杭州打造全过程人民民主市域典范研究

陈宇 董一淋

2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道基层立法联系点考察时发表的重要讲话指出，人民民主是一种全过程的民主，并强调要走中国特色社会主义政治发展道路。党的二十大报告提出：“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”杭州是“五四宪法”的诞生地，市十三次党代会提出“打造全过程人民民主市域典范”，在践行社会主义民主政治建设方面已进行多方面多层次的探索，形成了丰富多样的实践，为深化全过程人民民主、建设中国特色社会主义的重要窗口提供了有价值的经验和思考，有力推动了全过程人民民主市域典范建设。

建设全过程人民民主市域典范的主要经验

整体架构，健全推进全链条的各项机制。人大常委会出台“1+N”制度文件，1个主文件即《杭州市人大常委会关于充分发挥全过程人民民主重要制度载体作用的意见》，N个配套文件涉及全过程人民民主基本单元建设等8项内容。政协建立协商提案办理“三全”机制，即“全覆盖督办、全过程参与、全链条监督”，推进提案办理由提案委“单兵作战”向各专委会“协同作战”转变，构建提案全覆盖督办机制和协同推进机制。政府建立民主协商五大机制，即公开征求市民意见的民意征询机制、重大政务决策直接邀请市民参与的意见表达机制、重大工程民众直接参与的项目评判机制、利益相关人为主体的权益纠纷的协商解决机制、政府工作直接邀请民众评议的机制。

基层延伸，打通全覆盖的最后“一公里”。一是推动全过程人民民主基本单元建设。人大代表联络站和基层立法联系点是推动全过程人民民主基层单元，杭州市人大大力推动国家机关、人大常委会组成人员进人大代表联络站，强化基层单元的民主民意表达功能，发挥“民意直通车”作用。目前已有人大代表联络站196个，基层立法联系点36个。二是推动政协协商与基层协商有效衔接。以基层社会治理难题为突破点，发挥人民政协的协商优势，在民生难题中贯穿全过程人民民主，形成多层次、多渠道、多主体的“民主合力”。

数字赋能，破解全方位的堵点难点。一是数字赋能人大监督核心工作。围绕“盯住法”“管好钱”“把牢图”，建设“1+5+N”数字化系统，分析生成预警提示清单，提醒政府部门及时核实，提升人大监督的有效性和精准性。二是数字赋能民意表达。百姓到街道代表联络站扫码即可反映相关诉求、市民可通过浙里办向人大代表反映诉求、小河街道借助“云共治”平台形成民意数据库，通过大数据分析比对后动态捕捉热点话题，用数字为“议题”画像、为“议事员”画像、为“协商成果”画像。三是数字赋能工作协同。面对人大、政协等在推动全过程人民民主中热点难点问题重复表达等困境，新一代信息技术与人大、政协工作有机融合，协同破解民生热点难点问题。

全过程人民民主实际运作存在的问题

群众参与难问题。一是公众对参与渠道了解有限。人大、政协、立法等工作基本通过官方网站、公众号、电视专题等媒介发布，普通百姓很少会登陆官方网站和公众号去参与。二是实体化渠道缺乏有效制度支撑与环节衔接。如代表联络站在乡镇街道有场地却无代表驻点，工作日代表到站接待与群众只有周末有空形成时间差。三是专业度高导致参与难。如立法参与，虽然从制度安排上为公众提供了各环节的参与途径，但实践中公众参与度较低，部分原因是因为专业性太强。

参与实效性较差。一是参与注重部分环节而不是全链条。如立法参与注重征求意见环节，在立法立项、立法实施、立法评估等环节缺少关注度。二是专业性强导致参与实效较差。人大工作的预算监督、法律监督等带有较强的专业性，对大部分人大代表而言，缺乏相应的知识和技能支撑进行有效监督。三是缺乏深入调研导致实效差。当前政协委员参与活动时普遍存在“看得多、说得少、议得更少”的情况，有些议题需要深入的调查研究，才能“议得好、商得准”，“看多议少”导致政协协商质量不高。

议题与协商失焦问题。一是议题匹配问题。百姓关注的议题与政府议题存在差距。居民对居住区域附近学校、交通、医院、商业配套规划等布局的参与意愿较高，但政府议题以中心工作为导向，两者之间存在差距。二是环节衔接问题。如政协虽然在乡镇街道设立“民生议事堂”，村社设立“协商驿站”，但专题协商、对口协商、提案办草案提出的协商如与基层协商对接仍存在衔接不到位的状况。三是遴选机制问题。如基层协商参与主体往往考虑各层面人群的代表性，缺乏专业性代表的遴选机制，导致参与的专业性不强，议题协商流于形式化。

