新型数字不平等的兴起及其法治化治理

郭小东

（浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 310008）

引言

数字化带来一场翻天覆地的变革。从生产关系到生活方式、行为模式，以及人的身份和存在状态，都发生不可逆转的数字化转型。“新技术不仅仅是增加或减少这么简单，而是会改变一切。”①［美］波兹曼：《技术垄断：文明向技术投降》，蔡金栋、梁薇译，机械工业出版社，2013，第15页。数字时代在给人们的生产生活带来便利的同时，也引发了一系列社会风险，加剧了传统社会中的结构性不平等，也催生了新型数字不平等。新型数字不平等是一个相对于传统数字不平等的概念，学界对此研究并不多。②关爽：《数字不平等的治理逻辑与路径选择》，《学习与实践》2022年第8期。大部分学者主要还是在早期数字鸿沟背景下讨论传统数字不平等问题，③陈梦根、周元任：《数字不平等研究新进展》，《经济学动态》2022 年第4 期；许庆红：《数字不平等：社会阶层与互联网使用研究综述》，《高校图书馆工作》2017年第5期。这是远远不够的，因为数字智能革命引发的数字不平等问题已经远远超出了传统数字不平等所涵盖的范围，新型数字不平等呈现出新的不平等面向，而且相较于传统数字不平等，它具有更大的社会性和系统性风险。在法学界，学者们已经深刻意识到智能革命引发的社会风险，进而提出和试图证成一系列新兴（型）权利，比如“被遗忘权”、个人信息权、“数字弱势群体”权利等，但这些研究并没有很好揭示出这些新兴权利产生的前提条件，至少没有认真对待新型数字不平等问题。因此，本文立足于智能革命引发的社会风险，提出“新型数字不平等”学理性概念，阐释数字不平等在“新旧”之间的差异，分析新型数字不平等的内涵，并主张以法治化的形式进行治理。

一、新型数字不平等的兴起与表现

不平等深嵌在社会、政治和文化关系中，是一个复杂的、多层面的现象。从人类文明历史进程来看，不平等现象贯穿始终，甚至在卢梭看来，人类不平等的根源是社会文明的发展，或者说，人类文明发展史就是不平等扩大的过程。在现代社会，一些不平等现象已经成为一种结构化的不平等，比如年龄、性别、经济水平、教育水平等，这些结构化的不平等对个人的权利、资源和机遇有着重要影响。传统社会中的结构化不平等也影响了我们在信息时代获取和使用信息技术的能力，这些能力的差异形成了“数字鸿沟”，催生了“数字弱势群体”，这就是传统数字不平等的起源。“历次社会革命或者巨大社会变迁，都会消除一些旧的不平等，但同时又产生了新的不平等。”①马长山：《人工智能的社会风险及其法律规制》，《法律科学（西北政法大学学报）》2018年第6期。智能革命时代的到来，让社会、经济与文化发生了重大变革，传统社会中的结构性不平等现象有所改善，但人类对算法和大数据分析技术的日益依赖引发了“新型数字不平等”。“新型数字不平等”的兴起进一步加剧了数字鸿沟背景下的传统数字不平等问题，“数字弱势群体”进一步扩大。

（一）从数字鸿沟到数字不平等

根据OECD（经济合作与发展组织）在2001 年的定义，数字鸿沟表示不同社会经济水平的个人、家庭、企业和地理区域之间在获取和使用信息通信技术方面所存在的差距。随着信息与通信技术的不断发展，数字鸿沟现象的内涵也在不断丰富，一般认为，主要包括三个层级的数字鸿沟。一级数字鸿沟指互联网技术是否“接入”在不同地区、群体之间的差异，因此，数字鸿沟也称为“接入沟”，这是数字鸿沟最初始的状态。二级数字鸿沟指互联网技术使用技能在不同地区、群体之间的差异，也因此被称为“使用沟”。不仅是个人对信息和通信技术的获取不均衡（第一层次）或数字技能和互联网使用不均衡（第二层次），而且通过使用信息和通信技术获得的具体成果和利益也可能不同，这被称为第三级数字鸿沟。上述这三个层级数字鸿沟的存在是引发数字不平等现象的直接原因，也是传统数字不平等现象的主要表现形式。

