政务服务电子档案全流程管理的实现路径浅析

文·王惠颖

为了推进和规范政务服务电子文件归档和电子档案管理工作，2023年国务院办公厅印发《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》（以下简称《办法》），明确政务服务机构，是指行政机关和其他负有政务服务职责的机构。政务服务，是指政务服务机构在办理依申请办理的行政权力事项和公共服务事项过程中提供的服务。政务服务办理系统，是指政务服务机构提供政务服务使用的统筹建设或者自行建设的信息系统。政务服务电子文件，是指政务服务机构在履行职责过程中通过政务服务办理系统形成、办理、传输和存储的数字格式的信息记录，由内容、结构、背景等组成。政务服务电子档案，是指具有凭证、查考价值，对国家以及社会具有保存价值，并归档保存的政务服务电子文件。政务服务电子文件归档和电子档案管理工作应当遵循统一规划、全程管理、规范标准、高效利用、安全可控的原则，推动各行业各领域政务服务电子文件从形成办理到归档管理全流程管理，支撑政务服务“一网通办”，提升企业和群众的获得感和满意度。

一、政务服务电子档案全流程管理的政策要求

《办法》第六条规定“各级政务服务机构应当依托全国一体化政务服务平台，积极推进政务服务办理系统与电子档案管理信息系统衔接，支撑政务服务电子文件和电子档案全流程管理。”明确了政务服务电子文件和电子档案实现全流程管理的路径，也指出了政务服务电子档案全流程管理的详细要求。

一是将政务服务电子档案提高到与传统载体档案具有同等效力的水平，在此背景下规定档案管理部门应针对政务服务电子档案制定单套管理体系。从政务服务档案管理流程的层面来看，单套管理体系下电子档案信息与原始凭证采集、立档、归档、保存等工作应集中在一个相对密切完整的流程内部，电子档案的立档归档时间可早于实体档案，实体档案与电子档案的同步管理可适当后置。

二是档案管理部门应当依照《办法》全面调整政务服务电子档案的全部管理流程。《办法》第七条至第十六条详细规定了政务服务电子档案管理中立档归档等全流程的详细业务要求和管理规范，与传统工作规定相比扩大了归档信息范围、明确了政务服务电子档案格式的标准化要求以及安全性保障标准；同时第九、第十二、第十三条规定也强调了政务服务电子档案共享利用的标准并提出政务服务电子档案采集信息以及信息管理的基本法规遵从要求，即应符合《政务服务评价工作指南》《政务信息系统定义和范围》《电子文件归档和电子档案管理规范》《国务院关于在线服务的若干规定》等要求，为政务服务电子档案管理步入法制轨道提供了行为准则。

二、政务服务电子档案全流程管理的核心观念

结合《办法》相关规定来看，政务服务电子档案全流程管理的表层内容有两个方面，一方面是将政务服务电子档案管理从实体档案管理的附属部分转化为独立的核心工作部分，另一方面是以建立电子档案单套管理体系为目标，对政务服务电子档案管理流程进行精细化、标准化设计。因此要首先推动政务服务档案管理观念的改革。

（一）调整政务服务档案管理的记录观

传统档案管理记录观是相对一元化的，政府档案管理部门收集和保存的档案主要为政府内部提供服务和支持，政务服务档案的记录具有明显的自叙性，主要记录政务服务工作的具体决策过程和形成文件、政务服务供给过程中的各类凭证和相关记录，政府部门主要将相关档案用于工作回顾、问题溯源与分析等，这种档案管理模式下元数据通常来源于已成型纸质文件的文本，档案价值源于对泛文本信息的分析。《办法》规定政务服务电子档案归档信息应覆盖各类信息记录和其他具备查考价值的信息，这意味着在电子档案全流程管理模式下，政府档案管理部门不再是档案信息采集的唯一主体，政务服务部门和社会公众都能够直接或间接地参与档案信息记录工作。档案管理部门可以直接通过电子政务平台收集各政务服务部门或公众提供的信息，由此生成非自叙性档案资料，这类档案资料可以从基层政务服务工作者和服务受众的视角来评估政务服务工作状况和问题，从而为政务服务部门改进服务方式、提高服务效能提供更重要的支持。同时在这种管理模式下，档案部门不仅仅要收集政府部门制定的各类政务服务工作文件以及服务过程中的各类凭证，还要采集离散度相对较高的政务服务主体行为特征信息、政务服务对象感知信息，从而在基层服务部门或服务对象未提供完整记录资料的前提下进一步挖掘政务服务工作特征，为政务服务部门提供更丰富的决策分析资料。简言之，在新的档案记录观指导下，政府档案管理部门应当优化档案信息采集模式并扩大采集范围，充分满足多主体档案记录要求和档案服务需求，从独立的人工归档主体转变为利用信息技术组织各群体参与归档工作的组织主体。

