现象实际上是生产力和生产关系、经济基础与上层建筑相互调整的过程在现实经济层面上的表现，是制度变迁中的一个环节。制度从低级均衡状态朝着高级均衡状态转变的动态演化过程循环往复、周而复始，政府制度供给滞后现象从某种程度上来说也是一种“常态”。现实中政府、企业和其他利益攸关者共同参与了平台经济“游戏规则”的制定，这为我们分析政府制度供给滞后问题的现实原因提供了突破口。

三、 平台经济中政府制度供给滞后问题的现实原因探究

戴维斯和诺思考察了制度创新过程，指出在经济发展过程中会出现制度安排“延时”（lag）的情况[10]。平台经济中的政府制度供给滞后现象既与平台经济自身的发展过程与内生特性有关，也与政府进行制度安排时的综合考虑过程有关，还与平台企业和其他利益攸关者的参与相关。本部分将对上述三部分原因进行具体阐述。

1. 平台经济自身的发展过程和内生特性

（1）平台经济的发展过程

从政治经济学的视角看，生产关系是适应生产力的性质和水平而逐步建立起来的，平台经济中的制度建设总是要以平台经济的发展现状为基础。一方面，平台经济在短短数十年的时间内创造了巨大的社会财富，其既展现出了极高的发展潜力，又有着新生经济形态的脆弱与不成熟的固有特点；另一方面，平台经济内部各平台企业的发展状况参差不齐，对于制度的需求也不同。基于上述不平衡、不充分的发展情况，政府在进行制度建设时既需要为平台经济预留充足的成长空间，避免过度规制抑制新业态的发展，也需要充分考虑多层次的经营主体的不同情况。再加上政府外生于平台经济，在平台经济发展和政府制度供给之间一定存在时间间隔，由此产生了政府制度供给滞后现象。如2014—2019年平台经济发展成长的最初阶段，中国政府出台了《国务院关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》、《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》等文件，主要从大方向上对平台经济发展进行引导，在制度设计上留白较多，制度出台也没有过于密集。2020年以来平台经济逐步发展成熟，政府针对平台经济发展中逐步显露出的重大问题进行系统总结与深入分析，适时推动已有法律的修订与新法律法规的制定，出台多项指导意见和指南文件，完善制度体系。

（2）平台经济的内生特性

平台经济是以技术创新为核心驱动力，以商业模式和管理方式创新为重要特征的新业态，时刻都在经受社会经济与技术变革的冲击。这些冲击会借由现有的平台经济生产全过程传导并影响制度结构，平台经济中的制度结构会对这些冲击进行自发性回应，产生变化或微调。这种现象的持续存在一方面使平台经济在内部自发构筑起一系列非正式约束以满足自身的短期发展需要，减少了政府从外部进行制度供给的必要性，另一方面也增加了平台经济系统的复杂性，使得政府在进行制度安排时面临更多干扰。此外，规则一般是针对过去制定的，很难应对新出现的、预料之外的情况，特别是在创新就是为了绕开不合时宜的规则的时候[11]。平台经济本身就是一项颠覆性的创新，平台企业家或是发现了潜在获利机会，或是为了绕开传统经济中存在的各种壁垒而进行创新。例如“蚂蚁金服”等互联网金融企业一方面通过互联网与金融深度融合开创新型金融业务模式，在助力小微企业发展、提升金融服务质量和推动构建多层次金融体系的同时实现了自身盈利，另一方面以又金融科技创新为幌子，“钻空子”以规避金融监管。类似的通过创新以实现制度套利的行为必然影响平台经济的发展方向，也使政府进行制度建设的难度加大。

2. 政府对制度安排的综合考虑过程

政府在进行一项制度安排时，需要经历至少四个过程：①感知环境并认知到推动制度变迁的可能性与必要性，②选择合适的制度或创新制度安排，③推动制度变迁的实施，④制度实施取得实质性成效。上述每个环节都受到诸多因素的影响，导致政府对制度安排的综合考虑过程耗时较长，致使政府制度供给滞后。具体而言，影响因素如下：

