农作物种业管理机构改革:现实困境、理论逻辑与实现进路

刘春青, 靖 飞, 张力科, 柏长青, 马文慧, 景 琦, 唐嘉城

(1.全国农业技术推广服务中心, 北京 100125; 2.渤海大学管理学院, 辽宁 锦州 121013)

农作物种业是国家战略性、基础性的核心产业,对实现十九大报告提出的“确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”发展目标具有基础支撑作用。2020年12月16—18日,中央经济工作会议在北京举行。会议确定,2021年要抓好8项重点任务,其中第5项将“解决好种子和耕地问题”作为年度经济工作重点任务单独列出,这在中央经济工作会议中尚属首次[1]。2021年7月9日,中央全面深化改革委员会第二十次会议召开,审议通过了《种业振兴行动方案》,习近平总书记在主持会议时强调,“农业现代化,种子是基础,必须把民族种业搞上去,把种源安全提升到关系国家安全的战略高度,集中力量破难题、补短板、强优势、控风险,实现种业科技自立自强、种源自主可控。”农作物种业受到前所未有的关注。

建设和发展农作物种业,更好发挥其对农业的基础支撑作用,就要求有系统完备、科学规范、运行高效的农作物种业管理体系。但是,2000年开始农作物种业市场化改革以来,农作物种业管理体系经历了政事分开、政企分开、事企分开等相关改革,农作物种业管理机构、人员及管理职责从上到下都在不断调整和改变,在这种“变”的过程中,暴露出很多现实困境,部分地区农作物种业管理工作弱化,甚至已经影响到农作物种业乃至农业的健康发展,需要厘清改革的理论逻辑,提出推进农作物种业管理改革的实现路径。

1 农作物种业管理机构改革面临的现实困境

农作物种业管理机构设置和职能配置存在的突出问题主要包括三个方面:第一,定位不准带来的机构设置不够科学,与农作物种业本身的地位以及在农业生产的重要性失配;第二,职能不清带来的职责缺位和效能不高,行政机构职责与事业单位职能出现错配;第三,人员配备不足,与承担职责不匹配问题明显。

1.1 失配:农作物种业地位与管理机构设置

农作物种业机构设置在国家层面由农业农村部负责,行政职能方面内设种业管理司,与农作物种业有关的主要职责包括:起草农作物种业发展政策、规划,组织实施农作物种质资源保护和管理,监督管理农作物种子、种苗,组织抗灾救灾和救灾备荒种子的储备、调拨,农业植物新品种保护工作;事业职能方面设置直属事业单位全国农业技术推广服务中心和农业农村部科技发展中心,其中,全国农业技术推广服务中心涉及种子的处室有4个,主要承担品种区试(品种区试体系、品种各渠道试验)、品种登记(登记复核、审查指导)、种子质量(检验体系、监督检验组织和实施)、种业信息监测(种子产供需等监测、统计、分析与调度)等。农业农村部科技发展中心涉及种业的处室有2个,主要职责是新品种保护审查和新品种测试工作。从设置方式来看,国家层面的农作物种业事业单位管理职能清晰,6个内设机构覆盖完全,即便是内设机构也不会影响相关职能的发挥。

我国政府机构设置和职能配置具有典型的“上下同构,上行下效”特征。省级地区农作物种业行政机构设置和职能配置方面与农业农村部基本一致,在事业单位设置方面出现差异:江西、辽宁、天津、上海、西藏和广东等6个地区按照农业农村部做法,在农业农村厅设置直属事业单位农业技术推广服务中心(或类似机构),将农作物种业事业单位设置为内设机构;其他地区都是保持原有设置不变,农作物种业事业单位仍是独立法人机构。

进一步看辽宁、江西和广东的内设机构设置情况:辽宁设置辽宁省农业发展服务中心,下设分支机构包括辽宁省种业发展中心,农作物种业管理职能能有很好承接;江西和广东则有弱化可能,江西在其省农业技术推广中心内设种植业技术推广应用处,农作物种业职能主要是农作物新品种和新技术的引进、试验、示范、推广;广东在农业技术推广总站职责表述中提到农作物种业管理职能包括:承担农作物新品种区域试验、生产示范和良种繁育推广工作;承担农作物种质资源的收集、整理、保存等工作;负责搜集、引进、保存、展示国内外农业名优、珍稀品种工作。从江西和广东事业单位农作物种业管理方面的职能描述来看,与全国农业技术推广服务中心的相关职能相比,已经出现部分职能缺失,加上受制于内设机构的人员安排,影响农作物种业管理相关职能的发挥成为必然,这种机构设置方式与农作物种业在农业生产中的地位是失配的。

