事业单位国有资产管理及有效规范

雷芳

摘 要：国有资产是社会主义建设的物质基础，是国家治理现代化的基本依托，在公共经济运行中占据重要地位。长期以来，国有资产为我国经济增长、民生改善、国防建设等做出了巨大贡献。然而，随着全面深化改革的逐步推进，事业单位国有资产管理体制机制暴露出诸多问题。本文对国有资产管理要素构成及国有资产配置、运营原则进行了简单说明，重点从管理机构建设、基础工作落实、资产权属确认、信息化建设等四个方面讨论了现阶段事业单位国有资产管理中的问题，具体有：管理机构不健全，管理意识薄弱；基础工作落实不足，管理职能难以发挥；部分资产权属不清晰，并未实现应登尽登；信息化建设有待加强，资产分配缺少合理性。基于此提出了几点有效规范策略：一是健全管理体系，强化资产管理意识。二是积极落实基础工作，充分发挥管理职能。三是摸清家底，确定权属，提高国有资产使用率。四是加强信息化建设，深入推进资产管理信息化系统应用。

关键词：事业单位；国有资产管理；问题；规范策略

国有资产管理是国家财政管理的重要组成部分，事业单位做好国有资产管理，对完善国家公共服务体系、推进治理体系与能力现代化有积极作用。党的十九大报告对国有资产管理有明确要求，要完善各类管理体制，促进国有资产保值增值，有效防止国有资产流失。从当前事业单位管理情况来看，国有资产管理工作取得显著成效，相关管理制度框架初步形成，资产配置、使用以及处置等关键环节管理的规范性有明显提升。但是，在全面深化改革的发展背景下，事业单位国有资产管理的短板问题较为突出。对于事业单位而言，有必要深入挖掘当前国有资产管理体制机制中的漏洞，找出突出问题，并进行针对性地规范处理，以保证国有资产安全完整。

一、国有资产管理基础理论概述

（一）国有资产管理要素构成

国有资产管理由管理主体、对象、目标、手段及机制五个要素构成，站在公共经济的视角下审视这些要素，才能够对国有资产管理内涵有系统的认知。根据现代公共经济理论，学者们普遍认为国有资产管理的最终所有权在人民群众手中，国家政府受人民委托代为持有，并将管理权责委托给财政、国资等政府相关部门。事业单位只具备占有、使用国有资产的权利，是国有资产管理的代理主体。国有资产管理的基础对象为固定资产、流动资产、无形资产等各类国有资产，衍生对象涵盖产权确立、资产配置与运营等。不同主体对于国有资产管理所设定的目標有明显差异，人民群众期望通过国有资产管理获得现阶段及长远的公共利益，事业单位目标在于完成国家政府委托的管理责任，实现资产的最佳配置，以满足国家治理现代化需要。国有资产管理手段分为有形与无形，有形手段包括多种管理工具、管理网络等，无形手段有国家政策、法律法规、单位规章条例等。国有资产管理机制主要围绕国家政策、法律法规及单位规章条例，通过管理工具及网络的有效运用，合理分配责权利，并对各层级管理主体进行战略性安排。

（二）国有资产配置、运营原则

国有资产配置、运营遵循公共性、效率性、规范性、透明性以及法治性原则。无论何种类型的国有资产，都归属于人民群众，其配置与运营应以公共利益为导向，而不是满足少数群体的需要。国有资产处于经济领域，应当以经济活动一般准则为参照，讲求投入产出效果，用有限的资产成本获得更多的经济效益与社会效益。规范性指的是对国家政策、单位规章制度的贯彻执行，这是国有资产管理的基础条件，以免出现行为随意或失序的状态。对于国有资产管理的过程与结果信息，必须保持公开透明，这由公共经济属性决定，需要满足民主决策与监督的需要。法律法规在国有资产管理中起约束作用，依据国家法律法规对国有资产进行配置、运营，能够有效防止公权私用、资产浪费等行为的发生，有利于国有资产规范化、精细化管理。

二、事业单位国有资产管理问题探析

（一）管理机构不健全，管理意识薄弱

对部分已有文献资料进行汇总分析，发现在国有资产管理方面，目前有一些事业单位并未设立专门的管理机构与管理岗位负责国有资产管理工作，对于一些固定资产的配置与运营，基本由后勤、财务等部门监管，权责利的界限较为模糊，这是管理机构不健全的重要体现。事业单位资产来源于国家财政拨款采购，资产本身具有公共属性，根据上文的阐述，事业单位只具备国有资产的占有与使用权，受此影响，部分事业单位的国有资产管理意识较为薄弱。一方面，单位管理者对国有资产管理的价值取向没有明确认知，依然存有“重财务轻资产”、“重数量轻效率”等滞后思想，没有采取规范化措施进行资产管理，导致相关责任落实不足，出现资产闲置、流失问题；另一方面，单位工作人员缺乏国有资产管理认知，没有深入研究国有资产管理的方法与手段，对相关制度学习并不透彻，影响了规范化管理工作的有序推进。截至目前，仍然有单位人员将资产管理认为是资产管理部门或财务部门的责任，资产管理人员或财务人员只需将固定资产卡片提交至相应软件系统中走完报销流程即可，至于之后的资产调拨与报废就是资产使用者的事情。实则不然，国有资产的整个生命流程与单位各部门、各岗位人员息息相关，每个人都是国有资产的使用人，都有责任保卫国有资产。

