我国乡村教师补助政策的历史演进与展望

周亚东 曹羽婷

摘要：中华人民共和国成立以来，我国乡村教师补助政策演进经历了四个阶段：萌芽阶段（1949-1977年）、初步发展阶段（1978-2002年）、全面化阶段（2003-2012年）、精准化阶段（2013年至今）。分析乡村教师补助政策的政策文本，发现其是在曩昔政策的基础上小幅度逐步调整的结果。基于林德布洛姆的渐进主义决策模型，我国乡村教师补助政策具备现实性、稳定性与连续性三大特征。我国乡村教师补助政策可借鉴渐进主义模型中的三原则，从考察曩昔乡村教师补助政策的有效性、精准推进乡村教师补助政策前沿化以及聚焦乡村教师补助政策发展现代化三方面调整政策内容，为乡村教师的物质保障决策提供支持。

关键词：乡村教师  补助政策  政策演进  乡村振兴  林德布罗姆渐进决策理论

引用格式：周亚东，曹羽婷.我国乡村教师补助政策的历史演进与展望[J].教学与管理，2023（01）：1-5.

自中华人民共和国成立以来，我国政治局势稳定，经济能力不断提升，可以有力地解决乡村教师队伍建设问题。在当前乡村振兴战略与优质乡村教师队伍建设的时代使命之下，乡村教师补助政策的制定必然肩负起提升乡村教师待遇、提高乡村教师队伍质量的重任。厘清乡村教师补助政策的发展逻辑，揭示乡村教师补助政策发展历程特征，有助于实现高素质专业化乡村教师队伍建设，也为乡村教育政策制定乃至通过政策推动教育发展提供经验样本。鉴于此，借鉴渐进助力决策理论，梳理了中华人民共和国以来我国乡村教师的补助政策文本，剖析其演进历程，以期为乡村教师补助政策的制定提供启示。

渐进决策理论的思想，最早可追溯至查尔斯·林德布洛姆教授与他人于1953年合作出版的《政治、经济和福利》一书，在此书中他首次提出渐进主义，认为高效的政治决策应是渐进的，是对原有基础的调试与发展[1]。六年后，林德布洛姆将理论进行体系化，提出了渐进决策理论，并发表《渐进调试的科学》。此时政策的调整是基于已有政策的渐进式调整，而非跳跃式的变革。同时，由于政策制定是复杂的，牵涉因素繁杂，故只需着重分析关键变量即可。此外，他还提出目的与手段是相互辅助的，不必明确区分[2]。1963年，林德布洛姆撰写出版了《决策战略》一书，对渐进决策理论进行补充：一是政策只关注当下的需求，未考虑未来时代发展的诉求，随着时代的交替与政治背景的变化，政策内容必然是需要进行调整的;二是新政策的调整必然是以已有政策为基础;三是新政策的调整是有限的改变、删除与增补，不是大范围的变革;四是新政策的调整应着重围绕关键因素进行多重分析，而不是对所有因素进行大幅度考察。由此可见，渐进决策理论包含三大特征：一是政策文本具有现实性，现行的政策仅考虑了当前国家、政治背景的诉求;二是政策文本具有连续性，新的政策文本是以旧有政策为基础修缮后的产物;三是政策文本具有稳定性，政策的目标指向恒定不变[3]。此外，渐进决策理论认为政策的每一次调整坚持了三大原则：调整内容以昔日政策为重要基石，调整跨度以小步伐为总体步调，调整方向以当前所需为首要任务。

一、我国乡村教师补助政策演进历程

借鉴《乡村教师支持计划（2015-2020年）》文件中所提出的师德水平、生活待遇、编制标准、职称评聘、能力素质与荣誉制度六个概念，将乡村教师补助政策内容进行划分，纵向分析不同时期乡村教师补助政策文本内容，横向分析文本内容与国家重大历史事件间的联系，将其发展历程分为四个阶段。

1.萌芽阶段：思想改造与培训（1949-1977年）

从中华人民共和国成立到改革开放之前，国家刚经历了残酷的战争，国民文化教育落后、教学资源不足等问题严峻，国内教育公共事业亟待复兴。有关数据显示，这一时期国家至少欠缺348.04万专业教师[4]。当时，国家人口的主要聚集地为乡村，乡村教师的需求量远大于城镇。然而，国家采取城市优先发展的政治部署，使教育重心与优质资源向城镇移动，导致乡村教师数量短缺问题进一步恶化。乡村区域只得大量招聘民办教师以解燃眉之急。这一阶段乡村教师补助政策作为补充政策服务的分支，处于萌芽阶段。