在马克思看来，技术进步会巩固社会等级制度，即“社会的等级制度通常可以随着新技术的引入而被保存和再生”②［美］安德鲁·芬伯格：《技术批判理论》，韩连庆、曹观法译，北京大学出版社，2005，第114页。。在很大程度上，数字时代的不平等复制和扩大了传统社会中的不平等现象。在数字社会中，对信息和通信技术的获取和使用受限（缺乏资源/技能/动机）都有可能使人们生活在数字社会的边缘，因为他们被排除在一个充满资源、潜力和机会的世界（数字舞台）之外。而那些原本处于社会弱势地位的群体更有可能在信息技术的接触、使用和收益方面受到限制，从而放大了他们在社会中所处的弱势地位，这是信息时代对“数字弱势群体”的不公正的“惩罚”。随着信息技术的发展、人们生活水平的全面提高，数字鸿沟现象在信息技术发达的国家已经有较大程度的弥合，由数字鸿沟造成的不平等，即传统数字不平等，也有了一定程度的缓和。当然，在相对落后的发展中国家，传统数字不平等仍然是难以逾越的障碍。总体而言，我们除了继续关注传统数字不平等问题外，还需要加强关注和防范智能革命带来的新型数字不平等，新型数字不平等加剧了传统社会中的数字不平等，而且它本身的隐蔽性也带来了更大的破坏性，这样一种由数字智能革命引发的不平等是一种“自动化不平等”，自动化不平等是新型数字不平等的重要特征。①［美］弗吉尼亚·尤班克斯：《自动不平等——高科技如何锁定、管制和惩罚穷人》，李明倩译，商务印书馆，2020，第10页。

（二）数字不平等的“新旧之别”

数字社会的算法化和大数据分析技术的广泛运用引发了“新型数字不平等”，“新型数字不平等”是一个复杂的、多维的不平等现象，它与传统数字不平等有很大的差别。

首先，两者的产生根源不同。传统数字不平等是在数字鸿沟背景下产生的，指向人们在信息与通信技术领域的接入、使用和收益等方面存在的差异，而新型数字不平等主要源于数据占有不均衡、算法设计和平台运行的不透明而裹挟的歧视和偏见，比如算法偏见、算法歧视、算法操纵、算法黑箱等。一言以蔽之，新型数字不平等的产生原因主要是数据权力、算法权力和平台权力的兴起。从形成的时间节点来看，传统数字不平等是第一次互联网革命催生的，而新型数字不平等是智能革命引发的。

其次，两者的影响程度不同。传统数字不平等影响的范围相对狭窄，比如：在固有的年龄差异方面，传统数字弱势群体一般是老龄人；在固有的地区差异方面，传统数字弱势地区一般是贫困地区。根据第47次《中国互联网络发展状况统计报告》的相关数据，截至2020年12月，我国网民规模为9.89亿，互联网普及率达70.4%，较2020年3月提升5.9个百分点。其中，农村网民规模为3.09亿，较2020年3月增长5471万；农村地区互联网普及率为55.9%，较2020年3月提升9.7个百分点。这也反映了传统数字不平等中的弱势群体多数是在传统社会中处于弱势地位的群体。而新型数字不平等的影响几乎是全方位的，无论你的年龄、你所在的地域、你的受教育水平、你的个人资产是什么情况，在数据化、算法化时代，我们都是数据主体。科技巨头公司试图让我们所有人在整个生命周期不停地输出数据，进而分析、预测和掌握我们的行为。在数字生活世界里，我们多数人都属于“数字弱势群体”，无论我们是否愿意接受这个社会事实。

最后，两者的治理理念不同。传统数字不平等产生于传统社会中结构化的不平等，比如年龄、经济水平、教育水平的差异，这些因素具有一定程度的客观性，难以从道德、伦理和法律维度进行规制，通常需要通过政府和社会从经济层面和技术层面进行救济帮扶，缩小数字鸿沟，提升传统数字弱势群体的数字素养和数字技能水平。而新型数字不平等不仅是受到社会结构性不平等的影响而产生的，在很大程度上，更是人们的主观选择，既然是人的自由选择，那就意味着有人需要为此承担责任，而这也决定了我们能够通过道德和法律来治理新型数字不平等现象，运用法治思维和法治方式治理大数据、算法和平台造成的社会不正义问题，保障和捍卫数字时代的基本人权。

二、新型数字不平等的类型化展开

从传统社会不平等，到数字鸿沟背景下的数字不平等，再到新一轮数字革命浪潮所催生的新型数字不平等，数字不平等现象深嵌在社会的各个领域，造成了极大的社会风险。对新型数字不平等现象进行类型化处理，一方面有助于提升我们对新型数字不平等的认识，另一方面也有助于我们寻找到更有效的治理路径，提升数字治理法治化水平。