到地县两级,独立法人种子站设置进一步弱化。直辖市机构设置是区县方式,将其视为县级。从数据填报情况来看,有填报单位理解“独立法人”概念有误,实际不是独立法人农作物种子站填报为“独立法人”,根据填报数据中“填报单位名称”确认是否为“独立法人”。表1是按照上述处理标准得到的全国地县两级农作物种子管理机构独立法人设置情况。

表1 全国地县两级独立法人形式农作物种子站情况Table 1 Crop seed stations in the form of independent legal person at prefectural and county levels in China

从全国总的情况来看,涉农地级区划数为328个,独立法人机构形式存在的种子站仅有163个地区,占比49.7%,河南地级市独立法人种子站占该区域地级区划数的比重最高,达94.44%,福建、河北、内蒙古和新疆都在80%以上,省级为内设机构的地区,其地级独立法人种子站占比更低,江西是四地最高,为62.5%,较河南低30个百分点,广东仅为23.81%,不到全国平均水平的一半,辽宁仅有1个地级为独立法人机构。县级机构方面,涉农县级区划数为2 521个,独立法人机构形式存在的种子站仅有923个地区,占比36.61%,甘肃最高,县级独立法人农作物种子站占比接近78%,云南和福建占比也都在70%以上;再看省级为内设机构的地区,江西县级独立法人种子站占比仍是最高的,但仅仅略高于全国平均水平,占比为39.56%,广东占比为13.87%,低了将近23个百分点,辽宁仅有6.98%,低了将近30个百分点,上海和天津都是非独立法人形式。

考虑到农作物种子直接服务于种植业,衡量其设置的合理性还要考虑种植业规模,图1不包括直辖市和部分农作物播种面积较小地区,绘制了主要地区地县两级独立法人种子站设置情况。

从与农作物播种面积的关系来看,农作物种业机构设置与其地位失配的现象更加明显:黑龙江是全国农作物播种面积最高的,但其地县两级区域中独立法人种子站占比都不到10%,仅略好于辽宁,排在全国倒数第二位;山东农作物播种面积排在全国前五位,其地县两级区域独立法人种子站占比都不到20%;吉林是农业大省,其县级区域没有独立法人种子站。

1.2 错配:农作物种业管理机构与承担职责

从进一步深化农作物种业机构改革的角度来讲,应该建立起职责清晰的农作物种业管理体系,各相关机构要各司其职,但是在实际执行的时候会出现偏差,也就是农作物种业管理机构和承担职责出现错配现象,简单说就是两类:一类是“事干行”,应该是行政部门开展的工作种子事业单位承担了;一类是“行干事”,应该是种子事业单位承担的职责行政部门承担了。

1.2.1省级农作物种业机构设置与承担职责错配情况

2021年开展的农作物种业统计调查共罗列了农作物种业方面19项管理工作,职责表采取直接填写单位名称方式,种子站表则是只询问种子站相关职责“有、协助、无”3种情况,鉴于此,省级层面主要使用职责表来分析。审核过程中发现,部分单位在负责单位、主要参与单位和其他参与单位重复出现,按照是负责单位就不是主要参与和其他参与单位,是主要参与单位就不是其他参与单位。在单位界定上,这里的事业单位不包括部分省成立的种业专项事业单位,例如种子质量检验中心、南繁中心等等。陕西省省级职责表未填写,根据种子站表将有的职责设置为“负责单位”,将“协助”设置为“主要参与单位”。

图2是省级农作物种业事业单位职责承担情况。农作物种业行政部门承担的种子市场监管、种子生产经营许可管理、种子进出口管理和许可证管理职责,省级事业单位承担的5～7个;事业单位的品种展示评价、品种区试工作、种子市场监测、种子供需调度、种子质量监督检验和种业统计分析职责,行政部门承担的也有2～4个,可以说,“行干事”和“事干行”两种错配都不同程度存在。