（二）调整政务服务档案管理的治理观

传统档案管理是一种典型的机构内部管理工作，档案部门收集的档案资料主要用于支持本机构的分析和决策工作，政务服务档案的服务对象范围不会超出行政体系边界。《办法》中多次提到政务服务档案公开和共享利用方面的规定，虽然规定的重点在于保障公开利用方面的规范性和安全性要求，但其中也隐含了扩展政务服务档案服务对象范围的要求。部分研究者认为这是国家推动档案管理向档案治理转变的一个重要节点，可以从现代化治理能力与治理体系建设的角度分析档案治理的基本定位，即让政府以外的主体也全面参与到档案治理工作当中。通过开放政务服务档案让群众全面了解政务服务的决策过程和服务过程，一方面监督政府服务工作，另一方面可以在了解决策机制的条件下，提出更具建设性的意见或建议。因此，政府档案管理部门应当转变档案治理观念，一方面按照规定到期开放政务服务档案的对外共享和外部访问权限，另一方面要充分调查各类档案服务主体的实际需求，在此基础上细化立档归档标准、完善档案服务流程、优化档案服务方式，从而为各类主体提供更便利的服务，充分利用政务服务档案的资源价值。简言之，在新的档案治理观指导下，政府档案管理部门应在规定条件下尽可能地开放档案访问权限，并针对档案服务对象的实际需求，全面优化档案服务方式和流程，从采集和管理档案的主体转变为加工和分享档案信息的主体。

三、政务服务电子档案全流程管理应用的实现路径

（一）推进政务平台与后端归档系统的融合

一方面实现政策文件和业务文件的同步化归档功能，所有政务OA系统以及“互联网+政务”平台下各服务部门发布的政务服务相关文件或政务服务办结文档及相关凭证自动同步到政务系统和档案信息化管理系统内，档案信息化管理系统内设档案类型识别、自动编码和自动立档功能，同时保留政务服务政策类文件的人工确认和检查功能。

另一方面在“互联网+政务”平台各业务受理模块内建立元数据直采和数据迁移功能，向档案信息化管理系统开放相关数据接口，同时在档案管理系统内设置基于该接口的自动化数据归档功能，将自动化采集数据与文件和凭证类档案资料进行整合，以文件组和文件包的形式整合为单套电子档案。通过上述调整，将档案管理人员从繁琐的立档归档工作中解放出来，使其将主要精力投入到档案数据挖掘分析以及档案服务创新等工作当中。

（二）完善归档系统自动融合电子文件的功能

一是可以逐步细化政务档案分类系统和二级分类体系，设计更加详细的一级成套档案编码机制和编码翻译机制，在政府内用户访问相关档案时可以直接通过档案信息化管理系统将用户查看的档案编码翻译为较详细的信息摘要，在此基础上将一级成套档案内的文件类资料和离散类数据资料进行二级分类，并通过相应编码进行标识，方便政府内用户快速获取和查找所需信息。

二是优化面向外部用户的关键字查询体系。由于未来政务服务档案外部用户数量会逐渐增多，而大多数外部用户不熟悉政务服务档案的编码机制和信息要素，档案管理部门也需要对部分信息进行保密，因此需要通过优化查询体系和权限分类来解决上述问题，完善与档案编码对应的信息摘要数据库系统，将档案编码、档案摘要中的某项条目、档案信息概览内容进行关联，基于相关信息确定可授权用户范围。外部用户可以直接使用关键字模糊查询所需档案资料，档案信息化管理系统则根据用户提供的检索信息返回符合用户权限的所有相关档案预览信息，便于外部用户快速查找所需信息，有效改善外部用户的档案服务体验，同时提高档案资源的利用率。基于上述优化，档案信息化管理系统可以自动完成电子文件和各类档案信息的编码、归档和融合功能，大大降低人工成本的同时也能有效改善档案服务对象的体验。

（三）广泛收集并深入分析政务服务大数据

政务服务电子档案全流程管理下的档案记录观倾向于多元主体化和大数据化，档案管理部门应当转变数据收集工作思路，将档案管理重心转移到数据分析上来。

一是全面采集政务服务部门和政务服务对象提供的信息，以此丰富政务服务档案数据。这类数据区别于档案信息化管理系统从“互联网+政务”平台各业务受理模块内直采的元数据，档案管理部门应当以档案元数据为核心进一步采集政务服务过程中各类自主评价数据、外部评价数据、业务活动数据、群众行为数据等与政务服务相关的离散型数据，经分类、长期采集和挖掘形成有价值的结构性数据，形成独立的政务服务数据档案。

二是基于政务服务部门管理创新、服务优化、内部改革的需求，有针对性地对所采集的各种非文件类数据进行定向分析，协助政务服务管理部门制定决策或解决服务问题，从而帮助政务服务部门开展改革和创新工作。

三是自主分析政务服务大数据。档案管理部门应充分利用本部门在数据归类、情报分析工作方面的技术优势，对海量政务服务非文件数据进行归类分析，寻找未被档案管理部门发现的部分服务规律或现象，将研究发现分享给政府管理部门，帮助其不断优化和创新服务与管理策略，由此全面提升政务服务工作质量。当然，上述数据分析工作不必局限于非文件类数据，档案工作者也可将相关数据分析思想应用到文件类档案分析工作中，协助政务服务部门查找问题、总结经验和规律，这样才能更充分地发挥政务服务档案的价值。

总体而言，政务服务电子档案全流程管理改革，一方面是对原政务服务电子档案管理过程中人工管理环节的电子化改造，另一方面是推动数据采集自动化和档案服务开放化的观念改造，档案管理部门应当正确认识政务服务电子档案全流程管理改革的核心，从数据采集、面向用户需求的归档过程优化、面向政务服务改革的数据分析等方面做好各档案管理环节的优化和创新工作。