（一）以参与主体的不同为划分标准

第一，相同类型主体间的新型数字不平等，主要涉及国家之间的新型数字不平等问题。数据是数字时代的“石油”，谁掌握了数据，谁就掌握了话语权。当前，国家之间的数字不平等现象主要表现为发达国家凭借其高水平的数字科技手段（往往是通过科技公司）“掠夺”相对落后的发展中国家的数据资源，通过数字技术监视其他国家和外国公民，并主导全球数字经济贸易规则的制定、打压数字经济领域竞争对手，形成数据霸权。数字霸权将通过流量、架构层面、基础措施和标准化来控制网络世界，并在未来的技术项目中寻求发展，以使自己受益并始终保持对其他国家的控制，进一步可能会演化为“数字殖民主义”。以南非为例，有学者认为，美国大型科技公司通过在软件、硬件和网络链接等架构层面对南非国家给予援助，表面上是帮助南非人民缩小数字鸿沟，提升数字生活水平，但实际上是美国科技巨头试图通过控制南非的数据生态系统，从而对南非政治、经济和文化领域的生活拥有直接的权力，这本质上是帝国主义的控制手段。作为生产资料的“大数据”的经济权力主要集中在科技公司手中，形成了一个数字“监视”系统。美国国家情报机构与自己的科技公司合作，在全球进行大规模和有针对性的监控，这俨然是一种“数字殖民主义”。①Kwet，Michael.，“Digital colonialism: US empire and the new imperialism in the Global South，”Race & Class，No.4（2019）：3-26.

第二，不同类型主体间的新型数字不平等，主要包括国家与个人之间的不平等、科技巨头公司与个人之间的不平等。首先是大型科技企业与个人之间的不平等。就像石油一样，数据是一种可以被提取、精炼和以各种方式使用的材料。数字科技巨头是那些有能力收集、储存、挖掘海量数据的主体，另一方的个人作为数据的生产者。数据生产者一直处于绝对的被动地位。“所有的数据都由我们自身产生，但所有权却并不归属于我们。”②王天一：《人工智能革命——历史、当下与未来》，北京时代华文书局，2017，第184页。在数据掌控者面前，个体变得越来越透明，普通公众难以知晓自己的个人数据在多大程度上已被科技公司掌控。“我们甚至不知道，他们是否知道我们的事。”③［英］卢恰诺·弗洛里迪：《信息伦理学》，薛平译，上海译文出版社，2018，第351页。随着大数据和算法在日常生活的广泛运用，一个全新的不平等边界将被撕开一个口子，将世界分割成掌握数据的一拨人和不掌握数据的另一拨人。④［英］阿里尔·扎拉奇、［美］莫里斯·E.斯图克：《算法的陷阱——超级平台、算法垄断与场景欺骗》，余潇译，中信出版集团，2018，第314页。如此一来，在数据资源占有方面，少数人将成为主宰者，而大多数人只能选择顺从，数据主体常常是空手站立。在如此巨大的数据鸿沟面前，个人的隐私、尊严价值遭遇严重危机，催生了新型数字不平等。⑤於兴中：《算法社会与人的秉性》，《中国法律评论》2018年第2期。

第三，国家与个人之间的新型数字不平等。除了科技企业作为数据控制者外，国家也是重要的数据掌控者。国家借助数字科技企业的力量，通过大数据和算法实现技术治理，在国家主导的技术治理框架中，相对于科技企业与政府的密切合作，个人参与的技术治理甚少，这种社会参与的非均衡性在本质上是一种基于权利危机的数字不平等。在数字时代，算法嵌入国家治理的各个重要领域，成为建构人们生存环境的重要甚至是决定性力量。并且，随着时间的推移，算法治理在某种意义上也具有制度特征，即它变得自然化并拥有自己的生命。与其他制度一样，它可以嵌入社会治理实践，通过提供信息和激励以及塑造期望来调节各种社会关系。人们臣服于算法治理的程序监控之下，国家权力运行与社会治理日益依赖智能算法的维持，催生了“算法利维坦”。在“算法利维坦”面前，我们成为“无隐私的公众”，而“政府变得越来越不透明，甚至连它不透明这个事实都变得不透明”①郑戈：《在鼓励创新与保护人权之间——法律如何回应大数据技术革新的挑战》，《探索与争鸣》2016年第7期。。权力与数字技术的全新结合，产生了“数字权威”和“技术专制”，使得“老大哥能够干涉他人的能力不断增强”。在国家与个人之间，“一方是深藏不露的观察者和控制者，另一方则是浑然不觉地被观察、被控制的对象”②马长山：《数字法学的理论表达》，《中国法学》2022年第3期。。对人的数字化观察和计算分析将会产生一种新社会形式——数字监视社会。生活于“数字监视社会”的人们被困于算法权力所主导的理性桎梏之中，失去了自我选择和自我决策的能力，人的主体性逐渐被消解。

（二）以构成要素的不同为划分依据

在人工智能时代，数字不平等问题日益凸显。从构成要素层面来看，新型数字不平等现象存在于数字智能系统运作的各个环节，其中，数据权力、算法权力、平台权力的兴起从根本上决定了新型数字不平等的内部结构与基本特征，是新型数字不平等的起源和基础。