反馈落实不到位问题。一是提交建议却无反馈。如百姓积极参与立法审议、通过人大代表、政协委员表达民意，但提交建议后无任何反馈，影响参与积极性。二是反馈死循环的问题。如百姓通过人大代表联络站反映问题，所反映问题进入基层治理四平台后仍回到乡镇街道解决，但很多问题是乡镇街道层面无法解决的。三是反馈形式化问题。如有些问题反复提却得不到落实，有些议题百姓想要参与讨论却因为协商环节不够人性化无法进入。

推动全过程人民民主的对策建议

制度化推动公众参与。从立法层面看，应制定具体规定向社会公众征集立法建议的途径、方法、采纳标准，进一步明确草案征求意见中的反馈程序，同时细化立法听证程序，从源头推动公众参与立法。从人大层面看，要通过制度完善公众全链条参与的薄弱环节，如民意调查机制、人大代表与人民群众的沟通联系机制、街道居民议事制度，以及深化政府民生实事项目人大代表票决制等。从政协层面看，应不断完善从封闭走向开放的协商问政机制、完善政协委员主体功能作用发挥机制、完善政协协商与基层协商有序衔接等相关机制，推动立法、人大监督、政协协商等从封闭走向开放。

做深做实既有载体平台，拓宽公民有序参与渠道。一是基层立法联系点由点及面深化。积极吸纳辖区律所律师、企业法务和律师、社区退休法务工作者等具有专业知识的群体进入立法联系点开展立法调研、课题合作、立法审议与评估等工作，提升立法全过程的质量。鼓励立法志愿者在社区开展立法宣传，增进公众对立法联系点的认识以及立法项目的了解。收集民情民意，及时转化为立法建议，真正让立法联系点起到“民意直通车”的作用。二是深化人大代表联络站民意表达平台作用。积极推动国家机关、人大常委会组成人员进代表联络站，制定群众有序参与的规则与方式，推动国家机关、人大代表、基层群众“面对面”互动。举办代表述职、问计于民、代表接待日等丰富多彩的主题活动，让群众进得来、愿意进。三是民生导向发挥“民生议事堂”“村社驿站”协商议事平台作用。将民生议事与百姓关注的热点难点问题相结合、与基层社会治理相结合，开展“田间议事”“楼宇议事”“车间议事”“园区议事”等，通过丰富多样的载体、多群体的不同需求将协商议事做深做实。

数字赋能，线上线下融合全过程人民民主。一是探索数字化民意收集机制。以基层治理四平台、“民呼我为”系统为基础，辅之以人大代表、政协委员建议案等，形成民意数据库，动态感知民意。探索人大代表亮码进社区、进楼道，方便群众第一时间发现问题、反映问题，让民意直达人大代表。二是建立数字化民意处置机制。打通后台数据，形成“选民-代表-各级人大-承办单位”全线上办理闭环。政协在保证安全性基础上建设全开放的协商平台，便于群众进入，方便群众通过选择议题、调查研究、协商议政、办理意见反馈等全周期、全过程、全链条参与。三是建设专家数据库，为专家画像。归纳人大代表、政协委员、基层协商骨干等人群的关心事项、专长偏好、发表过的意见建议等，形成议事协商人群综合數据，加强议题与议事参与者的匹配度。构建开放性人才数据库，允许热心市民通过论证和筛选后进入专家数据库参与协商议事，提升议事协商的整体效能。

拓展基层的参与渠道与机制，促进主动参与。一是党建统领，吸纳多方参与。围绕小区热点难点问题，发挥党组织的领导作用，在协商中充分吸纳社区党员、社区物业、社区商户、社区企业、社区代表、社工等人群参与，从中培养出一批社区议事协商“议事员”，加强议题与参与者专业性的匹配度，更精准破解居民关心的停车难、环境差、老旧小区改造等民生难题。二是推动专业化社会组织参与基层协商。社会组织主持基层协商，既体现协商的专业性，又能够有效破解居民对党委政府的不信任，成为党委政府与民众沟通的媒介。要通过社会组织孵化、公益创投、政府购买服务等方式帮助议事协商类社会组织的成长，推动全过程人民民主发展。三是建立社区议事协商联络员机制。在每个单元小区设置社区议事联络员，收集民情民意，及时反馈给党委政府。四是通过评比激励公众参与。通过评选“最美立法建议”“最美基层联络员”等，激励公众参与政治评议。

本文系杭州市决策咨询委员会2022年度委托课题《杭州打造全过程人民民主市域典范研究》的最终成果，陈宇系杭州市委党校法学与社会学教研部副教授，董一淋系杭州市委党校2023年女干部培训班学员