图2 省级农作物种业事业单位职责承担总体情况Fig.2 Overall situation of responsibilities of provincial agricultural species industry institutions

从具体地区来看,“事干行”错配严重的包括广西、宁夏和西藏3个地区,其省级农作物种业事业单位承担了全部主要行政职责,贵州和湖北有3项,山东、福建和北京各有2项(见表2)。

注:图中独立法人种子站占比来自于2021年全国农作物种业年度统计调查;圆圈大小根据国家统计局网站2019年各地区农作物播种面积绘制;红色圆圈代表农作物种业事业单位设置为省级农业技术推广服务中心内设机构的省份。图1 主要地区地县两级独立法人农作物种子站设置情况Fig.1 Establishment of independent legal person crop seed stations at the prefecture and county levels in major areas

表2 省级农作物种子事业单位承担主要行政职责情况Table 2 Major administrative responsibilities of provincial-level crop seed institutions

表3 农作物种业行政部门承担事业单位主要职责情况Table 3 The main responsibilities of agricultural species industry administrative departments assumed by public institutions

1.2.2地级农作物种业机构设置与承担职责错配情况

界定机构设置和承担职责错配严重的标准从两方面考虑:一方面,地级种子事业单位承担行政职责的数量在全国同类比重较高,另一方面,即使数量不多但在该地区占比较高。按照上述两方面标准,表4列出了地级种子事业单位承担主要行政职责需要重点关注的11个地区的情况。四川、安徽、湖北、甘肃、福建、新疆和湖南7个地区的地级事业单位数量和占比都较高;江西、江苏、贵州和宁夏4个地区数量较少,但在自己地区的比例较高,特别是在种子市场监管方面承担的比例较高。

表4 地级种子事业单位承担行政职责重点关注省域情况Table 4 Prefecture-level seed institutions bearing administrative responsibilities and focusing on provincial situations

再看行政部门承担应由事业单位负责职责的地区情况(见表5)。4项职责中,辽宁、广东和青海行政部门承担了全部,吉林和黑龙江有3项,湖南有2项,浙江、山东、河南、海南和宁夏有5项。

表5 地级行政部门承担种子事业单位职责重点关注省域情况Table 5 Prefecture-level administrative departments bearing the responsibilities of seed institutions and focusing on the situation of provinces

1.2.3县级农作物种业机构设置与承担职责错配情况

县级使用的数据和界定标准与地级一致。种子生产经营许可管理与许可证管理职责错配情况基本一致,图3是许可证管理职责承担情况。重点关注地区分为两类:一类包括湖南、黑龙江和江西,属于“双高”地区,机构数量和占比都较高;一类包括四川和河南,属于机构数量高。

图3 县级种子事业单位承担许可证管理职责情况Fig.3 Assumption of license management responsibilities by county-level seed institutions

再看种子市场监管职责承担情况,重点地区包括四川、湖南、河北、黑龙江、江西和湖北,与许可证管理相比,增加了河北、四川和湖北,6个地区都是属于“双高”地区,机构数量和占比都较高(见图4)。

图4 县级种子事业单位承担种子市场监管职责情况Fig.4 The supervision responsibility of seed market undertaken by county-level seed institutions

再看县级行政部门承担应由事业单位负责职责的地区情况(见表6)。4项职责中,辽宁、广东、河南和青海都有,吉林和河北有4项,黑龙江和广西有3项,山东有2项,安徽有1项。

表6 县级行政部门承担种子事业单位职责重点关注省域情况Table 6 The county-level administrative departments bearing the responsibility of seed institutions and focusing on the provincial situation

1.2.4小 结

从各地区职责错配情况来看,全国31个地区可以分为四类:一类是不严重或者无明显失配地区,上海和内蒙古是未出现明显错配,西藏、陕西、山西、天津、重庆、江苏、浙江、海南、云南和河北等问题不严重;一类是“行干事”错配,主要包括河南、广东、辽宁、吉林和青海;一类是“事干行”错配,主要包括江西、宁夏、贵州、湖北、福建、北京、安徽和甘肃;其余是两类并存(见表7)。