（二）基础工作落实不足，管理职能难以发挥

尽管国家相关政策文件对事业单位加强国有资产管理给出了明确指示，但是目前有很多学者在国有资产管理研究中都反映了事业单位的国有资产管理基础工作落实不足，导致管理职能难以真正发挥的问题。学者表示，长期以来事业单位在国有资产管理方面的成本投入极少，科学配比资产观点形如虚设。单位内部管理人员对资产清点、核对等工作并不重视，业务素养难以满足当前的管理需要。部分单位并没有设置资产账，也有一些单位虽然有资产账，但是账目内容与实际资产并不匹配，历史遗留的产权问题仍然存在，而且对资产管理的认知依旧停留在有形资产管理上。比如，为加强管理信息化建设购入电脑，将其计入单位固定资产，但电脑软件及管理系统运行中产生的数据信息却没有计入无形资产。学者表示，有部分事业单位开展了资产管理工作，但账本记录的只是资产原始价值，并未提取资产折旧。有单位将业务部门设置为项目归口部门，但业务部门有的人员并不熟悉资产管理相关制度，难以在项目完成的决算审计后为财务人员提供有用的资产入账与资产计提折旧信息，导致资产入账延后。

（三）部分资产权属不清晰，并未实现应登尽登

资产权属确定是事业单位开展国有资产管理工作的必要前提，通过产权登记管理了解当前单位国有资产存量分布、价值总量及配置运营情况，对国有资产保值增值有重要保障作用。采取文献法了解当前事业单位资产管理情况，发现不少事业单位存在部分资产权属不清晰的问题，并未实现应登尽登。国有资产管理涉及面较广，在资产购入、出租频繁的情况下，产权登记难免会出现疏漏。再加上机构改革所带来的资产合并问题，也给产权登记造成了困难。比如，机构改革前部分资产的产权登记在一个单位，机构改革后这一部分资产的管理工作却由另一个单位承担，时间空间的偏差就影响了资产权属确定。再如，上级分配的部分国有资产在机构改革的过程中已经转移，但却没有将其计入账面，不在单位资产清单内，这就给资产权属确定带来了麻烦。而且，受资产处置流程不规范、权属意识缺失的影响，有的单位在资产购入时就直接进行配置使用，并未登记造册，而资产清点工作缺乏全面性，对部分资产的定期清点不到位，导致账实不符问题严重。

（四）信息化建设有待加强，资产分配缺少合理性

国有资产管理信息化建设水平的高低与否，与国有资产保值增值有直接关系。但就目前发展来看，事业单位国有资产信息化建设有待进一步加强。就资产形态而言，国有资产具有多元化的特点，除了房屋、设备仪器、电脑、档案资料等有形资产外，也有软件数据信息等无形资产。在此情况下，资产管理更加分散，这就给管理信息化建设提出了重大挑战。部分事业单位虽然建立了资产管理信息化系统，但不同类型的资产管理需求有明显差异，难以对所有资产项目进行统一管理，资产出入库、资产调拨等的人工依赖性较大。而且，各部门应用的管理子系统不尽相同，所形成的数据结构也有明显差异，数据共享并未真正实现，从而导致资产管理难以涉及事业单位运营管理的各个方面。另外，部分上级部门下拨资产时，由于系统边界的存在，上下级联动难以形成，这就造成上级软件系统还未开始调拨资产或已经完成资产调拨后，下级软件系统就提前或推迟入账并计提折旧。再加上资产调拨批复以纸质流程为准，难以通过软件系统核实准确的资产调拨时间。在此外，目前事业单位国有资产分配主要依靠财政预算，受信息化建设不足的影响，财务预算并不能兼顾资产管理的特殊性，导致资产分配缺少合理性。比如预算编制倾向于对支出的控制，但对现有资产存量的关注并不多，一旦有部门拥有的资产数量超出需求，就会出现资产闲置或浪费现象。