如表1所示，该阶段乡村教师补助政策为鄉村教师补充政策中的一部分。乡村教师补助政策内容重心为乡村民办教师的能力素质提升，具体体现在两个方面。一是乡村教师政治思想改造。当时国家正处于起步阶段，内部的阶级斗争仍然存在，政治思想问题十分敏感。乡村民办教师队伍成员背景复杂，但又肩负教书育人、振兴国家的艰巨使命，国家对其开展统一思想教育必不可少。二是乡村教师短期集中培训。当时乡村民办教师的补充人员或为高中学历，或为初中学历，或是曾读过私塾的知识分子，或其他[5]。这些民办教师大多缺乏专门的师范院校训练，教学能力差，但由于乡村教育亟待大量教师补充，因此政府不得不开展短期速成班来帮助教师快速提升专业能力，使他们尽快适应教师工作。

2.初步发展阶段：民办教师的留与走（1978-2002年）

改革开放以后，各级师范教育的招生规模不断扩大，师范教育的毕业生开始逐渐满足国家教师需求。基于此，国家对民办教师进行了整顿，停止招收民办教师。对于已有的民办教师进行筛选，保留了部分合格的民办教师，辞退了部分不合格的民办教师。至2000年，约有100万乡村小学民办教师退出，约200万乡村小学民办教师转正。这一举措提升了乡村小学教师队伍质量，却也让本就教师匮乏的乡村小学雪上加霜。这一阶段，乡村教师补助政策从补充的分支向重点补助乡村民办教师过渡。

如表2所示，针对民办教师的补助政策将补助对象一分为二，出台了不同的补助内容。一是对于已离职的民办教师，补助政策提出建立保险福利基金，采取针对老、病、残的特殊民办教师群体发放额外的生活补助费等举措，保障了他们在离职后的基本生活需求。这一阶段，国家整体经济虽然发生了翻天覆地的变化，但大部分乡村地区经济仍然较为落后，中央也尚无多余财力与人力关注离职教师。因此，文件中只是提及了“有条件的地区”可设立民办教师的福利基金，并未规定具体的内容。二是对于检测合格并继续留岗任教的民办教师群体，为其提供进入师范院校深造的机会。

3.全面化阶段：奠定补助政策的乡村基调（2003-2012年）

2003年，党的十六大报告提出统筹城乡发展，“提高农村教师队伍素质，缩小城乡教育差距是城乡统筹教育中的重中之重”。2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出，未来国家的发展方向应向“三农工作”转移，强调乡村教师队伍的建设。这一阶段，乡村教师补助政策在重大政策文件中出现的频次与所占比例也显著增加，从补助部分人发展到补助所有人，从补助乡村教师部分层面发展到补助多个层面。

补助内容在原有的基础上也有所创新与扩展，更加全面化。一是生活待遇补助，从关注离职与留任的民办教师到关注在职乡村教师;从只关注乡村教师的工资到关注教师住房与身心健康需求。二是能力素质补助，新增“免费师范生”计划与“硕师计划”。三是新增编制标准，提出加强乡村教师编制管理，并对于编制紧张的小学适当增加编制名额。四是新增职称评聘，提出放宽评审条件。

在这一时期，党和国家印发了一系列具有乡村“倾斜”特征的教育政策文件，奠定了乡村基调。具体地说，乡村基调主要指两类：一是补助政策文本中用更加具体化的词汇来阐述乡村教师。例如，长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师、农村艰苦边远地区学校教师、农村义务教育教师等。二是政策文本针对乡村地理环境偏远，教师无法前往城市参加培训的现实问题，提出脱产研修、短期集中培训与远程培训等新对策。

4.精准化阶段：补助政策的细化（2013年至今）

2013年，习近平总书记提出了“精准扶贫”的重要思想。此后，党和国家精准支持高素质专业化乡村教师队伍建设，进一步把乡村教师队伍建设作为乡村教育事业发展的重心。

如表4所示，补助政策文本内容更加精准化，这主要体现在两方面。一是补助对象描述更细致。2015年《乡村教师支持计划（2015-2020年）》文件中，用乡村“特岗教师”“特殊教育教师”与“班主任”代替了之前统称的“乡村教师”一词。此外，编制标准补助政策文本用“乡村小规模学校”而非“乡村中小学”。这有利于解决乡村中小学编制内部再分配的管理问题。二是差别化补助的提出。虽然2012年《国务院关于加强教师队伍建设的意见》文件中也略含补助差异化的理念，但未明确指出差别化补助的概念，2015年《中共中央 国务院关于深化新时代教师队伍建设改革的意见》则首次提出了依据学校艰苦边远程度实行差别化补助。三是补助内容阐述更具体。政策文件中有关补助的落实采用了更加详实的表述。例如生活待遇补助方面，提出配备相应设施、丰富教师精神世界;能力素质补助方面，明确提出为乡村教师开展信息技术、心理健康和体育的培训等等。

