国企董事会有效运作的关键挑战

仲继银 罗红

夯实国企董事会治理机制，可以一方面通过忠实义务的强化，遏止和惩罚董事和高管主观故意性的错误行为，另一方面通过勤勉义务标准和商业判断准则的合理应用，为国企董事和高管的疏忽大意性失误提供保护，为创新行为和企业家精神保驾护航

2023年4月，国务院办公厅印发《关于上市公司独立董事制度改革的意见》，其中对国有控股上市公司独立董事的诸多方面作出具体规定。如：董事会中外部董事（含独立董事）应当占多数、建立全部由独立董事参加的专门会议机制和完善独立董事履职评价制度等。这些也正是通过国有企业改革三年行动，国企董事会“应建尽建”任务基本完成后，提升治理有效性所要解决的问题、推动国企董事会实际运作到位所要面临的挑战。

当前国企改革的核心内涵和关键挑战

中国国企改革是一个不断试验和探索的过程。1980年代的国企改革，是企业内部管理体制上的改革，是一种内部管理结构和激励机制的变化。1990年代开始的公司化改制，带来了国企行为的一些实质性变化，从行政机构附属物逐渐变成市场经济中的竞争主体。

以公司化改制和现代企业制度建设为主要内容的国企改革，特别是2015年《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、2017年《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，以及2021年中央和有关部门出台的《关于中央企业党的领导融入公司治理的若干意见（试行）》《国有企业公司章程制定管理办法》和《中央企业董事会工作规则（试行）》等，为企业的治理体系建设和治理能力提升提供了规范和操作指引。2022年国企改革三年行动完成后，董事会等现代公司内部治理机制进入到了几乎所有的国企。

在内部管理改革和公司化改制完成后，当前国企改革的核心内涵和关键挑战，是构建国有资本管理体制和国有公司治理机制之间激励相容的一套制度体系、运行模式和行为方式。要让公司化后的国企像市场化的公司那样运作，并在公平的市场竞争中发展和壮大。这需要从国资管理到企业行为，都要把现代公司治理原则和机制落到实处。

从基础规则上夯实董事会治理机制

在董事会“应建尽建”后，进一步完善董事会结构、夯实董事会治理机制成为完善公司治理的主要任务。公司制企业将管理权赋予董事和职业经理人之后，需要防范董事和职业经理人的行为不忠和渎职。有效的“忠实义务”“勤勉义务”的责任追究和“商业判断准则”适用，保证董事和经理对股东负责，同时有足够的自主权和担当去经营管理公司。

就国企内部治理来说，夯实董事会治理机制，需要解决的一个问题是公司管理模式的行政化和高管的“政府官员化”，及其中存在的一些与懒政、怠政官员同样的“为官不为”问题。通过公司治理基础规则上的忠实、勤勉义务标准和商业判断准则应用，可以在一定程度上解决国企的“为官不为”问题，同时可以在国企改革和发展中所出现问题的处理上，有效落实“三个区分开来”原则。

夯实国企董事会治理机制，可以一方面通过忠实义务的强化，遏止、惩罚董事和高管主观故意性的错误行为，另一方面通过勤勉义务标准和商业判断准则的合理应用，为国企董事和高管的疏忽大意性失误提供保护，为创新行为和企业家精神保驾护航。

有关董事和高管利用公司机会的问题，可能是公司治理和董事忠实义务、公平交易义务中最难判断与有效解决的难题之一。缺乏对利用公司机会行为的有效控制，是中国公司董事会、职业经理人制度发展不起来的一个重要原因。

属于“偷懒”和“工作不努力”性质的违反勤勉义务的行为，可以通过一些公司自律和市场化的办法，如考评、升迁和解聘等来解决。需要注意的是，过度和不适当地提高董事勤勉尽责标准也会带来一种风险：因缩小了可选董事范围而降低了公司治理的质量。不过，真正的危险是董事责任标准的不清晰。

在有效运用国际通行的现代公司治理原则和准则的同时，国企还要像《关于上市公司独立董事制度改革的意见》所提出的，“健全具有中国特色的国有企业监督机制，推动加强纪检监察监督、巡视监督、国有资产监管、审计监督、财会监督、社会监督等统筹衔接，进一步提高国有控股上市公司监督整体效能”。