表7 各地区农作物种业管理职责失配类型情况Table 7 Mismatch types of management responsibilities of crop seed industry in different regions

1.3 不配:农作物种业管理队伍与承担职责

在改革中,由于机构的变化带来人员的变动,会出现管理队伍与承担职责不匹配情况。本文将在职人员数大于等于编制数的机构界定为“超满编”机构,以此来分析由人员队伍配置与承担职责的不匹配程度。

从省级机构来看,天津、内蒙古、广东和西藏没有填写机构人员情况,其余27个地区中四川、湖北、江西和青海4个地区为超满编状态,陕西、辽宁、宁夏、浙江、新疆、安徽、河南、山东、重庆、黑龙江和上海11个地区人员配置率在90%以上,江苏、湖南和山西人员配置率低于70%。

到地级机构,超满编的机构占比较低,全国地级农作物种业事业管理机构超满编的有113个,占全部地级区划数的比重略高于三分之一;地级独立法人种子站超满编的机构有66个,占全部地级独立法人机构数的比重为40%,较非独立法人机构超满编占比高出12个百分点,也就是两者相比,独立法人机构的人员配置略好于非独立法人;从具体地区来看,海南、甘肃、湖南、陕西、新疆、湖北、江西和山东稍好一些,地级农作物种业事业单位超满编的比重在50%以上(见表8)。

表8 地级种子事业单位超满编情况Table 8 The over-full arrangement of seed institutions at prefecture level

县级机构较地级机构略好一些,全国县级农作物种业事业管理机构超满编的有1284个,占全部县级区划数的比重正好为50%;县级独立法人种子站超满编的机构有551个,占全部县级独立法人机构数的比重接近60%,较非独立法人机构超满编占比高出将近14个百分点,也就是两者相比,独立法人机构的人员配置略好于非独立法人(见表9)。

表9 县级种子事业单位超满编情况Table 9 Overcrowding of seed institutions at county level

县级农作物种业事业单位是执行种业管理的主体,表10进一步列出了各地县级机构在职人数情况。县级独立法人种子站在职人员数低于5人的有286个,占全部独立法人县级区划总数的30.99%,5～9人的有326个,占全部独立法人县级区划总数的35.32%,两者合计占比略低于三分之二;与之相比,非独立法人机构在职人员数低于5人的有1 011个,占全部非独立法人县级区划总数的63.27%,5～9人的占比16.90%,两者合计达到80%以上;两者相比,从数量上看,独立法人机构的人员配置略好于非独立法人(见表10)。

表10 县级种子事业单位在职人数情况Table 10 Number of incumbents in seed institutions at county level

2 农作物种业管理机构改革的理论逻辑

政府的机构改革,源自于政府的职能转变。政府干预常常被比喻为一只看得见的手,与市场这只看不见的手相对应。从经济学的观点来看,都主张把市场机制作为经济发展的基本工具,政府职能是有效政府职能。自由市场机制和自由企业制度作为资源配置和经济发展的基本工具。有效政府意味着存在着一个这样的政府,既能最大限度地校正市场失灵又能避免自身失灵和自身非效率。而现实中具体情况又是不断变化和发展的,因此一个有为的政府职能是不断变化的,需要根据现实情况的发展而不断转变政府职能,在转变职能的过程中,不可避免的要涉及到机构改革。

我国农作物种业机构改革是与2000年《中华人民共和国种子法》实施相伴而生的,我国农作物种业管理体制、人员配备、职能设计等方面与法律要求不适应问题突出。2006年国务院办公厅专门推出种子管理体制改革和加强种子市场监管的实施意见,“按照建立社会主义市场经济体制的要求,加快推进种子管理体制改革,实现政企分开”成为主要指导思想,发挥市场在农作物种业资源配置中的主导作用,是农作物种业机构改革的最一般的本质规定并贯穿其全过程,因此成为其机构改革的逻辑起点。2018年,中共中央关于深化党和国家机构改革的决定中明确提出,“转变政府职能,是深化党和国家机构改革的重要任务。要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端”。这样的要求同样适用于农作物种业机构改革。农作物种业机构改革需要实现市场在资源配置中起决定性作用,农作物种业管理机构存在的理论依据就是市场失灵,充分发挥市场资源配置的决定性作用,更好发挥政府作用成为其职能重构的基本逻辑。