二、乡村教师补助政策演变的历史逻辑

1.乡村教师补助政策的现实性

每个阶段乡村教师补助政策的删除与增补都密切结合了当时国家的综合能力、政治发展规划以及乡村教师队伍建设的诉求。具体而言，萌芽阶段，人民文化素质普遍落后，全国教育事业堪忧，国家需要培养人才但又缺乏教师。此外，国家内部政治紊乱，全国人民思想尚未统一，所以乡村教师补助政策内容侧重于思想与教学能力的快速培训。初步发展阶段，国家经济快速发展，教育资源不断丰富，师范学校开始不断扩招，师范毕业生不断增加，国家也不再需要民办教师来补充教师队伍。为了整体提升教师队伍质量，国家辞退了约100万民办教师。如何妥善处理离职乡村民办教师成为乡村教师补助政策的新问题。全面化阶段，党的十六大报告提出了城乡发展的理念，从体制改革和政策上加以调整，以弥补乡村发展薄弱的短板，加大城市反哺乡村的力度，实现国家发展重心向乡村的转移。乡村发展需要乡村教育，乡村教育需要乡村教师，所以这一阶段的乡村教师补助政策开始不断增多，内容涉及乡村教师的方方面面。精准化阶段，以脱贫攻坚战与全面建成小康社会为任务，以习近平总书记提出的“精准扶贫”为行动理念，所有补助内容向精准调整。这一阶段补助政策对乡村教师群体进行二次划分，政策内容也更加细致，聚焦教师的现实诉求。

2.乡村教师补助政策的连续性

从各阶段补助政策文本内容的变化来看，该政策体系的内容都是在原有政策框架内进行小步伐的调适与扩张。这一过程充分彰显了渐进决策理论中的连续性特征。从萌芽阶段到初步发展阶段，乡村教师补助政策的微调在乡村教师补助政策每个方面的纵向变化上都有所体现。其中，以下三类补助的渐进特征最为显著：一是生活待遇补助，从工资倾斜到绩效工资与差别化补助，从关注身心健康到丰富乡村教师精神世界;二是能力素质补助，从开展乡村教师培训到具体开展信息技术、心理健康和体育的培训，从民办教师再深造到硕师计划，从免费师范生计划到公费师范生计划;三是编制标准补助，从适当增加“编制紧张的乡村中小学”的教师编制到向“乡村小规模学校”编制倾斜。由此可见，乡村教师补助政策文本基本是小步伐的改变、删除与增补的过程，并不是跳跃式的变革。至于乡村教师补助政策的内容扩展，这主要体现在补助政策增设的编制标准、职称评聘、荣誉制度与师德水平补助上。这四种类型并不是凭空捏造的，而是教师这份职业本应具备的福利。只是乡村教育事业逐渐擢升至国家战略发展地位，原有的乡村教师补助政策内容难以满足现实需求，便将教师的福利内容倾斜化，衍生为补助政策的扩充区域。

3.乡村教师补助政策的稳定性

乡村教师补助政策的所有文本内容均是围绕建设高素质专业化的乡村教师队伍展开的，具有较强的稳定性。在萌芽阶段，国家各方面的资源极度有限，城乡教师都存在数量问题。在城市优先发展的背景下，优质教师向城市转移。而乡村作为当时国家非重点关注区域，乡村教师补助政策提出了最低工资、医疗等福利条件，并挑选文化人进行短期培训，培养其成为教师等措施。由此可见，即使在国家最艰难的时刻，都从未放弃乡村教师，也从未盲目寻人填补乡村教师的空缺，一直坚持在有限的能力内建设最优质的乡村教师队伍。改革开放后，师范院校毕业生增加，国家专业教师后备储蓄力量丰厚，对所有民办教师进行整顿，大批不合格的民办教师被辞退，乡村教师補助政策为离职民办教师专设补助，这再次说明了国家对优质乡村教师队伍建设的决心。此后，乡村教师补助政策面对乡村教师“数量”与“质量”的双重问题，一方面通过不断提高生活待遇与丰富编制标准等途径，提升乡村教师的职业吸引力，保障“数量”;另一方面通过不断完善能力素质补助，扩增师德水平补助与荣誉制度，降低同级职称评聘标准，激发乡村教师职业内生力，提升教师“质量”。

三、乡村教师补助政策的未来走向

乡村教师补助政策的发展可结合渐进决策理论关于政策调整的三大原则：调整内容以昔日政策为重要基石，调整跨度以小步伐为总体步调，调整方向以当前所需为首要任务，以此来对乡村教师补助政策进行调整，助力高素质专业化的乡村教师队伍建设。