（1）信息不完全与信息不对称

平台经济发展的时间短、速度快，对应了全新的供给与需求模式，创造出一套全新的经济生态系统。一方面，政府部门对于这种新业态认知不足，在制度设计上缺乏可借鉴的经验，存在信息不完全的状况。另一方面，政府外在于平台经济市场，与平台经济市场内部的平台企业、技术专家和行业协会等相比，所了解的核心信息更少，存在信息不对称的情况。平台企业不仅能利用信息上的优势获取市场势力操纵市场，也可以干扰政府的判断，实现“规制俘获”。信息不完全与信息不对称问题使得政府需要花费更多的时间收集可靠和合适的信息来建立对平台经济的全面认知，以便进行合适且有针对性的制度安排，从而影响了制度供给的时长。正如2022年6月修改后出臺的《中华人民共和国反垄断法》是对平台经济反垄断和防止资本无序扩张等问题的有力回应，其修改经历了修订草案送审稿和修正草案两个中间环节，在此过程中市场监管总局与司法部向社会各界公开征求意见，充分参考有关部门、省级政府和部分行业协会、企业等的意见，反复协商沟通，以便充分完善基本法律与制度规制，也为其他配套规定留出空间。

（2）交易成本过高

由于信息不完全与信息不对称的干扰，加上平台经济中出现的是复杂多样、渗透性强、覆盖面广、风险性大的新问题，缺乏可参考的制度安排，政府在前期需要花费较多的搜寻成本收集和处理信息，在制度设计时不仅需要充分运用系统性和前瞻性思维对潜在问题进行预判，还要调整制度安排使之能兼顾多元目标，因此产生高昂的交易成本。此外，政府层面的制度一般为正式制度，其总体交易成本巨大。一方面，正式制度的构建程序复杂，耗时较长，并且需要经过局部试点探索才能全面推广。例如2019年《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》出台后，各级地方政府积极开展实践，为国家顶层设计探路，如江苏省就于2020年3月发布了《省政府办公厅关于促进平台经济规范健康发展的实施意见》，就“加快完善新业态标准体系”“推进‘互联网+监管”“推动完善信用体系建设”等二十项重点问题提出意见1。另一方面，正式制度的推广面临从旧制度转向新制度的变革成本、各项制度运行的维护成本以及对平台经济发展中自发产生的不合理的非正式制度进行清除、重构或改造的成本。由于交易成本过高，政府会审慎评估进行制度安排的成本和收益，当两者差距过大时政府会缺乏足够的变革动机，由此导致制度供给滞后。

（3）制度的作用和时滞的影响

制度作用于一定的经济目标后，在初期往往效果较微弱，需要历经一定周期后才逐步显现出真实的效果，因此制度存在作用时滞[12]。这意味着政府无法及时得到制度实施效果的反馈。现阶段，平台经济市场发育尚不成熟，抗风险能力不足，但平台经济中生产、交换、分配和消费四个环节之间衔接紧密，资源、信息、风险和政策影响等在各个环节之间的传导速度快。这使得政府必须充分考虑传导环节中容易产生的“累积效应”以及平台经济市场主体对制度反应的“趋同效应”：一方面，在初期密集出台同种类型制度可能在某一时点使市场遭受产生多重制度效果的叠加冲击；另一方面，制度的本意在实施过程中容易被误读或过度解读，市场主体对制度安排存在反应过度的可能性，且这种反应会在各主体之间传递并形成趋同。因此，政府通常会将一项制度安排拆分为若干阶段逐步推进，以便掌握主动权，灵活应对市场反馈并适时调整。

3. 平台企业和其他利益攸关者的共同参与的影响

（1）政府、平台企业和其他利益攸关者之间存在利益冲突

在平台经济制度建设过程中，平台企业凭借自身对于领域前沿的了解和在实际经营过程中的主导地位成为制度建设的重要参与者，在部分领域内甚至成为制度建设的引领者。供应商、劳动者、消费者等其他利益攸关者也逐步参与进这一过程中。多方主体的参与必然产生利益冲突，政府在进行制度安排时会受到多股力量的阻挠，因此需要花费更多的时间成本和交易成本去考察各方参与者的真实需求，识别并剔除私人利益与公共利益相抵触的部分，协调各方的合理利益诉求，最终形成使各方满意的制度安排。利益冲突的干扰以及政府协调各方的职责的履行均延缓了制度出台的时间，使得政府制度供给滞后。

