侦查监督与协作配合办公室实质化运行路径探析

姜 明，王 莹

（黑龙江省大庆市萨尔图区人民检察院，黑龙江 大庆 163000）

习近平总书记在党的二十大报告对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出专门部署，特别强调“加强检察机关法律监督工作”，这是党中央在新时代赋予检察机关的政治责任、法治责任、检察责任。［1］中国特色社会主义步入新时代，检察机关要助力“全面推进国家各方面工作法治化”，更好发挥法律监督职能作用，争创符合新时代要求的现代化法律监督新高地。

一、现代化法律监督是新时代的必然要求

“加快形成严密的法治监督体系”“加快构建规范高效的制约监督体系”，是习近平法治思想的重要内容。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（简称党中央《意见》）指出，“着力提高法律监督能力水平，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化不断做出新贡献”。习近平总书记和党中央对检察事业提出更高要求，赋予检察机关更重政治责任、法治责任、检察责任。检察机关要主动将新发展理念深入贯彻融入到法律监督全过程，切实把法律监督现代化建设当作新时代新征程检察工作始终要坚持的主题主线。

（一）传统法律监督模式及困境

我国《宪法》《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》为检察机关承担法律监督职责提供了依据。在我国司法实践中，检察机关职能部门具体承担侦查监督工作形态经历了三个阶段，第一阶段为“一体两翼”工作格局，即2000年9月，最高检将审查批捕厅更名为侦查监督厅，负责对刑事案件的审查逮捕和立案监督、侦查活动监督工作进行指导，由此形成了以审查逮捕为主体，以立案监督和侦查监督为两翼的侦查监督基本格局。［2］此种侦查监督格局依附于审查逮捕案件的办理，过于关注对公安机关的侦查活动进行监督，性质上属于被动性监督、事后性监督、零散式监督，只能就案论案，具有监督范围小、后续跟踪不力的特点。第二阶段为2018年开始的检察机构改革带来的捕诉一体化办案模式，此种模式目的在于解决重复劳动、监督力量分散的问题，但实际运行中发现“点式”监督、滞后监督、监督意识不强的老问题依然存在，还出现了检察办案人员不适应捕诉一体化要求、监督工作分散及责任不明的新困境，限制了侦查监督职能的发挥。第三阶段为最高人民检察院、公安部于2021年联合发布《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》，旨在构建规范高效的执法司法制约监督体系。各地陆续成立侦查监督与协作配合办公室（简称侦协办），在监督理念和范围、提前介入数据共享、职能延伸拓展等方面取得了突破性进展。

（二）现代化法律监督构建思路及优势

检察机关应着眼于为大局服务、为人民司法，始终将检察工作置于党和国家工作大局中谋划和推动，以高质效法律监督保障国家法律统一正确实施，促进执法司法公正，保护国家利益和社会公共利益，在法治轨道上推动经济社会高质量发展。［3］新征程上，检察机关如何打造现代化法律监督运行模式，通过职能的充分履行实现检察自身高质量发展，是现阶段检察司法实践应当聚焦研讨的问题。立足于传统的监督和办案两种履职形态，新时代检察履职要在用好两种履职形态的基础上，推进检察工作现代化，整合科技资源、发挥制度优势，从理念、机制、能力、体系四个方面立体化构建监督办案新形态。还要“跳出检察看检察”，在国家治理体系和治理能力现代化大局中审视检察监督体系的职能地位与作用，将司法活动监督、法律实施监督、参与社会治理均纳入检察工作范畴，以案件办理为基准点，将“重监督、强治理”理念贯穿司法办案全流程，不仅把案件中的违法行为监督出来，还要把案件背后的社会问题挖掘出来，实现从对公安的“点式”监督到聚焦社会的“面式”监督的转变，主动将办案职能向社会治理领域延伸，健全完善社会治理制度机制。

二、现代化法律监督的实践路径

在检察司法实践中应当以习近平法治思想为引领，坚持“检察工作现代化融入政法工作现代化、服务中国式现代化”的大局观，不断探索推进法律监督理念、机制、能力、体系现代化的新作为新方法，打造现代化法律监督实践路径。以“理念现代化”为基础，让一线检察工作人员认识到新时代新征程党和人民对检察工作现代化的紧迫需求，以更好适应检察工作现代化需要；以“机制现代化”为前提，找准现代化法律监督的切入点和出发点，检察机关可以依托侦协办将侦查监督工作前移到侦查阶段，从事后监督转变为事前监督、同步监督、全程监督，监督线索从以案件为载体转变为以数据为抓手，监督方式从点式个案监督转变为面式类案监督，监督形态从被动坐等线索到主动出击筛查，监督范围从案件办理侦查活动监督到法律在社会面实施监督，监督内容和职能定位发生实质性变化；以“能力现代化”为支撑，结合科技力量，将侦查机关办案数据与政府部门行政数据相融合，形成数据池，通过矩阵式数据模型发现监督线索，让数字革命赋能现代化法律监督，打开法律监督新天地；以“体系现代化”为要义，发挥“四大检察”一体化履职合力，是检察机关机构改革的初衷本意，做优、做强、做实、做好“四大检察”，是检察工作高质量服务经济社会发展的体系保障。“四位一体”模式全方位立体化涵盖了现代化法律监督中的检察实践经验，为不断尝试尝新指明了方向。

