地方国企改革的突破口

王健忠

以“管资本”为主的异地国资控股本地企业要做到“控股”而非谋求“控制”，应以战略管控为主，辅之以成本预算和外部审计等监督方式，经营决策的主导权依然在本地企业，这能在较大程度上激发本地企业的能动性和企业家才能

地方国有企业改革的重点是不断完善中国特色的现代企业制度，其中处理好地方政府与国有企业的关系是重中之重。改革的思路是在地方政府与国有企业之间建立“隔离带”，避免地方政府对国有企业的直接干预。改革实践中发现，异地国资控股可以较好地起到地方政府与国有企业之间“隔离带”的作用，能有效避免地方政府的不当干预。更重要的是，异地国资要做到“控股”而非“控制”，在合理监督的基础上提升地方国企的决策自主性和能动性，极大限度地发挥企业家才能。

勿将“隔离带”变为“传导带”

国有企业改革可以简单理解为在合理监管的基础上极大限度地提升国有企业活力与效率的过程，因此应重点解决国资监管、国有企业活力与效率提升两大核心问题。解决这两个核心问题的关键，是要避免地方政府对国有企业的不当干预，一个改革思路是在国有企业与地方政府之间建立“隔离带”。在加强国资监管并以“管资本”为主的改革背景下，通过建立地方国有投资运营平台控股地方国有企业，来替代国资委对国有企业“人、事以及资本”的直接管控，可以起到“隔离带”的作用。不可否认，理论上这种方式可以避免政府对国有企业的直接干预，然而改革实践却并非如此简单。有些地方虽然成立了国有持股平台（或集团公司）控股国有子企业，但是持股平台或者集团公司却加强了对控股子公司的管控，大部分控股子公司并没有独立的人事和财务权，经营决策的大部分事项仍需要控股母公司审批；持股平台公司背后依然是政府意志，公司治理机制依然偏重行政化治理，“隔离带”没有实现却又多了一条“传导带”。这种情况下，即便是成立了国有持股平台，也难以实现从“管企业”向“管资本”的转型，反而加强了地方政府对国有企业经营决策的干预程度，对国有融资平台型企业而言则有过之而无不及。

对地方国有企业自身而言，通过异地国资运营平台公司控股本地企业，实现股权多元化，可以有效地解决“隔离带”异化为“传导带”的现象。一方面，股权关系上，地方政府绝对控股地方国有企业的关系改变，从法理上来看，地方政府已经没有权利干预企业大多数决策事项，因此可以降低地方政府对国有企业的直接干预程度；另一方面，通过异地国有集团控股有利于引入新的公司治理机制，打破本地国有企业公司治理改革的路径依赖，提升公司治理有效性。对地方政府而言，本地企业被外地国资控股，是否损失？根据属地原则，国有企业的税收与创造的GDP依然属于本地。地方政府应该避免将地方国有企业演化为地方融资平台，减少对国有企业干预，不断激发国有企业领导人的企业家才能，这是政府治理能力现代化的重要体现。

一个异地国资控股的典型案例

东部某地级市自来水公司（以下简称自来水公司）是一个异地国资控股公益类国企的案例。在保证企业公益属性的前提下，自来水公司通过引入异地国有资本优化了企业与地方政府关系，引入市场化机制提升了企业效率，拓展了企业发展空间。异地国资控股后，其公司治理可以从三个方面总结特点。

股权结构。公益性企业引入外部的国有资本控股，并不会导致企业的公益性属性丧失。目前异地国有运营平台持有自来水公司68%的股权，该地区城市建设发展投资集团有限公司持有32%的股权。从股权结构来看，作为控股股东的异地国资运营平台公司持股68%，处于绝对控股股东的地位；地方国资委没有直接控股自来水公司，而是通过地方国有资产运营平台持股且股权比例只占有32%；因而，地方国资占有的股权比例达不到绝对控股，使得地方政府对自来水公司的干预程度比较低。

治理结构。在治理实践中，自来水公司已经建立了较为完善的“两会一层”。与其他地方国资系统控股的企业不同，自来水公司由总经理兼任党委书记而非董事长兼任党委书记，这是因为自来水公司的董事长在集团公司担任总经理职务，并不在自来水公司坐班，自来水公司的日常经营决策由本公司总经理执行。在这种情况下，企业的日常经营决策并不会受到来自集团和大股东的干扰，企业可以充分调动自主性和能动性，能在很大程度上发挥经理人的企业家才能，提升企业的活力和效率。

以成本预算和外部审计为主的监督方式。异地控股股东是如何实现对自来水公司的监督呢？一方面是精细化的成本预算，因为自来水公司是公益性的国有企业，企业并没有水的定价权（在相当长的时间内水价都是固定的），只能通过人员的精简、效率的提升降低经营成本获得利润；另一方面是外部审计，通过第三方审计机构定期对公司财务进行审计，从实践看，异地第三方审计机构对本地企业有更强的监督和威慑力。

上述改革举措的落地实施，使得集团公司与自来水公司之间的责任边界非常清晰，子公司能有较大的自主性和积极性。

地方国企改革突破口的可选项

引入异地国有资本可以作为地方国企改革的突破口。一些地区的国有产业龙头企业的资金和技术实力较强，不论引入战略投资者还是实施市场化运营机制的改革都相对容易。地方国有企业改革的难点在于平台型企业。虽然一些平台型企业声明不再承担政府融资职能，但由于平台型企业一般都无明确的实体产业，还存在一定的债务，较难适应市场化的要求。即便有些平台型企业具备独立市场化的能力，由于地方政府仍需借助平台型公司完成政府的相关项目，尤其是一些公益性国有投融资平台公司承担着城市基础设施的融资、建设、维护等职能，二者的紧密关系使得地方政府不能甚至不愿与融资平台公司进行实质剥离。在这种情况下，即便地方政府建立國有资本投资运营公司控股平台型企业也只是形式上的，平台企业的市场化运营也难以开展。因此，引入异地国有资本可以避免“隔离带”变成“传导带”，从产权结构上划清地方政府的边界，增强国有企业经营独立性。

异地国资运营平台公司“控股”但不宜“控制”。异地国资进入后应该以“管资本”为主，只对控股企业进行战略管控，并通过第三方审计、目标管控等方式监督。如果异地国资进入后不仅控股还要谋求控制，可能会造成地方企业和控股企业的控制权争夺，容易引发新的矛盾。控股而不控制就使得控股股东主要以监督为主，负责战略决策的批准，而经营决策则可以交给具有较高企业家才能的经营者，经营者的独立性就会增强，在合理的监督下能更大程度地发挥企业家才能。另外，异地国资投资运营公司一般规模较大或者已经完成上市，有较好的国企市场化机制改革的经验，可以借助异地国资的控股不断健全、优化地方国有企业的体制机制。

政府治理能力现代化是国有企业改革成功的关键。从国有企业改革的历史看，基本是政府为主导的改革。新时代国有企业改革中最重要的一点是建立中国特色的现代企业制度，这意味着国有企业的公司治理要从单纯的行政治理向行政经济融合型治理转变，国有企业的能动性和独立性将不断增强。在以“管资本”为主的背景下，地方政府从职能定位上也需要从原有单纯的管理职能向监督服务职能转变，地方政府治理能力现代化就至关重要。从本质上讲，地方国有企业改革的过程也是地方政府治理能力不断提升的过程。

作者系经济学博士，供职于聊城大学商学院