公民政策参与有序性的理论旨义与提升策略

摘 要：提升公共政策过程中公民参与的有序性是实现全过程人民民主的基本内容。公民政策参与有序性主要指政策参与的合法性、合规则性与合情境性。当前，公民政策参与实践中仍然存在弱合法性、轻规则性和悖情境性等有序性不足的问题，主要可以从社会情境、社会资本、政策过程和意见表达等层面加以归因。加强参与秩序的引控、用技术赋能政策参与量增和推动公共决策范式创新，是提升公民政策参与有序性的可行策略。

关键词：公民政策参与；有序性；政策过程；意见表达

中图分类号：D630     文献标识码：A

党的二十大报告明确提出，要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，确保人民在日常政治生活中享有广泛持续深入参与的权利。[1]公共政策参与作为公民政治参与的基本内容，是公民政治生活的主要体现，是公民参与公共治理、维护自身权益、表达利益诉求的重要途径。经过多年探索和实践，我国从根本制度、基本制度和具体制度等不同层面，不断健全和丰富人民当家作主制度体系，为公民参与政策过程提供了广泛渠道和充分土壤。然而，实践中一些公民参与的制度性安排并没有得到很好的遵循，非理性、非制度化的政策参与现象时有发生，引发公民政策参与失序现象，凸显时下公民政策参与有序性不足的短板。

由扬州大学政府治理与公共政策研究中心张宇教授所著、中国社会科学出版社2021年6月出版的《提升公民政策参与有序性的路径研究》一书，首次专门、系统地回答了如何提升公民政策参与有序性的问题，拓展了国内学术界在公民政策参与议题上的研究论域，为增强公民政策参与水平，推动高质量公共政策的产出与落地提供了现实指引，实为一次有益的开创性尝试。

一、公民政策参与有序性的理论构成

提升公民政策参与的有序性，首先需要充分把握“有序性”的学理特质和实践指向。该书从合法性、合规则性和合情境性三个维度加以解构，共同支撑起公民政策参与有序性的完整内涵。

（一）政策参与的合法性

合法性维度下的三个要素包括制度设计内的参与途径、公众认同的参与行动以及公共伦理底线上的参与过程。制度设计内的参与途径是合法律性的一个体现，它通过元治理确立了全体共同体成员合法的中心地位，能够让每个参与者都有可能在合法性层面体验到自己的主体地位。公众认同的参与行动对公民形成一种激励，建构起有序参与的情感基础，从内部改变公民的信念，规范他们的政治行为。伦理底线上的参与过程为公民政策参与的行为设定了一个最低底线和一套伦理共识，形成了一种公民参与行动通约，为公民政策参与提供了合法性保证。

（二）政策参与的合规则性

合规则性维度包括设定参与行动边界与议题讨论中对论辩规则的遵从两个要素。前者主要指公民政策参与以《宪法》为行动的元准则，以参与者的角色认知为行动前提，以政策议题场域为行动范围。这种规则的设计主要是避免“多数人暴政”或“沉默的螺旋”造成的公共偏好的伪装，使所有的政策参与者都能够通过公平公正的平台进行表达。后者主要包括协商对话原则与相互承认原则。公民参与公共政策活动的过程通常需要协商对话来实现，相互承认则通过秩序构建降低个体行动风险，它派生出了平等承认政治与差异政治，对人的潜能和人的尊严具有巨大的认同。

（三）政策参与的合情境性

政策参与的合情境性维度包括社会主义协商民主理论论阈与共识性的公共价值基础两个要素。中国特色的公民参与实践要在社会主义协商民主理论的指导下，以在社会公众间达成共识的公共价值作为行动基础。在中国语境中，公民政策参与行动必须要以社会主义协商民主理论为指导，以在全社会达成共识的价值基础为内在信念。这种合情境性也構成公民政策参与有序性的外部规范机制。由此，公民政策参与有序性在一定的社会情境中，从宏观、中观、微观不同公民政策参与过程一定要符合中国特色社会主义发展的理论语境与实践情境。

二、公民政策参与有序性缺失的表现

无序的公民政策参与不仅不会使民意真正体现在政策过程中，还会影响社会问题向公共政策问题的转化，原有政策平衡被打破后无法建立新的政策平衡，从而难以形成合理的备选方案。

