我国住房租赁市场发展屏障与对策建议

段莉群 王姜

摘   要：住房制度改革以来，我国住房租售市场一直存在发展不平衡的问题，经历了“计划经济下的福利分房制度”“过渡阶段的福利低租制度”“市场化阶段的‘两房保障制度”“租赁初步发展的并轨保障制度”和“住房租赁高质量发展时期”五个阶段。通过分析我国住房租赁市场存在的居民租住需求难以满足、无法与购房者享有同等公共服务，以及租住权益难以得到保障等问题，在借鉴发达国家住房租赁市场经验的基础上，提出我国住房租赁市场发展应积极调整住房供应结构、落实“租购同权”机制建设和加快完善法律体系等对策建议。

关键词：住房租赁；发展屏障；国外经验；对策建议

中图分类号：F299.23        文献标志码：A       文章编号：1673-291X（2023）01-0057-03

1998年城镇住房制度改革至今，我国住房租赁市场和住房销售市场一直存在发展不平衡的问题。与繁荣发展的住房销售市场相比，住房租赁市场处于低沉和滞后的态势。党的十九大报告提出，要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。2021年中央经济工作会议中，再次强调了“要坚持房子是用来住的、不是用来炒的”定位，要求在坚持租购并举的同时努力探寻新的发展方式。加快推进租赁住房建设，培育和发展住房租赁市场，这一措施不仅是为了解决住房供给结构失衡，更是为了满足人民对美好生活的需要，促进新型城镇化的全面深化和发展。加快培育我国住房租赁市场发展的制度建设已经成为新时代急需解决的重大民生问题。

一、我国住房租赁市场的发展历程

随着中国住房制度的不断改革，我国住房租赁市场的发展也由发展不均衡、不充分转向逐步完善。主要体现为五个发展阶段。

第一阶段：计划经济下的福利分房制度（1949—1977年）。中国建国之初，为了实现工业快速发展的目标，实行计划经济。在这个阶段中，国家对城市住房进行统一投资建设，组织分配和经营活动，这一时期的住房投资，90%以上都由政府提供，公有住房占绝大部分，租赁市场基本无迹可寻[1]。

第二阶段：过渡阶段的福利低租制度（1978—1997年）。这段时期是房地产市场起步、公房租赁制度改革探索的时期。由于缺乏建设经费，缺少对公房的维修，导致公房供应日趋紧张，并逐步演变成了一个严峻的民生问题。为了帮助居民解决住房难题，政府采用引入市场机制的方式来提高住房资源的生产效率和分配效率。由于当时还未建立起住房商品化机制，福利分房仍占主导地位，因此租赁政策对住房问题的影响不大，租赁房的比例非常低。另外租金较低，不能完全覆盖房屋成本，因而还需单位来承担差额部分[2]。

第三阶段：市场化阶段的“两房”保障制度（1998—2009年）。我国的住房分配货币化改革于1998年开始实施，这一时期住房市场化和商品化快速发展，居民的住房问题主要通过购买商品房解决。具有保障性的廉租房是这一阶段租赁住房的主要表现形式，住房困难家庭是其主要保障人群。2009年，积极发展公租房在中华人民共和国全国人民代表大会和中国人民政治协商会议中首次被提出，“十二五”规划中也提出要大力推进公租房和廉租房建设，为公租房和廉租房并轨政策的形成打下了坚实基础。

第四阶段：租赁初步发展的并轨保障制度（2010—2016年）。这一时期，我国房价处于不断攀升、居高不下的状态。一方面，政府加紧控制房价的涨幅；另一方面，政府在大力发展具有保障性的廉租房和公租房的“两房”建设的同时，加速推进二者并轨运行。《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》于2013年出台，从2014年起全国实行“公租房”和“廉租房”并轨运行，并将其统一称为“公共租赁住房”。同时，关于租赁市场发展的支持性政策也逐步出台，租赁市场愈来愈得到政府的重视。2015年，住建部发布了《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》，从多个方面对住房租赁市场的进一步发展进行了积极的探索。

第五阶段：住房租赁的高质量发展时期（2017年至今）。党的十九大报告强调“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，使住房回归“居住属性”的政策方针。2019年召开的中央经济工作会议再一次将发展租赁住房确定为工作重点。全国住房租赁政策创新取得了突破性的发展，住房租赁市场因此迎来大发展。

二、我国住房租赁市场的发展屏障

长期以来，我国房地产市场以商品房买卖为主，因而住房租赁市场的发展表现出自发性的特征，不仅造成住房租赁市场中供需结构不平衡，还导致我国住房租赁市场发展不完善、不规范。