（2）信用关系缺失的影响

通常而言，在社会信用制度较完善的情况下，制度的实施与推广更加容易。平台经济的发展推动传统的人格化交易向非人格化交易转变，支付宝、微信等在线支付系统的使用，淘宝和京东等电子商务平台提供的物流追踪、售后服务、评价系统等服务管理模式的创新使得人们对平台的信任与依赖度大幅提升。但这种转变也伴随着极大的不确定性风险，冲击着平台经济中各方参与者之间的信用关系，影响社会信用制度和社会信用体系的建设与完善，致使平台经济发展中的非正式制度（如信用关系等）存在缺失。政府需要花费更多的时间推动信用关系重构，为正式制度的有效实施畅通渠道，利用非正式制度的完善与正式制度形成合力。

综上所述，政府制度供给滞后现象源于平台经济自身发展过程与内生特性的影响，也源于各方利益参与者之间的互动博弈的干扰。此外，由于平台经济中问题新颖且复杂，产生速度较快，政府进行制度安排的整体过程耗时较长。因此，政府制度供给滞后其实是制度变迁中的常态现象，某种程度上不可避免也无法被完全消除，但这并不意味着可以对这一现象置之不理。平台经济影响程度之大、辐射范围之广，前所未有。平台企业具有天然逐利趋势，其不良行为极易诱发经济社会中破坏性、颠覆性的重大风险。政府制度供给滞后会导致平台经济中资本无序扩张、野蛮生长的现象发生。这一发展乱象最终会反作用于平台经济本身，抑制其健康与可持续发展。为此必须加强对平台经济的规制与监管。政府需要加快改善自身制度供给能力，同时引导平台企业、供应商、劳动者、消费者和其他利益相关者共同参与完善平台经济治理框架。

四、 改善平台经济政府制度供给滞后的政策建议

制度建设必须因事而制，与时俱进。改善政府制度供给滞后的状况必须加快构建以政府为主导，平台企业落实主体责任，供应商、消费者、劳动者等利益攸关者共同参与的治理框架，促使平台经济在发展中规范，在规范中发展。为此，必须从以下三个方面入手：

1. 政府发挥主导作用，构建多方利益相关者共同参与的治理框架

作为平台经济中制度供给的主要承担者，政府必须从如下两方面提升治理效能：其一，全面提升制度供給能力。党的二十大报告指出，必须坚持“安全第一、预防为主”“推动公共安全治理模式向事前预防转型”[13]。平台经济中的重大风险具有颠覆性危害，政府必须加强形势研判，强化事前预防和风险预判能力，不能依赖事后处置与补救。政府要缩短制度建设的总体时间，通过组织变革、目标拆分、多头并进和协同发力等方式提升治理效能。政府要综合运用好规制与监管手段，一方面要加快构建包含正式制度和非正式制度在内的多层次的制度体系，另一方面要在法律不完备的条件下，加大执法与监管力度，利用监管在制度体系的规制之外形成补充，并为制度的有效实施提供保障。为此必须加快形成事前、事中、事后的全链条监管，推动企业形成普遍的监管预期，最终形成全方位、多层次和立体化的规制与监管体系。其二，平台经济中的问题产生速度快，形式复杂多样，单纯依靠政府从市场外部进行制度供给，速度较慢，容易耽误处理问题的最佳时机。因此必须构建以政府为主导，平台企业、供应商、消费者、劳动者等利益攸关者共同参与的平台经济治理框架，在市场内外形成治理合力。政府要发挥好“总揽全局，协调各方”的作用，充分考虑平台经济发展需要和各方主体诉求，建立清晰、明确的总体制度框架，设计富有弹性的基础法律法规，对平台经济中常见的经济行为的合法性做出界定，以指引市场中各类主体行为，激发市场自我净化功能。政府要引导平台企业落实主体责任，在市场内部利用产业自我规制打击不良经营者，处理违规行为，积极引导行业自律，与政府的外部监管形成合力。政府还要引导其他利益攸关者充分发挥社会监督作用，约束平台企业不良行为，营造良好的平台经济发展环境。