第一，数据权力的兴起。大数据控制本身会带来新的社会不平等、数据管控者与个人之间的信息不对称和权力不平等、个人权利在大数据时代备受挤压等伦理和法律问题。③郑戈：《在鼓励创新与保护人权之间——法律如何回应大数据技术革新的挑战》，《探索与争鸣》2016年第7期。在大数据时代，数据掌控者拥有超强的数据控制优势和数据处理优势，已经形成了足以支配社会经济资源、引导公众行为的新兴社会权力，“数据权力”开始兴起，而数据权力的兴起意味着新型数字不平等的出现。数据权力的异化带来的数据监视、数据欺骗、数据垄断、公权力私有化等问题对个人权利和公共权利产生了极大的威胁。福柯认为，权力并不局限于政治领域，并不是从一个唯一的最高中心出发，而是弥散在社会的各个角落，其作用不仅仅是对个体的镇压与控制，权力技术决定个体的行为，并使得个体屈从于某种特定目的或支配权，使得主体客体化。④［法］米歇尔·福柯：《自我技术：福柯文选》，北京大学出版社，2015，第54页。根据福柯的权力观，数据本身就是一种权力。数据权力具有弥散性，个体置身于数据全景敞视监狱中，被数据权力所规训。另外，数据隐私和数据安全问题在“推动社会经济发展”“维护社会安全稳定”“提供个人生活便利”等积极话语的粉饰下，变得无足轻重。生物识别数据、电子轨迹、在线和离线支付、任何在线移动都被监测和分析，以被获取社会信用评分和个人行为定位。审视我们日常行动的不再是奥威尔所想象的老大哥的眼睛，而是那些正在侵蚀我们公民权利的链接、隐形软件和那些所谓的“中立技术”。此外，科技巨头为了争夺数据资源，不断吞并中小型数字企业，形成数据垄断。

第二，算法权力的兴起。人与人之间对算法知识的理解和运用能力存在差异，导致了“算法知识鸿沟”的出现。算法设计和运行会引发算法偏见、算法歧视、算法黑箱等一系列社会问题，这些问题不仅反映了传统社会中存在的结构化不平等，甚至在更多时候加剧了传统社会的不平等。“算法基于海量数据运算配置社会资源，直接作为行为规范影响人的行为，辅助甚至取代公权力决策，从而发展为一支新兴的技术权力”⑤张凌寒：《算法权力的兴起、异化及法律规制》，《法商研究》2019年第4期。，即算法权力。算法权力是新型数字不平等的重要体现。以算法自动化决策系统为例，“掌握财富和权力的大型机构几乎垄断了算法决策系统的开发和利用，这些机构（企业和政府）利用这些技术来引导、生成和执行决策，而个体则只是被动的承受者，是被决策的对象，因此两者之间长期存在交流不平等的状态”⑥［英］凯伦·杨、［英］马丁·洛奇：《驯服算法：数字歧视与算法规制》，林少伟、唐林垚译，上海人民出版社，2020，第34页。。在商业领域，算法自动化决策的运用较为广泛，比如银行利用算法对客户进行信用评估以决定是否发放贷款、企业借助算法进行招聘等，但由于算法决策本身的不公开和不透明性，引发了系统性社会风险。算法自动化决策运用于社会治理领域的社会不平等风险更加凸显。随着政府机构对人工智能和算法自动化决策的日益依赖，社会不平等的危险被进一步扩大或者放大已经得到充分证明。正如弗吉尼亚·尤班克斯通过对美国社会自动化福利系统进行深入调研后所揭示的，这样一种不平等是“自动化的不平等”，自动化技术未能通过公共福利系统支持最脆弱和最贫穷的人，相反，这些不透明的、缺乏救济途径的算法自动化福利系统如同一所无形的“锁定穷人、管制穷人甚至惩罚穷人”的“数字济贫院”。①［美］弗吉尼亚·尤班克斯：《自动不平等——高科技如何锁定、管制和惩罚穷人》，李明倩译，商务印书馆，2021，第32页。新型数字不平等对社会弱势群体的打击面更广、危害性更大，社会矛盾将会在这种不平等下进一步加剧。