2.1 农作物种业管理机构存在的理论依据:市场失灵

经济学理论中,完全竞争市场是被认为最有效率的市场,不需要任何人为干预就能实现帕累托最优,但是农作物种业市场存在垄断、外部性以及信息不对称等方面的问题,不符合纯粹的市场经济所必须的条件假定,也就是市场失灵,需要政府干预,这就是农作物管理机构存在的理论依据。

2.1.1垄 断

垄断包括买方垄断和卖方垄断,但从我国农业生产特征来看,农作物种业主要是卖方垄断。垄断行业就是行业或市场中只有一个或极少数厂商的情况。垄断市场就是指整个行业中只有一个或极少数的厂商的市场组织。垄断的基本原因是进入障碍,也就是说,垄断厂商能在其市场上保持唯一卖者的地位,是因为其它企业不能进入市场并与之竞争。从理论上讲,形成垄断也要有严苛的条件,但是农作物种业是与自然生产最接近的行业,其市场的概念不能以全国市场来对待,要以生态和气候条件这些自然属性来划分,这种特殊性使得垄断条件也可能形成。

图5是一种极端情况下的理论情形。如果将区域一的6个小区域作为一个统一市场,整个市场6家企业供货,这个市场就不是垄断市场;但从种子自然属性来看,区域一的6个小区域是相互独立的自然区域,相应的种子市场是6个不互通的市场,并且每个市场都只有一个唯一的种子供应商,整个区域就是垄断的市场。

图5 农作物种业市场垄断的极端情形Fig.5 Extreme situation of crop seed industry market monopoly

上述情形尽管说是理论情况,但实际上现实当中就有类似情形发生,典型的是极早熟玉米品种。极早熟玉米区,一般被泛指积温在2 200 ℃以下的种植生态区域,从玉米积温带划分上为第四、第五积温带。除了黑龙江省北部、东部山区外,内蒙古的莫旗北部,鄂伦春旗的大杨树和扎鲁特旗北部,还有河北承德凉坝冷凉区,新疆喀什地区及宁夏固原和吉林省东部山区。据公开报道,内蒙古自治区大杨树管理局巴彦农牧场位于高寒地区,无霜期短,有效积温低,在没有种植德美亚2号以前,农场基本没有玉米种植面积,大田作物主要以大豆、小麦为主,2016年开始引入德美亚2号,从小面积示范到大面积种植,到2021年,巴彦农牧场德美亚2号种植面积已达到当地所有玉米品种的85%左右。这样的关于德美亚系列玉米品种在局地占据主导地位的报道很多。这种情形就是在相对独立的市场形成垄断。

2.1.2外部性

萨缪尔森和诺德豪斯关于外部性的定义:“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形”。外部性可以分为外部经济和外部不经济。外部经济就是一些人的生产或消费使另一些人受益而又无法向后者收费的现象。

这种情形在常规品种方面就有类似表现。常规品种是可以留种且后代不分离的品种。常规品种不像杂交品种必须杂交第一代种子才能留种,而是通过选育、提纯、能保持本品种的特征特性不变,自交可以留种。这样的话,如果选育出一个优秀的常规品种,可能第一年能够获得较好收益,一旦市场影响建立,农户留种加上其他企业私自生产,就会出现育种人的商业利益难以实现,进而出现供给缺乏效率的不良后果。

近几年,农作物种业影响较大的“品种井喷”现象,细细研究就会发现井喷的都是以杂交玉米和杂交水稻等为代表的杂交品种,常规品种通过审定的数量和质量都不理想。

2.1.3信息不对称

信息不对称指交易中的各人拥有的信息不同。在经济活动中,一些成员拥有其他成员无法拥有的信息,由此造成信息的不对称。在市场经济活动中,各类人员对有关信息的了解是有差异的;掌握信息比较充分的人员,往往处于比较有利的地位,而信息贫乏的人员,则处于比较不利的地位。