1.考察曩昔乡村教师补助政策的有效性

乡村教师补助政策内容制定的过程实际上是一种基于昔日政策的修订过程，而不是纯粹的政策创造。毕竟在已有政策的基础上逐步推进，不易引起社会巨大的骚动，更容易保障社会的稳定[6]。由此可见，在乡村教师补助政策不断改良的过程中，其往昔政策文本是非常关键的。但当已有政策的整体功效性欠佳时，即使对内容进行多次小幅度的改良也是毫无意义的。因此，未来应加大乡村教师补助政策的监控力度，考察补助政策的已有成效。

自中华人民共和国成立以来，我国补助政策内容丰富，但具体实施情况尚无明确的数据。首先，应透明化乡村地方教师补助经费的发放，颁布地方政府与教师个人收到经费的金额、时间，确保补助经费落实到乡村教师个人。对于金额与时间模糊或落实不到位的情况应严肃调查事件始末，追究相关负责人责任。此外，还可委托第三方机构来考察补助政策，监督实施补助经费的始末。政府工作人员受到社会组织监督往往能发挥更高成效，而社会组织的参与也能让补助经费在“双保险”的前提下更加快速与精准落实。社会组织应定期制作监察报告，反馈给政府部门。政府部门可以通过监察报告，快速发现原有机制中存在的不足，进行自我调整，从而提高补助效率。

2.精准推进乡村教师补助政策的前沿化

乡村教师补助政策内容是具备时效性的，所以当政策环境发生了变化，原有政策不能满足新需求时就需要进行二次调整。但提出的新政策就一定是正确的吗？因此，林德布罗姆提出每一次政策调整的跨度应是小步伐的，逐步推进的，多次试错[7]。

在“互联网+”战略的强力推动下，互联网与网络资源开始快速入驻乡村课堂，为乡村教育带来了颠覆性的影响。乡村教师补助政策在未来发展的过程中，应顺应时代发展的趋势，与互联网相融合，在精准化的基础上逐步提升乡村教师信息化教学能力。实际上，许多乡村学校已配备了计算机与电子白板等新兴教学设备，运用信息技术已成为教师的基本教学能力。然而，仍有许多年长和年迈的乡村教师缺乏运用电子设备的知识能力，乡村教师亟待提升信息化教学能力。此外，只有少量文件中略有提及乡村教师信息化教学能力的提升，这在一定程度上说明乡村教师信息化教学能力的价值尚未被重视。未来的乡村教师补助政策应注重乡村教师信息化教学能力的提升，破解乡村教师信息化教学能力发展的困境。

3.聚焦乡村教师补助政策发展现代化

中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，强调从国家教育发展方向与机制建设层面进一步明确社会组织在教育体系建设中的参与，推动社会参与教育治理常态化。未来乡村教师补助政策应以建设政府主导、社会参与的补助体系为首要任务，以建设高素质专业化乡村教师队伍为主流导向。一直以来，乡村教师的供给主体为政府。倘若完全依靠政府来打造乡村教师补助体系，难以从多维度助推乡村教师补助体系建设[8]。因此，可以鼓励社会组织共同参与到乡村教师补助政策的建设中，搭建政府与社会组织沟通交流的桥梁。例如，政府在制定或修改补助政策时，可听取相关社会组织的建议，筛选采纳合适的建议;也可以建设民意网络平台，让网友各抒己见。此外，政府还可以培育专门参与补助政策的社会组织，通过政府投入资金支持社会组织发展，或减免部分社会组织税收，或分配部分工作给社会组织等方式，促进社会组织发展。乡村教师补助政策可积极引入社会力量，促进乡村教师补助治理现代化，推动中国乡村教育现代化。

参考文献

[1][3] 黄新华.“渐进调适”──林德布洛姆的政治决策模式探析[J].福建学刊，1997（04）：75-78.

[2] Lindblom，C.E.The science of “uddling through”[J].Public Admini-stration Review，1959，19（02）：79-88.

[4] 杨卫安.乡村小学教师补充政策演变：70年回顾与展望[J].教育研究，2019，40（07）：16-25.

[5] 任胜洪，黄欢.乡村教师政策70年：历程回顾与问题反思[J].吉首大学学报：社会科学版，2019（06）：41-50.

[6] 袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2000：140.

[7] 朱永坤.国外政策分析模型对提升教育政策公平性的意义[J].全球教育展望，2009（09）：62-68.

[8] 龙洋.乡村教师队伍治理体系现代化的内涵、困境及路径[J].内蒙古社会科学：汉文版，2019（06）：181-186.

【責任编辑  郑雪凌】

*该文为杭州师范大学科研启动专项经费资助项目“教师现场学习力研究”（RWSK20221020）、浙江省哲学社会科学规划课题“浙江省定向培养师范生职后专业发展的社会支持研究”（21NDQN272YB）的研究成果