第三，平台权力的兴起。数字平台使得传统社会的权力结构发生重大变化，平台权力成为权力体系的新成员，对人们的行为和思维具有超强支配力。②张吉豫：《数字法理的基础概念与命题》，《法制与社会发展》2022年第5期。马克斯·韦伯（Max Weber）认为：“权力意味着在一种社会关系里哪怕遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会。”③［德］马克斯·韦伯：《经济与社会（下卷）》，林荣远译，商务印书馆，2004，第81页。申言之，权力就是一种支配力。在数字时代，平台不仅已经成为个人生活不可或缺的一部分，而且日益成为掌握支配权力的社会组织，平台权力由此而生。在超级数字平台面前，个人的力量是微不足道的，这是新型数字不平等的重要体现。首先表现为数字平台对我们数字资源的充分汲取和占用。数字平台对收集到的数据进行分析处理，通过算法制作用户画像和实现商品广告的个性化推送，赚取丰厚的广告费。更严重的问题是，平台通过对用户在线行为的追踪、收集和分析个人信息数据，采取差别化歧视性定价的方式对消费者进行“大数据杀熟”，并且“随着数据规模的扩大、分析能力的优化与消费者细分水平的升级，具备学习能力的定价算法将越发逼近完全价格歧视”④［英］阿里尔·扎拉奇、［美］莫里斯·E.斯图克：《算法的陷阱：超级平台、算法垄断与场景欺骗》，余萧译，中信出版社，2018，第133页。，平台的“大数据杀熟”往往是极其隐蔽的，作为消费者的个体难以察觉，也难以救济。其次，数字平台与个人之间的不平等还表现为数字平台将社会公权私有化，在数字经济模式下，平台企业可以获取过去只能由政府部门拥有的数据信息。由于交易规则和交易数据被平台控制，并且在强大的数据处理能力加持下，平台企业具有掌控交易主体信息和活动的能力，这种通过对数据与平台的管理衍生出社会公权的过程，就是公权私有化。⑤王志鹏、张祥建、涂景一：《大数据时代平台权力的扩张与异化》，《江西社会科学》2016年第5期。比如，淘宝、京东等交易平台具备一定程度的裁判权和制裁权，能够处理平台内部的纠纷。平台还可以创制规范，行使“准立法权”。传统社会的“公权力－私权利”二元格局在数字时代已经演变为“公权力－私权力－私权利”三元基本格局，私权力的崛起使得个人的权利空间被大大压缩，“权力－权利”关系呈现出不平等的样态。⑥马长山：《数字时代的人权保护境遇及其应对》，《求是学刊》2020年第4期。

三、新型数字不平等治理的价值目标

新型数字不平等，引发了广泛的伦理、道德和法律风险。积极应对数字智能革命带来的新型数字不平等，成了我们不可回避的话题。当前，世界大部分国家已经积极加入新型数字不平等治理的队列中，我国更是提前防范、积极推动治理进程，目标是在最大程度上捍卫数字主权、保障数字人权、实现数字正义，进而化解新型数字不平等衍生的社会风险。

（一）捍卫数字主权

数字主权是“数字国家”新主权，是国家主权新形态。“数字主权既包括国家处理其数字空间事务的独立自主性，也包括国家主导本国数字发展的权能。反制数字霸权，保卫数字主权。”①张吉豫：《数字法理的基础概念与命题》，《法制与社会发展》2022年第5期。在数字时代，国与国之间围绕着网络设施、网络空间、数据资源等网络信息技术和资源展开了激烈的竞争，发达国家凭借其高科技水平对相对落后的发展中国家实施数字技术压制，监视其他国家的公民和国家安全信息，形成数字霸权，甚至演变出“数字殖民主义”。捍卫“数字主权”就是要反对数字霸权，反对“数字殖民主义”，强调国家主导本国数字技术发展的权能。数字主权包括网络主权和数据主权。捍卫数字主权，首要任务就是捍卫网络主权。网络主权赋予国家在网络和信息通信领域拥有独立和平等的地位以及不受他国干涉的权利。2022 年11 月，国务院新闻办公室发布的《携手构建网络空间命运共同体》白皮书中明确写道：“《联合国宪章》确立的主权平等原则是当代国际关系的基本准则，同样适用于网络空间。网络主权是国家主权在网络空间的自然延伸，应尊重各国自主选择网络发展道路、治理模式和平等参与网络空间国际治理的权利。”在数字时代，各个国家除了主张传统网络主权外，还特别重视“数据主权”问题。数据主权可以概括为，在大数据背景下，一国对本国的数据及本国国民的跨境数据拥有所有权、控制权、管辖权和使用权，是国家数据主权和个人数据权利的总和。②杜雁芸：《大数据时代国家数据主权问题研究》，《国际观察》2016年第3期。数据是21世纪的燃料，是国家发展的重要战略资源。各国之间的数据主权博弈日益激烈，数据跨境流动对国家数据主权形成较大冲击，“数据霸权”加剧大国对小国数据主权的侵犯，国家之间对数据资源的占用和利用等数字不平等现象日益严重。因此，捍卫数据主权成为新型数字不平等治理的价值目标。