农作物种业市场存在严重的信息不对称。经济学根据产品在生产者与消费者之间信息不对称情况,将产品分为搜寻品、经验品和信任品。农作物种子商品属于经验品,甚至是信任品。经验品是指只能够在使用后才能确认其特征的产品,这是种子商品的典型特征,买之前消费者处于绝对的信息贫乏地位,所有关于种子的信息都是来自于销售者;信任品是指即使在消费之后仍然不能确定其质量的产品,这也部分符合种子商品特征,很多时候农民即便到收货以后,对种子质量也没能力评判。在这样情况下,种子销售中“亲情牌”、“友情牌”、“感情牌”更重要,白袋、套包等形式都有了自己的生存空间,造成种子市场秩序混乱,由种子商品不对称信息甚至导致逆向选择,出现“劣币驱逐良币”。

2.2 农作物种业管理职能重构的基本逻辑:服务市场

近年我国农作物种子市场监管力度前所未有,但种子市场秩序混乱问题依然突出,需要按照“最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,提高资源配置效率和公平性,激发各类市场主体活力”的原则,对农作物种业管理职能进行重构。重构的基本逻辑就是以市场供需两端为核心,以服务好供需两类市场主体为目标,既要保证市场在资源配置中发挥决定性作用,又要更好发挥政府作用,弥补市场失灵但又避免政府失灵。

2.2.1服务需求端的职能重构

有效的市场是当消费者购买种子时拥有充足的信息,以适当的价格购买到合适的种子,以最大程度地满足其需要。从需求端来看,种子消费者主要面临四个问题:买什么品种,买谁生产的,什么价格买,到哪里去买。消费者品种选择环节面临的就是“没得选”和“不会选”两方面问题,“没得选”属于供给端的问题,关键是解决不会选。消费者因为信息不对称,在众多品种中,不知道选择哪个好,依靠市场的方式,企业会安排田间试验、各种销售手段等对品种进行宣传,但是,毕竟是为销售自己产品而进行的,缺乏说服力。需要政府通过种子质量监督抽查加强种子质量管理,向消费者传递合格种子的信息,另外,通过田间试验示范等手段,或者对更多品种既往的推广结果进行综合评价,来获得品种相关信息,提供给消费者,供其做决策时参考。

消费者种子生产企业选择的主要问题就是不知道哪家企业值得信赖。企业在市场上,会通过各种手段在宣传产品的同时,也会对自己企业进行宣传,但仍需要政府站在服务消费者角度,对企业进行公平、公正、公开的评价,建立企业商誉评价机制,引导消费者合理选择。

消费者花多少钱买合适,这就需要市场价格监测信息来提供决策依据。企业目标是追求最大化利润,在价格上当然是能高则高,消费者对生产成本、质量等信息缺乏,也难以给出合适的价格判断,只有政府通过成本调查、市场价格监测才能给出决策参考依据。

消费者选择销售商严格说只要产品正规,到哪里买不是问题。但是,因为消费者对品种和生产企业知之甚少,就会出现部分企业或者销售人员,通过亲情牌、友情牌等,将不具有合格资质或者非正规渠道生产的种子拿出来销售,政府就需要在市场上开展监管,保护消费者和正规企业的权益。

2.2.2服务供给端的职能重构

从供给端来看,有效的市场是供给者生产出来的产品正好满足消费者的需求。因为信息不对称等造成市场失灵的因素存在,种子市场会出现非法供给者,前文提到的,严重的甚至会出现”劣币驱逐良币”,这就需要政府加强监管,净化种子市场,一定要保证市场产品均来自于正规的合法供给企业。合法种子企业面临的问题主要是“不生产”和“生产什么”。

企业“不生产”主要是常规品种的外部性原因,供给常规品种得不到合理的回报,或者与杂交品种相比效益低下,没有企业愿意提供,这就需要政府通过资金支持、税收奖励、推广补贴等方式进行激励。