推动国企董事会运作真正发挥作用

形式上建立董事会并不难，难的是董事会能在实际运作中真正发挥作用。国企董事会要有效运作，构建好董事会、推行外部董事会议制度、董事会自我评估三方面很重要。

构建好董事会

《关于上市公司独立董事制度改革的意见》提出：国有控股上市公司要落实“两个一以贯之”要求，充分发挥党委（党组）把方向、管大局、保落实的领导作用，支持董事会和独立董事依法行使职权。在“两个一以贯之”的原则下，国企董事会的职责定位是“定战略、作决策、防风险”，定战略居于首位。战略制定既是董事会的基本职责，也是董事会所能扮演的最能为公司增加价值的角色。董事会要在遵守规则类问题（检查公司的过去和现在）和战略决策类问题（塑造公司的未来）之间均衡使用时间和精力。董事会的职责中，绩效要比合规更为重要，没有绩效公司就没有存在的價值。国企所有权集中，谁负主要责任的问题清晰，这可以带来优势，包括战略选择上的坚定性和独特性，以及风险控制上更强的动力。另一方面，可能会忽视环境变化，导致公司战略过时和组织僵化，给公司带来灾难性后果。公司治理和董事会的质量决定着一个企业是被集中所有权的缺陷所束缚，还是有效地发挥集中所有权的优势。

不存在“一个型号适应全体、放之四海而皆准”的公司治理模版。每个董事会必须根据其自身所处环境制定公司战略、控制其业务。就目前国企董事会治理有效性来说，以下两点尤为重要。

其一，战略性地招募合适的董事，防范代表性董事会的弊端。董事会要保持独立性，要尽可能避免简单接受股东推荐董事人选的状况，也要尽可能减少内部人在董事会中的比例。有作为纯粹股东之外利益的股东，会干扰公司战略制定偏离最优目标；有纯粹董事之外利益的董事，也会影响董事会战略职责的有效发挥。战略性董事会中要尽可能减少与公司有纯粹股东、董事之外利益关系的人。“代表性董事会”削弱了董事会的整体性，使董事会变成各方面进行谈判和利益博弈的场所。企图通过代表性的董事会构成安排，来事前制衡董事权力行使中的偏袒行为，实际是得不偿失的。一方面，这些“代表”很容易被收买，未必真能“代表”。另一方面，这样做导致董事会制度功能上的本末倒置，失去了董事会作为公司制企业实现“集中管理”的工具的价值，得到了一个吵架而不是理性地讨论、分析问题和战略决策的董事会。

其二，以能力和知识为基础构建董事会，董事要运用自己的专业判断。通盘考虑每一位董事的专业和知识背景，使董事会作为一个整体拥有理解整个产业、进行公司治理以及对组织的设计和管理作出贡献、把握公司经营的能力。识别所需要的知识领域，包括经营战略、管理人员开发、技术、组织设计、变革管理、财务、政府事务、经济法和国际经验等。可以采用专业矩阵的方法来思考这一问题——董事会成员在一个轴、关键的专业知识领域在另一个轴。画出这一矩阵后，可以发现董事会的专业才能缺口，据此指导董事选聘。同时，注意董事背景的多样化。建立一个背景多样化的董事会，可以提高董事会决策的质量，避免“思维共振”的风险。

现代公司的规模、复杂性迫使董事在很大程度上要依赖其他董事或高级主管、职员、专家以及董事会的专门委员会。除非存在可疑的情形或不同寻常的事实，使得不作进一步查证显得非常不合情理，董事和高级主管没有义务对他们所依赖的信息、报告、陈述等进行亲自调查和求证。一般而言，董事可以依赖由负责任的公司高级职员、顾问或者董事会委员会准备的信息、意见、报告或者陈述。但是，如果一位董事自身所拥有的对有关事务的专业知识，足以使这种依赖成为不合理和没有根据，那么该董事就不能被认为是在真诚地行事，就要承担责任。

推行外部董事会议制度

《关于上市公司独立董事制度改革的意见》提出，上市公司董事会中独立董事应当占三分之一以上，国有控股上市公司董事会中外部董事（含独立董事）应当占多数；国有资产监督管理机构要加强对国有控股上市公司独立董事选聘管理的监督。提高董事会的独立性、更多独立人士出任董事的现代做法，是从早期以大股东和经理人为主导的董事会实践中逐渐发展出来的：独立董事会是在与大股东董事会、经理人董事会的竞争中胜出的现代公司治理最佳实践。因为利益冲突的存在，大股东和经理人都不是董事——全体股东利益看护人的最合适人选。大股东、经理人都有强烈的通过制造虚假信息而牟利的动机（前者是股份高位套现，后者是奖金和股票期权兑现），这种可以利用公司控制权获取巨额私人收益的诱惑，使他们很难保持对全体股东利益的忠心。

良好治理的一个重要基石，是不存在利益冲突的外部董事占董事会成员的绝大多数。但这一基石的作用可能会被董事会中的内部人所消解，特别是在董事长为执行董事、事实上是首席执行官的情况下。解决这一问题的一种做法是从外部董事中任命一位领导董事/首席外部董事，负责外部董事们作为一个整体发挥作用。《关于上市公司独立董事制度改革的意见》提出，“建立全部由独立董事参加的专门会议机制，关联交易等潜在重大利益冲突事项在提交董事会审议前，应当由独立董事专门会议进行事前认可。”这意味着，要推广独立董事专门会议机制。