（一）弱合法性的政策参与

公民政策参与的合法性要素是公民政策参与不可或缺的。那些选择制度外或非制度化参与途径、缺乏公众认同而草率采取的集体行动都属于合法性不足的参与行动，会造成有序性的缺失，进而影响参与的有效性。近些年，我国在社会转型期出现的一系列群体性行动如“上海磁悬浮事件”，正是因为对政府缺乏信任，在对环评报告和拆迁公告出现质疑的时候，居民的对抗心理加重，将自己变成了一个制度外的抗争者。重庆“小南海水电站”事件也表明，由于相关部门未秉持人与自然和谐共生的生态理念，突破了生态伦理底线，造成项目被抵制直至被搁置。

（二）轻规则性的政策参与

公民政策参与的合规则性要求参与行动按照设定好的行动边界进行，也要求公民在进行政策议题讨论的时候遵从协商论辩的基本规则。但是，在公民政策参与实践中，经常会出现一些忽视规则或轻视规则的情况。例如，“辽宁氧化铝事件”启发我们，公共场所聚集形成的社会压力可以推动问题进程的加速，但是并不会找到更好的解决方案。一般情况下，公众聚集后参与者常常会忘记了大家是为什么聚集在一起，行动会超越政策议题的话语和活动场域，转化为对抗性的斗争，影响社会治安和稳定。

（三）悖情境性的政策参与

公民政策参与活动应该符合中国特色社会主义的理论语境和实践情境，因为国情是政策出台的根本依据。如“天津滨海新区反对开建化工厂游行”案例中，尽管市民诉求是正当的，但却没有取得良好的结果，因为政策参与者忽略了在现有制度体系下示威游行的合法性是不充分的。另外，公民政策参与行动必须建立在契合社会主义制度和达成共识的公共价值之上，否则在参与中遇到任何争议性问题，都会发生行为的偏差。在“海南海口三江事件”案例中，康乐花园项目各参与方共识最终无法达成就是因为缺乏公共价值基础所导致的。

三、公民政策参与有序性缺失的深层诱因

书中，作者从公民参与公共政策的过程视角对失序参与问题进行分析，并提出情境-资本-过程-表达这一分析框架，以此透视公民政策参与有序性缺失的深层次原因。[2]。

（一）社会情境层面的原因

随着社会结构转变和社会阶层进一步分化，社会情境的复杂性到达一种从未有过的状态。历史地看，冲突性集体记忆模糊了公众身份认同，传统户籍制度离散了公民政策共识，从而削减了政策意见的聚合。现如今，社会发展与急剧转型催生的多元社会思潮，造成了民意的碎片化。网络发展带来的泛娱乐化媒体环境的出现，又弱化了公共理性，加之多元文化对峙生成的反智化思维，更是破坏了共识性的价值基础。正因如此，在公民政策参与实践中出现了各种无序的情况，且经过政府等政策主体反复解释和沟通都无法达成共识。

（二）社会资本层面的原因

社会资本用以指代诸如规范、信任和网络之类的社会组织的特征。[3]社会资本与公民参与之间互为因果，有序的公民参与能够孕育出更多的社会资本，社会资本的丰盈反哺公民政策参与。一是公民自我概念认知的缺陷和个体间合作规范的不足，影响了政策参与的理性自觉，造成集体决策的非理性。二是由于我国社会信息透明度还不够高，个体间的相互信任度较低，人们不愿将决策建立在未知或知之甚少的他者决策之上。三是目前个体间的参与网络是一种弱联系，任何参与或交易行动依然存在被欺骗的可能，从而很难促成公民间的深层次交往。

（三）政策过程层面的原因

虽然公共政策活动并不是一个线性过程，其随机性和随意性较为常见，但过程论能够反映公共政策发展的一般逻辑机理。一是由于公共政策过程的内生性问题，如政策子系统没有对参与者的力量均衡性进行控制，导致聚合后的民意无法全面代表各方利益诉求。二是政策对话中缺乏包容性的文化特质，阻碍不同的公众意见进入政策议程。三是政策规划阶段对备选方案的多样性要求不高，过于单质的情况使公众无法选择。四是政策效果评估不完善，影响政策参与者对参与效能的感知度，进而减弱了公众持续参与的动机。