理论上,市场经济下企业“生产什么”完全由企业自主决定。但是,目前我国主要农作物种子企业“生产什么”分成两段,先通过审定,然后自主决定是否安排生产。

第一段是品种审定许可,对主要农作物采取品种审定制度,已实行多年,对良种推广发挥了积极作用,李荣德等认为仍需保持对主要农作物品种的审定制度[1],理由主要包括两方面:一是农业生产规模小、分散,农民选择品种能力低,需要国家审定为农民选用品种把好关、提供支持和帮助,有利于推广优良的农作物品种;二是种子企业小,育种单位多,诚信体系还不健全,企业还达不到像美国孟山都、先锋这样的企业研发能力、诚信力、品种评价能力和测试能力,实施品种审定制度有利于保障农民用种安全,保护农民利益[2]。同时,也提出保留主要农作物品种审定制度,不是原封不动地延续,借鉴发达国家的成功经验,顺应种子产业市场化的大趋势,品种管理制度应该越来越市场化,越来越去行政化[3],逐步从品种审定制度过渡到品种登记制度,实现政府被动监管品种为企业主动控制,由市场来选择品种,企业承担无限责任[4]。现在需要思考,到底什么时候开始这种转变呢?针对保留品种审定制度的理由,来分析品种审定制度到底往哪里去。一个理由是品种审定解决农民选种问题,但实际上在审定品种数量不断增多的情况下,品种审定并没有解决农民选种的问题,前文已经说了这是种子本身特性决定的,严重的信息不对称必然会造成农民选种难,可以说这已经不是理由。另一个理由是企业问题,主要是企业小、多、诚信差,这确实是事实,从2020年农作物种业统计数据来看,种子企业数量达到7 000家以上,但是,也要看到,经过20多年市场化改革,已经成长起来很多实力雄厚、诚信度高的在国内有一定影响力的优秀企业,品种审定制度的改革是渐进式的,不是一放到底,那政府需要考虑,给优秀企业在区域试验绿色通道基础上再开大一些,对他们采取品种登记制度试点,为全面放开积累经验。

第二段是生产品种选择,企业要在其通过审定的品种中选择具体生产哪个,从市场的角度来看,稍微有竞争力的企业,在市场生产经营活动中都会加强相关信息的搜集,做出合理的品种生产选择决策。但限于人力、物力、财力,其搜集的信息仍是相对有限,特别是大企业大品种的决策,需要更大区域更大范围市场信息,这就需要政府通过其相对完整的管理体系,搜集更全面的信息,整理分析成企业决策依据。

3 农作物种业管理机构改革的实现进路

推进农作物种业管理机构改革向纵深发展,简单说,就是“机构怎么设,活怎么干,人怎么给”。机构设置解决农作物种业地位与管理机构设置失配问题,机构职责设置解决农作物种业行政和事业机构和职能错配问题,机构人员配置解决农作物种业机构人员配置与管理机构职责不配问题。

3.1 坚持一个方向:市场主导资源配置

转变政府职能,是深化党和国家机构改革的重要任务。农作物种业管理机构的改革要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端,围绕推动农作物种业高质量发展,优化农作物种业管理机构设置和职能配置,全面提高农作物种业管理机构效能。

一是根据市场主导资源配置的原则,合理配置农作物种业管理部门职能,深入推进简政放权,微观管理事务和具体审批事项不能一刀切的改,就区别施策,严宽并济,将市场主体分类评估,对优秀的市场主体进一步减少微观管理事务和具体审批事项,对资质一般的市场主体,加强事前审批,加强和完善农作物种业管理机构公共服务和市场监管职能。

二是根据农作物种业市场现状,坚持问题导向,聚焦农作物种业市场积弊,调整优化农作物种业管理机构职能,不搞一刀切,不上下一边粗,因地制宜、因事制宜的设置农作物种业管理机构和配备人员。省、地两级侧重于“统”,将辖区内的情况汇总统计,形成更全面的农作物种业市场现状等方面的信息,引导该地农作物种业的发展;县级侧重于“干”,农作物种业市场活动在县域,执法和服务力量必须向县级下沉,通过监管和服务净化农作物种业市场。

3.2 强化两项服务:信息引导理性行为

市场在农作物种业资源配置中起决定性作用的最简单衡量标准,就是种子使用农户购买到最适合的种子。由于农作物种业市场存在明显的信息不对称问题,信息服务的引导作用非常重要,农作物种业管理机构可以通过强化2项服务,引导农户科学选择品种。