（二）保障数字人权

数字不平等在本质上属于人权问题，新型数字不平等治理的重要价值目标就是捍卫数字人权。何谓数字人权？简单来说就是人在数字空间的基本权利，或者说是“在数字时代和智慧发展中作为人而应该享有的权利”③马长山：《智慧社会背景下的“第四代人权”及其保障》，《中国法学》2019年第5期。。在数字时代，我们的生活已经从“物理空间”向“数字空间”转移，物理空间中的不平等问题延伸到了数字空间，数字空间又因其自身的特色衍生出一系列新的不平等问题。数字鸿沟背景下的“显性数字弱势群体”和社会算法化背景下的“隐性数字弱势群体”相叠加，数字不平等中的弱势群体范围进一步扩大，保障数字人权成为当务之急。算法利维坦、数字技术霸权、超级平台权力垄断、数据信息控制、数据鸿沟、隐私侵犯、算法歧视、监控扩张等诸多新型数字不平等问题给人的生产生活造成了极大的困扰，甚至危及人的主体性、人的尊严和人的全面而自由的发展，这意味着需要加强对新型数字不平等的治理以保障数字人权，保障人在数字空间生活的基本权利。“没有数字人权这一位居真理和正义制高点的概念，信息权、数据权、隐私权、网络自由等具体的数字权利是经不起风吹浪打的。”④张吉豫：《数字法理的基础概念与命题》，《法制与社会发展》2022年第5期。因此，我们必须认真对待数字人权问题，深化数字人权理论研究，不断完善数字人权的法治保障体系，以法治化的形式和思维提升新型数字不平等治理的水平。

（三）实现数字正义

政治理论家约翰·罗尔斯（John Bordley Rawls）将正义称为社会制度的“第一美德”。社会正义与平等的观念是紧密结合的，大多数社会正义理论至少共同拥有一个平等主义信念：所有人在基本价值上是平等的。近代以来，人们对社会正义理论的探求形成了两种理论：一是分配正义，顾名思义，分配正义指在社会中应如何分配资产；二是承认正义，承认正义事关人们应如何彼此看待和相处，涉及人们的社会地位和尊重体系。在数字时代，数字不平等现象加剧，社会不公正现象屡屡发生，引发了人们对社会正义问题的重新思考，传统社会正义理论在解释数字生活世界的不平等或不公正问题时遇到重重障碍。第一，传统社会正义理论中的分配正义理论可以用来处理一国境内数据资源分配问题，但分配正义理论难以处理跨国数据资源分配不均衡问题；①郑智航、雷海玲：《大数据时代数据正义的法律构建》，《国家检察官学院学报》2022年第5期。第二，传统社会正义理论中的承认正义理论可以用来处理算法歧视、算法偏见、算法操纵等算法不公正问题，但承认正义理论却难以在“数字殖民主义”“数字资本主义”等数字不平等问题面前发挥作用。“数字正义”概念和理论框架也应运而生，数字正义的基本内涵是数据资源的合理分配、数字权利的充分配置、算法决策的公开透明和代码规制的规范有效。②周尚君、罗有成：《数字正义论：理论内涵与实践机制》，《社会科学》2022年第6期。作为数字社会中的统合性、整体性概念，数字正义有助于解决大数据和算法嵌入社会生活过程中所诱发的诸多不正义（不平等）问题。

四、新型数字不平等治理法治化的实现路径

工业社会向数字社会的急速转型，引发了包括价值理念、生产生活方式、社会关系、社会秩序等在内的全方位重大变革。③马长山：《智能互联网时代的法律变革》，《法学研究》2018年第4期。在这场无声的数字革命中，我们大多数人，无论财富的多寡、社会地位的高低、年龄的大小，无可逃遁地成为“数字弱势群体”的一员，社会不平等问题越发严峻。面对这个难题，我们可以从“法治思维、法治体系、法治实施”三个维度出发，构建起全方位、全过程的新型数字不平等治理的法治化路径。

（一）树立新型数字不平等治理的法治思维

社会生产生活方式发生了急剧变革，但我们还远未形成治理新型数字不平等问题的法治思维，表现在以下两个方面。一是以法治化的方式治理新型数字不平等问题的法治认同并未有效建立。新型数字不平等问题并不仅是由传统社会结构不平等所导致的，甚至在很大程度上不是由传统社会结构不平等所导致的。新型数字不平等根源于数据权力、算法权力和平台权力的崛起，这是人为的，而不是自然的，并不是仅通过国家财政转移支付、经济救济和社会帮扶就可以解决的。相反，新型数字不平等问题的治理必须以法治化形式才能得到比较完善的解决，当然，国家政策、技术伦理和行业标准也是不容忽视的，但法律之治始终是根本性的。二是以法治化的方式治理新型数字不平等问题的法治思维相对滞后。信息技术发达的国家较早地建立起了相对完备的法律治理框架。以欧盟为例，在国际层面的个人数据安全保护方面，欧盟从20 世纪80 年代就开始重视数据治理法律体系的建构，1981 年欧洲委员会就签署了《有关个人数据自动化处理的个人保护公约》（简称为108 号公约），1995 年欧盟通过了《个人数据处理保护指令》（简称为95 指令），2012 年欧洲会议公布了《一般数据保护条例》的建议稿，并于2018年5月正式在欧盟各成员国生效。经过多年的实践探索，欧盟形成了以“个人数据保护权”为主的数据跨境流动模式，对全球数字贸易和数字不平等治理产生了深远的影响。反观我国，我们的专门法律网络安全法、数据安全法、个人信息保护法都是在近几年才陆续出台的，而且这些法律在具体法律实践中存在诸多问题，这从侧面反映我们国家在数字不平等治理问题上的法治思维前瞻性不够。