（一）居民租房需求難满足

现阶段，与我国住房销售市场相比，住房租赁市场在成交量上远远滞后，市场发展规模偏小，供求关系不平衡。一方面，住房租赁市场供应主体结构不合理，造成房源供给较少；另一方面，住房租赁市场的供给与需求不相匹配，由此难以满足居民的住房需求。

1.住房租赁市场供应主体结构不合理导致房源供给紧缺。主要表现为：一是非法住房租赁市场规模大；二是专业住房租赁公司的发展速度较慢，市场份额较小。

2.住房租赁市场存在区域结构与需求结构不匹配问题。在城市中心区工作的居民，租房时通常以方便生活和节约通勤时间为主要目的，住房租赁需求主要集中于市中心区域。但是，市中心区域的住房供应非常紧缺，很难满足租户的租房需求，而住房紧缺必然会导致住房难求、租金居高不下等问题出现；同时远城区和郊区的房源数量比较多，且房租便宜，但大部分人对于居住在远城区或者郊区的意愿偏低[3]。相比城市中心区域，远城区的住房空置率明显偏高，这一现象说明住房租赁市场供给的区域结构与需求结构不匹配的问题较为突出，这已经成为我国住房租赁市场发展的屏障之一。

（二）租赁住房难以享受均等的社会服务

我国现阶段存在着“租购不同权”：

1.租赁群体子女的教育问题难以得到有效解决。当前，在我国大城市中，由于很多限制条件的存在，如学区设置、户籍制度限制等，使租赁群体的子女很难顺利入学。无论学区如何划分，住房租赁者都不包括在内，学区房资源十分紧张。是否拥有自己的房子，成为了解决孩子教育问题的重要因素。

2.租赁群体难以平等享受医疗资源。当前，我国大部分的医疗服务都是以住房户口为基础的，因而在大城市中，租房者无法与住房自有者享受到一样的社区医院、就近就医等权益。

3.租赁群体因难以平等享受市民待遇而受到歧视。长期下来，这种偏见将导致城镇居民对长期租赁行为产生抵触情绪，进而可能会阻碍住房租赁市场的持续有序推进。

由此可以得出结论，居民的收入如果能够满足住房购买的条件，附加在自有住房上的公共服务权利必然会使人们更倾向于购房而非租房，以便享有更加丰富的公共服务资源。

（三）承租人租住权益难保障

目前在我国租赁市场中，由于租赁市场结构不合理、监管不完善，且专业化的租赁机构数量较少，导致租客合法权益无法得到保障，具体表现在：

1.不系统不全面的住房租赁市场信息使得承租人的合法权益无法得到充分保障。其一，在信息来源上，我国住房租赁市场的信息统计专业化程度低；其二，在监管体制上，我国住房租赁市场存在着法律法规不完善、监管体系不到位等问题。

2.不完善的住房租赁市场监管制度致使承租人的权益难以获得有效保护。目前，我国很少有专门负责住房租赁的监督管理部门，存在监管途径单一和监管范围狭窄的问题。

三、国外住房租赁市场的经验

20世纪初，住房租赁市场在欧美各国逐渐兴起，一些国家通过完善法律和制度，采用多种措施打破身份歧视，使住房承租人与住房所有者享有均等的权利种类和社会福利。这种高度“租购同权”在住房租赁市场的发展过程中发挥了举足轻重的作用，使整个住房销售市场和租赁市场呈现出一种比较均衡的态势。

（一）高度“租购同权”，承租人享受公共服务均等化

在英德法美等国家的相关社会制度中，承租人无论是在住房销售市场还是住房租赁市场，其住房需求都能够得到满足。就教育而言，美国宪法保障移民的部分权利，虽然美国迁徙居民的教育体系由州政府来制定，但是这些移民的受教育权却受到国家宪法的着重保护。就医疗而言，法国公民在本国享有平等的公共服务，无论是承租人还是产权人，都同样享有医疗保险、失业救济等各种社会福利，并得到国家的全面保障。就住房补贴而言，德国《住房津贴法》对住房者（承租人或拥有所有权的自居者）的收入、住房面积和租金提供现金补助，其中，联邦和当地政府各自承担50%的租金补贴[4]。这项政策偏向于住房承租者，超过90%的补助都由承租人获得。