一是通过强化品种田间展示示范服务,直接产生影响和帮助消费者决策的信息。品种田间展示示范是新品种新技术的展示平台,农民通过观摩可以对种植品种产生直观感受,了解品种的具体性性状,学习先进的农业技术和方法,为其选种提供决策的依据。2020年全国农业技术推广服务中心对全国11个省(市、自治区)的2 664个传统种植户和744个规模种植户的调查表明,试种、田间展示示范等是最有效的促销手段。作为农作物种业管理机构,深受农户的信任,由其主导开展田间展示示范活动,具有明显的权威性,引导和说服的能力强。省、地两级农作物管理机构要做好品种田间展示示范的整体规划,县级农作物管理机构要科学布点,合理建设新品种展示基地,多手段开展种植宣传,从视觉、听觉、味觉等多角度来吸引、打动和感染农户,为农户开展选种提供直接信息。田间展示可以同时展示多个品种的种植情况,农户观摩后,可以了解多个品种的性状、生长特征等,方便农户对不同的品种进行对比和分析,为农户进行选种决策提供直接的信息。

二是强化市场信息搜集汇总分析服务,间接产生影响和帮助消费者决策的信息。针对农户选种过程中种子信息不对称导致的逆向选择问题,农作物种业管理机构应该通过发布权威种子信息来破解这个难题。县级农作物种业管理机构要通过供求两个渠道搜集种子市场信息:需求方面,要建立稳定的农户种子消费数据库,科学选择调查样本,开展持续稳定的跟踪调查,搜集农户种子购买、使用等方面的系统信息;供给方面,建立本地区种子经销商销售种子信息数据库。省、地两级农作物种业管理机构要对县级机构搜集来的信息,进行整理、分析,通过微信公众号、短信、网站等多个途径发布相关信息,供农户进行查询和参考,通过农作物种业管理机构发布的权威种子信息,打破种子市场的信息不对称现状,引导农户理性选种。

3.3 严管三个环节:监管指向关键环节

农作物种业产业链条比较长,涉及主体多,不可能面面俱到,必须对关键环节加强监管,才能事半功倍。

一是严管源头行为,这是农作物种业健康发展的基础。俗话说“基础不牢,地动山摇”。农作物种业源头环节概括起来包括三个关键关口:品种入市关口,也就是品种审定,为了遏制种子企业“模仿育种”、“克隆育种”的风气,种子管理机构要严格执行品种审定标准方面的相关要求,加强对原始创新和知识产权的保护,有利于种业龙头企业开展基础研究、释放优异品种进入市场,使用种业行业进入良性循环;企业入市关口,也就是企业生产经营许可,生产和经营要区别对待,要加强对生产企业的审批,将不具备种子生产能力和水平的企业隔绝在种子市场之外,要简化对经营企业的审批,鼓励社会各方力量合法经营种子,为农户提供更多选种渠道;商品种子入市关口,也就是田间制种,从源头确保农业生产用种安全,县级种子管理部门在繁种前期要积极督促辖区各繁种单位做好自查自检、去杂去劣工作,在繁种中后期要不定期组织专家对繁种田的作物长势及种子纯度进行复检抽查,通过抽查复检工作有效加强繁种的田间管理,进一步提高种子质量,为安全供种打下良好基础。

二是严管零头企业,这是冲击和扰乱农作物种业市场秩序的主要力量。我国农作物种业市场化改革以来,最大的问题就是企业“多、小、散、弱”,零头企业成为市场上最庞大的主体。这些企业中部分企业根本不具备种子生产经营能力,但是依靠“船小好掉头”的优势,套牌、套包等行为屡禁不止,必须通过加强基层市场监管,将这部分企业淘汰掉。

三是严管街头和地头,这是有效打击农作物种业非法市场行为的合理途径。一般情况下,县级种子市场或者经营一条街是该地最主要的种子集散地,必须加强监管力量,特别是在种子交易高峰期提高抽查检查频次,形成市场监管的高压态势,对合法合规运行的企业要加大宣传力度。直接进村销售的非法企业或个人隐蔽性强,监管打击的难度大,需要通过加强地头监管来精准打击,套包套牌种子种在田间就成为最直接、最有力的证据,顺着交易链条倒查,就一定能对非法市场行为形成威慑作用。