为了更好地捍卫数字主权、保障数字人权和实现数字正义，我们必须要树立新型数字不平等治理的法治思维和法治观念，思维是行动的先导，思路决定出路。其一，以法治形式化的规则和程序逐步改变人们参与全球新型数字不平等治理的思维观念和行为方式。新型数字不平等是全球性、社会性、系统性的难题，需要全球共同参与治理。数字资本和数字权力的急剧扩张加剧了数据掌控者与数据生产者之间的不平等，在激烈的数据战中，数字霸权对数字弱势国家开展了疯狂的数据掠夺，形同“数字殖民主义”。在这样的背景下，我们必须建构起数据安全保护领域的涉外法治思维，从立法、执法、司法以及涉外法律服务等多个层面参与到全球数字治理中，坚决反对数字霸权主义，捍卫我国的数字主权，推动建构更加公平公正的数字正义格局。①张龑：《涉外法治的概念与体系》，《中国法学》2022年第2期。在具体层面，需要不断完善网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等与全球数据治理有关的法律规范，尤其是要以法治化形式对数据跨境流动进行规制，强化国家的数据管辖能力。其二，确立尊重和保障“数字弱势群体”权利的法治思维和法治理念，以法治化形式将个人数据权利明晰化。法治的核心在于权利的实现。以法治化方式治理新型数字不平等问题的关键举措在于规制数字权力和数据赋权制衡，保障“数字弱势群体”权利的实现。在我国，“数字弱势群体”权利还是有待于证成的新兴权利，在司法实践中还不能直接作为诉讼请求，而是以隐私权、知情权、删除权、个人信息权和数据权等具体权利类型提出诉求，但这样可能会削弱“数字弱势群体”权利的实现。在具体操作层面，可以通过“案例—解释—立法”的形式进一步保障“数字弱势群体”权利，即通过典型案例的价值引领进行特殊化的个人救济、依靠法律解释将裁判规则和裁判理念转变为一般化规范、诉诸规范立法对侵权问题进行针对性保护。②宋保振：《“数字弱势群体”权利及其法治化保障》，《法律科学（西北政法大学学报）》2020年第6期。随着《中华人民共和国个人信息保护法》的颁布实施，我国以法治化形式保障“数字弱势群体”权利的工作从思维和理念层面开始走向实践。

（二）建构新型数字不平等治理的法治体系

新型数字不平等治理问题是数字时代的整体性和全局性问题，数据、代码、算法和数字平台都是其中的结构性要素，治理数字不平等问题也需要一个相对完备的法治体系。但我国应对新型数字不平等问题的法治体系尚未建立，主要体现在以下两方面。一是纵向相互贯通的法律体系尚未真正建立。从表面上看，治理数字不平等、实现数字正义方面，我国已经形成了复合型的法律规制，包括基础性规范、专门性规范和补充性规范，但是我们的基础性规范和专门性规范非常有限，专门性立法更是屈指可数。国家“十四五”规划中明确提出要“加快推进数据安全、个人信息保护等领域基础性立法，强化数据资源全生命周期安全保护”。但我国除了网络安全法、数据安全法、电子商务法、个人信息保护法等个人信息领域的基础性立法外，大部分规范只是国家互联网信息办公室联合其他部门出台的政策性、指导性文件，缺乏强制性的法律约束力。二是横向配套连接的新型数字不平等治理的法治体系远未形成。传统与新型数字不平等的出现必然意味着有一部分人成为“数字弱势群体”，而我国保护“数字弱势群体”的法律很少关注到数字智能革命带来的颠覆性影响，比如，当下的《中华人民共和国老年人权益保障法》中并没有关注“银发数字鸿沟”问题，更谈不上关注老年人在数字时代所面临的更加严峻的“大数据鸿沟”和“算法鸿沟”，横向层面的法律缺位使得老年群体在数字社会的权利没有得到切实保障，智能革命让老年人变得“寸步难行”，这个问题对于正在快速迈向人口老龄化社会的中国而言是不容忽视的。