2. 平台企业落实主体责任

平台企业是数字经济发展的主导者，处于市场最前沿，对数字经济的发展动向和潜在漏洞极其敏锐，与市场各主体的联系更加紧密，既能提出富有前瞻性与针对性的意见弥补政府因信息盲区而产生的决策疏漏，有效减轻政府制度供给压力，也能通过推进产业自我规制与市场自我规制从市场内部与外部政府形成规制与监管合力，因而是治理框架最重要的参与者。但由于平台企业将私人利益而非公共利益的最大化作为核心目标，政府必须防止平台企业在参与制度建设时利用自身信息优势形成规制俘获。平台企业落实主体责任必须做到如下几点：其一，平台企业要运用专业知识和技术优势帮助政府完善数字制度设计，构建数字监管系统，实现精准规制与高效监管。其二，平台企业要以算法、大数据等关键信息技术为支撑，弥补市场机制的缺陷，促进市场功能有效运转，以市场自我规制约束和引导经济活动主体行为。平台企业也要推动产业自我规制，在政府的授权下承担一定的私人监管功能，协调平台内经营者、消费者和劳动者等各主体的利益诉求，对市场内的违规行为予以监督与惩罚，维护市场公平秩序。其三，平台企业需要帮助重构新型社会信任关系，完善信用制度，健全信用体系，提升经济社会的稳定性，使政府制度的推广与实施更加顺畅。

3. 其他利益攸关者共同参与，形成社会监管合力

供应商、消费者、劳动者等利益攸关者是平台经济市场的重要组成部分，能最快最敏锐地发现市场中存在的与人民日常生活息息相关的关键问题，有强烈的表达意愿，但一直以来都缺乏参与平台经济治理框架的机会。事实上，其他利益攸关者的共同参与能够进一步健全平台经济治理框架，营造良好的平台生态环境。一方面，这可以让制度真正反映各利益攸关者的诉求，更好地协调平台企业私人利益与社会公共利益的关系，让各方利益攸关者的合法权益得到充分保障，从而增进其对制度的认同，减少制度实施阻力；另一方面，这可以让各方利益相关者充分发挥外部监督的功能，形成社会监管合力，敦促平台企业规范发展，优化平台经济市场环境。可以从如下三方面入手进行改进：其一，政府牵头完善线上政策咨询、政务服务投诉与建议的平台，针对不同问题开辟专题板块，畅通供应商、消费者和劳动者等利益攸关者献策献言的渠道，提升问题处理与反馈的速度，激发各方利益攸关者的积极性并形成良性循环。其二，平台应改进现有的信用评分机制，加强对服务评价和声誉反馈功能的标准化管理，利用用户评价与评分对平台内经营者形成有效约束，敦促其合法经营，从而更好地维护供应商、劳动者和消费者的正当、合法权益。大型平台企业和市场中的行业协会等组织需要通过协商建立适当的信用评分机制，利用各方利益攸关者的反馈对各平台企业进行约束，营造良性竞争、有序发展的市场运行环境。其三，充分发挥消费者协会和工会等组织的力量，拓宽各方利益攸关者的发声渠道，增强其维权力量。

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基金项目：江苏省社科基金重点项目“中国道路与华盛顿共识：一个政治经济学的比较分析框架”（项目编号：17WTA017）。

作者简介：张奕涵（1998-），女，南京大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为马克思主义中国化、制度经济学；沈伯平（1969-），男，经济学博士，南京大学马克思主义学院教授，硕士生导师，江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员，研究方向为制度经济学、转型经济学、规制经济学以及马克思主义中国化。

（收稿日期：2022-09-27  责任编辑：苏子宠）