三、事业单位国有资产管理的有效规范策略

（一）健全管理体系，强化资产管理意识

事业单位针对管理机构不健全的问题，从单位实际职能分配出发，整合国有资产管理职能，基于对当前国有资产配置、运营情况的全面把握，确定单位各部门在资产管理方面的权限与职责，保证有明确的责任主体，出现重大管理问题能找到问责对象。考虑到多方管理局面的存在，对目前的组织结构及人员配置进行调整，建立专门的资产管理机构，选拔对国有资产管理价值取向有明确认知、了解单位资产管理程序、责任心强的专业人员承担相应的管理工作，并根据不同的管理环节需要设置专人转岗，该管理机构接受内部审计部门及国家政府部门的监督。完善的管理体系，除了有科学合理的组织架构外，也有配套管理制度，为国有资产管理工作的有序開展提供制度保障。事业单位有必要进一步细化国有资产管理制度，确保现行制度能够覆盖到产权登记、产权界定、产权交易与纠纷处理、资产配置、资产评估、专项资产与损毁资产处置等各个管理环节。思想层面，从上到下强化全员的资产管理意识。对于关键岗位管理人员，贯彻国家相关政策文件精神，普及资产管理方面的法律法规，建立其责任意识，提高其综合管理素质，并引导其将国有资产管理视作系统性、长期性的工作任务。对于其他部门人员，渗透共同参与理念，构建“事事有人管，责任有人担”的环境氛围。同时，促进各部门的沟通交流，及时发现、处理资产管理各环节的违法违规问题。

（二）积极落实基础工作，充分发挥管理职能

2021年2月，国务院出台《行政事业性国有资产管理条例》，要求从4月1日起正式执行。事业单位应当以该政策文件为资产管理体制改革的契机，积极落实账目处理等资产管理基础工作，充分发挥管理职能，做好资产的配置、使用与处置。对不同类型、不同来源的国有资产，采取分类核算的方式，并计提固定资产折旧，对资产亏损、资金挂账等问题进行及时处理，确保账实相符。当资产因出租、转移等有所变动时，更新当前的资产卡片信息，根据所把握的资产管理情况定期清查盘点已有资产，深入分析是否存在账目与实际资产配置、使用不相符的问题，保证资产信息的准确性。倘若存在重大账实不符问题，依据国家政策文件及法律法规要求，对相关责任人予以严肃处理。对于一些典型问题，如资产入账不及时、部分国有资产被计为账外资产等，呈报有关领导批准进行公开曝光。

（三）摸清家底，确定权属，提高国有资产使用率

为了给国有资产管理打下坚实基础，除了健全管理体系、落实基础工作外，事业单位也需要摸清家底，准确把握当前国有资产的存量分布、价值总量及配置运营情况，明确资产权属，做好相应的产权登记工作，进一步提高国有资产使用率。首先，从单位基本情况、不同类型国有资产权属现状、取得权属证明的时间、账面价值、机构改革后资产权属变更等多个方面入手，全面了解、调查单位的资产权属问题；其次，借助管理信息化系统平台采集国家政府部门及内部审计部门、财务部门的国有资产管理数据，进行对比分析，切实掌握国有资产管理状况；再次，对专项资产、特殊资产等权属进行重点核查，梳理出权属不清晰的国有资产，做好资料整理与记录。若存在私自处理、占用国有财产的问题，严肃追究相关责任人法律责任；最后，根据不同资产管理环节的管理需要采取针对性的管理优化措施。资产配置方面，严格执行国家相关配置标准及规定，把好资产配置关卡，同时将资产管理和预算管理进行有机结合，发挥预算的预测、控制作用优化资产配置。资产使用方面，按照资产类型特点规范资产的使用。资产收入方面，积极贯彻国家“收支两条线”规定，将国有资产收入纳入财政预算管理范围，杜绝私设账外资产等行为。资产处置方面，调整资产处置流程，对于专项资产、临期资产、损毁资产的处置，要经过层级审批，审批通过后方可处置，禁止暗箱操作、私人低价出售或转卖。

（四）加强信息化建设，深入推进资产管理信息化系统运用

事业单位应紧抓信息化发展趋势，加强信息化建设，深入推进资产管理信息化系统运用。在此过程中，构建统一的管理信息化平台，优化管理方式，规范管理流程。对于固定资产的管理，可以引入二维码技术，借助特定软件形成与资产相对应的二维码，张贴至固定资产明显位置，以便于集中管理。为增强资产管理的全面性，对接预算管理系统与资产管理系统，将预算管理与资产管理、实物管理与价值管理进行有机结合。一方面把资产管理职能嵌于预算管理流程当中，依托预算预测、控制的优势作用，防止资产重复配置、闲置浪费等问题；另一方面打破系统边界，促进数据信息的互通共享。同时，在系统中设置预警功能，当存在资产重复配置或闲置的情况，发出预警信号，通知管理人员进行及时处理。

四、结束语

综上所述，国有资产管理应遵循公共性、效率性、规范性、透明性以及法治性原则，这是事业单位提升资产管理水平的需要，也是国家治理现代化的要求。现阶段，事业单位国有资产管理在管理机构建设、基础工作落实、资产权属确认、信息化建设等四个方面均存在问题。对此，事业单位有必要从实际问题出发，加强制度体系建设，建立正确的资产管理认知，积极落实账目处理等基础工作，做好资产权属的确认，同时借助信息技术优化管理方式，规范管理流程，从而提高国有资产利用率。

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