新型数字不平等治理法治化需要相对完备的制度体系，具体而言，可以从三个方面入手加强新型数字不平等治理法治体系的建构。首先，进一步完善新型数字不平等治理的专门性立法。近年来，我国的数据安全法、个人信息保护法、网络安全法等一系列法律法规相继出台，对数字经济发展和数字人权保障起到了一定的作用，但依然存在不同领域和层级法律规范之间衔接不畅、一些前沿领域立法滞后等短板。2021年国家互联网信息办公室联合相关部门出台《互联网信息服务算法推荐管理规定》，这是可以被称作世界第一部以算法为调整对象的全面系统的法律性文件（规章），但还不是严格意义上的“法律”，将来可以探索制定算法问责法、人工智能法、数字服务法等数字信息领域法律，提升新型数字不平等治理法治化的针对性和实效性。其次，完善横向配套的传统法律规范的数字化转型，强化传统法律规范的数字治理面向。比如2022年8月1日开始实施的新修改的《中华人民共和国反垄断法》增加一条作为第九条：“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为。”由此可见，新修改的《中华人民共和国反垄断法》第九条有效地回应了大平台可能滥用数据、算法、技术、资本优势等损害数字市场竞争的问题。将来，各级有关部门及市场主体乃至个人也应当在《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国劳动法》等传统法律的修改过程中积极回应数字不平等问题，提升法律的社会治理功能。最后，建构起完备的新型数字不平等法治化治理的制度体系。以规制算法权力的制度体系建设为例，我国需要全面完善算法影响评估制度、算法问责制度、算法审计制度、算法备案制度，尤其是要加强算法影响评估制度建设。算法影响评估制度的设置与实施对算法设计、部署、运行的全部流程予以动态评估，能够提高算法透明度并构筑算法信任、助力场景化和精细化的算法治理、有效联结数据保护影响评估制度。①张欣：《算法影响评估制度的构建机理与中国方案》，《法商研究》2021年第2期。我国需要借鉴他国的先进经验，打造科学的、本土化的算法影响评估制度。

（三）完善新型数字不平等治理的法治实施机制

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。新型数字不平等治理的法治思维和法治体系是法治实施机制全面落实的基础。在迈向新型数字不平等治理法治化的道路上，我国需要完善新型数字不平等治理的法治实施机制。首先，建构多元共治的规制主体系统。新型数字不平等问题发生的原因是数据权力、算法权力和平台权力的过度膨胀，因此，治理新型数字不平等问题在很大程度上就是要以法治化的形式对数据权力、算法权力和平台权力进行合理规制。就算法权力的规制而言，主要包括算法应用前的审查监督、算法应用中的法律保障、算法应用后的法律问责等关键环节，在不同的算法运行环节中，规制算法权力的主体是不同的，而算法权力的规制又只是新型数字不平等治理法治化的其中一环，这意味着一个完备的法治化治理体系需要建构起多元共治的规制主体系统。其次，建构以场景化为主的规制路径。传统规制算法的方式主要是算法解释、个人数据赋权制衡和反算法歧视，但是在实践操作中面临着可行性的难题，主要是因为算法是以场景化的形式运作的，在不同的场景中对算法应该采取不同的规制方式。②丁晓东：《论算法的法律规制》，《中国社会科学》2020年第12期。就算法解释权而言，我国个人信息保护法的第二十四条并没有区分公私领域的算法规制路径，仅是在整体层面对算法解释权进行了初步规定，这导致算法解释权在实践中没有办法落到实处。③林洹民：《〈个人信息保护法〉中的算法解释权：兼顾公私场景的区分规范策略》，《法治研究》2022年第5期。因此，新型数字不平等法治化治理需要建构以场景化为中心的规制路径，提升法律的治理效能。最后，强化新型数字不平等法治化治理的监督机制，法治实施离不开法律监督机制。我国相关法律规范都强调要加强对重要数据处理者和算法服务提供者的法律监督，但一个系统全面的监督机制尚未建立，这导致很多治理数字不平等问题的法律规范在实施过程中流于形式，没有实现立法者的意图。算法问责制度、算法审计制度和算法备案制度实质上都是在履行内部监督职能，而外部的对数据权力规制、算法权力规制和平台权力规制的监督机制仍有待建立健全。

结语

数字技术表面上为减少社会差距、解决社会排斥、保障公民权利以及促进社会公平提供了机会，但在通往数字智能革命美好愿景的路上，其让很多人成了“数字弱势群体”。新型数字不平等已经渗透到社会各个角落，它的破坏力之大、影响范围之广、持续时间之久，已远远超出数字鸿沟背景下的传统数字不平等问题，我们需要正视数字不平等的“新旧之别”，只有这样才能做到“对症下药”。新型数字不平等是人为的，不是自然的，甚至也不是由传统社会结构中的不平等问题决定的，这是“新旧”数字不平等之间最大的差别。在新型数字不平等的境况中，我们大多数人都是“数字弱势群体”，我们的数据由数字平台所掌握，我们成为大数据技术分析的对象，这与我们的社会经济地位关系并不大。这也意味着新型数字不平等问题的解决不能仅依靠经济救助和社会帮扶，而是需要道德与法律的规制，尤其是要充分发挥法治的作用。在数字经济高歌猛进的时代，数字不平等问题越发凸显，社会公平正义的价值理念遭遇了前所未有的危机，为了捍卫数字主权、保障数字人权和实现数字正义，必须加强对新型数字不平等问题的治理，积极探索新型数字不平等治理的法治化实现路径，建构具有中国特色的数字不平等治理的法治化路径，为国际社会提供中国方案。