（四）意见表达层面的原因

公民意见表达的问题也会在一定程度上降低政策参与的有序性。一是公民参与动机的利己主义倾向，容易造成他们冲动化、情绪性的参与，在政策沟通中不愿做出利益让步，难以形成政策认同。二是参与者在选择参与途径的时候，过分青睐虚拟网络中的匿名表达会形成“数字鸿沟”，弱化参与者的责任感，影响政策意见的理性程度。三是公民表达意见时的言说能力偏弱，容易造成群体极化现象，无法使多样化的利益诉求真正地、充分地得到显现[4]，使得一些社会问题“不得不”通过非理性、对抗性的方式进入政策议程。

四、公民政策参与有序性的提升策略

如何提升公民政策参与的有序性是该著研究的基本初衷与目标指向，书中提出的行为引控、技术嵌入和治理革新等路径，形成了一个结构完整、逻辑严密的策略体系，有力回应了复杂治理情境下公民政策参与有序性提升的现实需求。[5]

（一）加强参与秩序的引导和控制

提升公民政策参与的有序性，需要基于内部引导和外部控制进行双向路径设计，将有序的理念内化于公民之心，以致外显于公民参与之行动。一方面，通过促成共识、强化责任、培育互信等内部引导路径，将有序的理念内化于普通民众之心。另一方面，借助过程性、渠道性、惩戒性等制度安排的完善，为公共政策过程中的公民参与提供制度保障，从而有效设定公民参与的行为边界，约束与矫正人们的行为选择。

（二）技术赋能政策参与量的积累

当前，大众传媒和大数据技术对公民政策参与的影响越发深入，不断刷新着人们参与公共政策的理念、形式和途径。鉴此，作者基于大量理论与实证素材分析了这些技术举措的现实效度、作用机理和着力方向。一方面，随着互联网技术的深入发展，大众传媒能够有力塑造公民政策参与的政治品格与公共精神，从而推动民意有效聚合并赋能公民政策参与行动。另一方面，大数据与云计算、物联网等新技术成果的彼此交融，又能使公共信息变得容易获取，公众认知得到持续突破，政策参与过程得到系统重塑。

（三）推动公共决策模式变革和创新

新举措和新技术呼唤新理念。作者认为，治理范式创新和治理理念变革能够为公民政策参与有效性的提升提供新的思路。一方面，“全景式理性决策”将元治理理论、全域治理模式与现代技术相融合，力图通过整合不同的政策主体，搜集全面的信息，多角度观察、诊断政策问题，从而理性设定政策议程，制定备选方案。另一方面，公共价值的共同生产能将所有参与政策的公民视为政策网络中的行动者，通过政策网络中行动者之间的协商、互动和合作生成公共价值。

五、结语

将普通民众广泛纳入政治与政策体系是我国国家治理的一项制度优势，如何推动这一制度优势向治理效能的转化，实现人民群众对美好生活的向往，需要持续不断地提升公民政策参与的有序性，增强公民政策参与的质量和水平。《提升公民政策参与有序性的路径研究》一书在叙事进路上，充分考虑公共政策参与的过程性特征，着眼于公共政策如何高质量产出、何以有效落地，围绕公民政策参与的议题和时空场域，全面呈现了公民参与政策制定与对话、参与政策执行与監督、参与政策评估与反馈等环节的现状及存在的问题，并从秩序引控、技术嵌入和治理变革等角度提出了提升公民政策参与有序性的对策和建议。不难看出，该书契合了对构建多样、畅通、有序民主渠道，扩大各层次各领域人民有序政治参与的顶层谋划[6]，其出版恰逢其时，意义重大不言自明，对于实现新时代有序公民政策参与，推动公共政策更好地契合民意、改善民生提供了新思路和新策略。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26（1）.

[2]张宇.提升公民政策参与有序性的路径研究[M].北京：中国社会科学出版社， 2021： 120-162.

[3][美]罗伯特·D.帕特南.使民主运转起来[M].王列，赖海榕.译， 南昌： 江西人民出版社， 2001：195.

[4]沈荣华，曹胜.政府治理现代化[M].杭州：浙江大学出版社， 2015： 70-72

[5]张宇.提升公民政策参与有序性的路径研究[M].北京：中国社会科学出版社， 2021： 163.

[6]中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议[N].人民日报，2021-11-17（1）.

作者简介：

王杰（1990—），男，扬州大学商学院讲师，主要从事公共政策过程研究