一般情况下，只有在没有执行层在场的情况下，外部董事们才会讨论经理继任人选、首席执行官绩效等敏感问题。公司要给外部董事们提供没有执行层在场的会面机会。应该每年至少召开一次外部董事会议，由首席外部董事主持，公司要为会议提供充分的信息和资料。华润集团在章程六十一条明确规定，每年至少组织召开一次外部董事工作会议。

最近几年，优秀公司董事会推行起外部董事“执行会议”，只有外部董事才能参加，在正式董事会会议之前或之后召开，就董事会将要讨论的问题交换看法，讨论他们的应对措施、他们认为以后需要特别注意的问题。从一年几次外部董事会议，发展到几乎每次董事会会议前后都要召开外部董事执行会议，是外部董事作为一个整体发挥作用方式的进步。外部董事会议安排在董事会会议之前还是之后，各有利弊。之前召开，可以帮助提高外部董事们对董事会会议的参与深度，让他们多一个机会提出需要在董事会会议中增加的议题，但是没有机会去深入探讨董事会会议中提出的问题。之后召开，可以克服这一缺点，但会有另外一个缺点：董事会会议开完之后，董事们可能急着离开，从而影响会议效果。因此有些公司觉得，有必要在董事会会议之前和之后，各召开一次外部董事执行会议。特别值得注意的是，应该把会议讨论的结果迅速、准确地传达给公司管理层。这样既保持了外部董事们讨论的私密性，又能让管理层了解外部董事们的观点。讨论的结果和信息对管理层改进工作有帮助，管理层就会逐渐适应、接受直至积极支持外部董事执行会议这一机制。

通過自我评估改进董事会绩效

《关于上市公司独立董事制度改革的意见》提出，“完善独立董事履职评价制度，研究建立覆盖科学决策、监督问效、建言献策等方面的评价标准，国有资产监督管理机构加强对国有控股上市公司独立董事履职情况的跟踪指导。”独立董事的履职评价，绝不仅是一个独立董事制度的问题，而是涉及整个董事会的公司治理有效性评价问题。作为提高董事会独立性的一种有效手段，独立董事是在董事会的有效运作中发挥作用的。独立董事的履职评价要在董事会的运作、公司治理有效性评估中进行。为什么要进行公司治理有效性评估？因为公司治理不仅是一套制度规范、机制设计，更是有关方面负责任的行为，需要实时检测其实际运行情况。包括董事履职评价在内的董事会绩效评估，是保证公司治理落到实处的一个有效手段。

在评估之前，首要的是在董事会内部就如何提高公司治理、绩效水平进行讨论。全体董事一起讨论他们自身在董事会会议、委员会运作、评估公司项目、评估经理层、提出重要问题以及在需要时勇敢地站出来扭转局势等方面，履行董事职责的情况如何。

董事会绩效评估中，要讨论董事会良好运作的标准是什么，要回答什么是董事会最佳做法？比照这些最佳做法，检查自身董事会运作情况，如会议频率、长度、议程安排、信息流、委员会设置和董事会-管理层关系等。要把如下问题纳入考虑：董事会的独立性、监控风险的能力、平衡各种利益相关者利益的能力、应对潜在危机的能力、董事之间及董事会与经理层之间协同工作的能力。

因为个性、背景、资历等方面差异的影响，评估每位董事对公司和董事会的贡献可能很难，需要开发标准化的董事会成员绩效评估方法。评估一个董事绩效的最合适人选是董事会中的其他董事，要建立一个董事之间相互评估并提供反馈意见的流程。董事评估标准中应该包括：能否很好地理解公司战略、能否对影响公司的当前事态和问题保持跟踪和关注以及出席会议情况和对董事会讨论问题的贡献。

可以通过问卷调查进行董事会自我评估，董事们各自填写评估问卷，然后集体讨论和评估所得到的结果。如果股东和主要的投资者也被邀请提供评估意见，这些资料要反馈到董事会，使董事会能够得到多渠道的评价信息来源，以更好地讨论其自身的绩效。

董事评估结果帮助董事了解自身的长处与不足，以便有效提升个人能力，成为一个有效的董事。董事评估结果可以用于董事的提名、任免和职位调整。董事评估中，董事针对董事工作和董事会运作提出的意见和建议，是改进董事会工作和制定董事年度培训计划的重要依据。

目前中国只有极少数公司能够做到规范的董事会自我评估（包括请中介机构）。对董事会绩效评估的兴趣，更多的是来自集团、母公司，因为怕失控而对下属子公司董事会进行评估。下一步应该积极推动上市公司、国企的董事会自我评估。

作者分别为中国社会科学院经济研究所研究员、中国林业科学研究院生态保护与修复研究所高级会计师。本文为中国社会科学院国有经济研究智库“国有企业公司治理有效性评价”课题的阶段性成果。