（二）法律体系完善，承租人合法利益得到保护

在发达国家，也有以保护承租人合法权益、促进住房租赁市场良性发展为目的的完整法律体系。在德国的法律中，对于房租的增长变化范围有明确的规定，房屋出租者必须将三年内的租金上涨幅度限制在20%以内，超过20%时，承租人有权起诉；超过50%，就会被判“房屋暴利”，最高可判3年有期徒刑[5]。美国的法律制度也比较完备，从20世纪30年代起，美国就已经颁布了27部与住房相关的法规。另外，美国的税法还规定，可以将用于保养、维修出租房屋的各项房屋维护支出和年度折旧部分用来减免税收[6]。

四、我國住房租赁市场建设的对策建议

纵观国外住房租赁市场的发展经验，不难发现，住房租赁市场的培育与发展是一项全局工作。因此，借鉴发达国家的租赁市场发展经验，加大热点城市租赁住房供应，坚定推进“租购同权”、加快住房租赁市场立法进程、加强对租赁群体的保护成为推进住房租赁市场发展的重中之重。

（一）发展城市公共交通和基础配套设施，促进住房供应结构调整

积极发展城市公共交通等基础设施，为租户提供交通和生活便利，特别是交通网络的建设和完善。中心和非中心城区公共交通网络的实现，将节省租户的交通和购物等待时间，最大限度地满足一些非中心城市租户的需求。

1.有序推动城市功能由中心区向非中心区扩展，并对各区域间的功能进行重构。要减轻租客对城市中心区的租赁需求，就必须在非中心区适当地覆盖城市功能，这样就可以把租客的住房需求分散到非中心区。

2.改造规范存量住房，尤其是对中心城区中可以在结构上翻新成小型住宅和微型住宅的房屋进行集中改造。最大限度地发挥机构经营者的作用，推动存量房改造，增加存量房中的出租房屋数量，满足更多租户的需求。

（二）落实“租购同权”机制建设，打破身份歧视

“租购同权”的“权”，涉及了多项公共服务权利，包括教育、医疗卫生和社会福利等。租购同权，要求公共资源能够被公平、均等地分配，单独的政策或法律带来的成效甚微，还需要社会政策来托底。首先，应构建全面多元的政策体系，使社会福利制度脱离户籍制度。其次，还应增强各类公共服务的灵活性，扩大覆盖范围。

从教育方面来看，我国可以根据具体国情，积极借鉴美国对移民教育权利的保护行为，这将对解决流动人口子女教育问题起到至关重要的作用。应推进医疗保险体制改革，使国家医疗保障水平与利益统一化；推动住房公积金制度改革，利用住房公积金为租户提供保障。在资源匮乏的条件下，实施上述措施，无论是为解决资源公平分配问题，还是为解决就近就学、就近就医等问题，都具有非同寻常的现实意义。

（三）完善相关法律法规，保障承租人合法权益

我国应结合基本国情，对发达国家的经验和做法加以借鉴，建立健全住房租赁市场法律体系。

1.明确规定出租人的行为和责任，维护承租人的合法权益。出租人必须保证出租房屋的质量，使房屋在出租期间具备良好的居住条件。针对出租人任意提价的行为，地方政府可以制定地方规章，将住房租金价格标准化、租金上涨幅度规范化。

2.加快“租购同权”立法进程，促成基本公共服务均等化，缩小住房租赁者与住房自有者在享受公共服务方面的差距。对相关的城市管理部门作出明确的立法规定，强制其配合落实，以确保承租人能够真正与购房者享有均等的公共服务和公共资源。

3.租金变动应由双方根据政府租金指导价进行协议。在市场监管方面：不断地督促中介机构加强自律，纠正住房租赁中介的错误行为，强化监督。在租赁合同方面：政府要制定明确的合同内容和清晰的合同条款，并采取一定的措施对承租人加以保护。

参考文献：

[1]   王振坡，宋嘉卓，王丽艳，段思洁.我国城市住房问题演变与求解：基于政府—社会—市场关系的回顾与展望[J].学习与实践，2021，（7）：35-44.

[2]   况澜，郝勤芳，梁平，沈靓，王新峰，罗羽霄.我国住房租赁市场需求及发展趋势研究[J].开发性金融研究，2018，（6）：65-87.

[3]   曾国安，从昊，雷泽珩，王盈.促进中国住房租赁市场发展的政策建议[J].中国房地产，2017，（15）：3-14.

[4]   郑宇劼，张欢欢.发达国家居民住房租赁市场的经验及借鉴——以德国、日本、美国为例[J].开放导报，2012，（2）：31-34.

[5]   孙丹.发展住房租赁市场的国际比较与政策建议[J].金融与经济，2011，（8）：41-44.

[6]   包振宇.美国住宅租赁法律制度研究——以承租人住宅权保障为例[J].美国研究，2010，（2）：55-72.

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