（一）找准政治定位，为现代化法律监督提供理念基础

1.坚持党的绝对领导。党的二十大报告将“坚持和加强党的全面领导”作为中国式现代化的首要原则，要求“把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节”［4］，检察机关要深入领悟党的二十大精神要义，结合法定职责贯彻落实党中央各项决策部署，切实把思想和行动统一到党的二十大精神上来。［5］加强法律监督，运用法治力量，坚定捍卫“两个确立”，坚决做到“两个维护”，切实担起党和人民赋予检察机关的重要责任。

2.构建现代化法律监督意识。党的二十大提出“不断实现人民对美好生活的向往”，这是党中央提出的更高要求和更新部署，检察机关必须强化自身本领，努力跟上新时代要求。在新征程新阶段，全面依法治国、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家是历史的必然趋势，检察机关作为法律监督机关，要助力“全面推进国家各方面工作法治化”，需增强主观能动性，增强现代化法律监督意识，促使法律监督理念迭代更新，让思想和行动适应现代化法律监督工作高质量发展新要求。

3.加强现代化法律监督能力储备。实践中，一些检察机关办案人员随着时间的推移、工作经验的累积，思想逐渐懈怠，沉浸在“舒适区”，存在就案论案、固步自封、机械司法、重办案轻监督的现象，体现了“检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”［6］，同时在犯罪形态和结构发生重大变化的情况下，新型犯罪大幅度提升，部分检察机关办案人员出现“本领恐慌”，金融、经济、环境、科技等诸多领域知识不能融会贯通，在面临新型犯罪时出现畏难情绪。所以新时代检察工作要勇于打破思想舒适区，通过政治学习、主题教育，引领一线办案人员对党和检察事业坚定信念，保持持续奋斗的精神状态，强化现代化法律监督意识，巩固“在办案中监督，在监督中办案”“精准监督”等一系列符合党和人民要求、符合司法检察工作规律的新时代检察理念，发挥主动精神，坚持系统观念、战略思维，从容应对新局面新形势，做法律监督工作现代化的先行者、推动者、实践者，不断提升监督办案质效。

（二）以侦协办为切入点，为现代化法律监督提供机制保障

为构建以证据为核心的刑事指控体系，完善侦查监督与协作配合机制，提高案件质效，2021年最高人民检察院、公安部印发《关于健全完善侦查监督协作配合机制的意见》，各地依托公安机关执法办案管理中心，设立由检察机关常驻检察官与公安机关法制专门人员共同负责的侦协办。经过实践探索，检察机关在构建适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求下，以侦协办依法履行监督职责作为切入点，在推进侦协办规范化、实质化、长效化运行期间，建立符合侦查监督与协作配合工作实际的多层次立体化监督机制，在致力于提升公安执法和检察监督规范化水平的同时，创新工作做法，配备专业素质高、综合履职能力强的工作人员，培养构建系统全面的监督机制，提升侦协办职能定位，将立案监督、侦查监督、参与社会治理均纳入侦协办工作范畴，以侦协办总揽“线索发现+社会治理”前端入口和末端出口为履职发力点，通过整合政府行政机关数据资源拓宽监督途径，通过统筹“四大检察”一体化履职增强法律监督效果。

1.创新监督机制。一是繁简案件源头化分流。将案件繁简分流工作前置在侦查环节，从源头对案件实施甄别过滤，畅通检警沟通机制，因案配警，简易案快办、疑繁案精办、重要案实办、新类案商办，从资源分配上促案件提质增效。二是程序问题前哨化解决。将案件必要程序提前在介入阶段开展，深化监督前哨作用，从程序优化上促案件提质增效。如引导公安机关进行追赃挽损，及时扣押涉案财物减少当事人财产损失；适时在侦查环节开展刑事和解、启动企业合规工作，有利于把握社会矛盾化解的黄金时间，精准对企业经营管理风险点进行取证，助力企业合规；有序开展“不起诉+”模式中的社会服务工作，报诉前考察认罪悔罪态度，让不起诉案件的惩治教育作用落实到位。三是意见听取双向化监督。侦协办发挥协调作用，对拟不捕不诉案件，听取公安机关意见，召集检警人员对案件进行讨论，充分听取公安机关对案件事实认定、法律适用、社会危险性的意见，实施反向监督。四是扫黑除恶常态化开展。对重点领域重点人员进行监控，运用司法系统平台数据将重点人员进行交叉比对，全面排查前科劣迹和违法犯罪线索，深挖涉黑涉恶犯罪线索。

2.提高监督效率。一是类案化引导侦查。侦协办可通过数据分析等多种手段引导本地多发类案的侦查，制作有针对性的清单式取证指引，类型化确保证据收集的全面性、及时性和规范性，有效解决事实认定、法律适用、证据标准方面的分歧，提高工作效率、提升案件质量。二是清理挂案积案。依托侦协办，可以重点针对公安机关刑拘未报捕未移诉案件、久侦不决停滞不前的案件进行清理，梳理侦查思路、补强重要证据，以争取达到起诉标准；对无侦查可能性案件进行撤案监督，解决顽瘴旧疾。三是同步审查社会危险性。捕前审查拟报捕案件社会危险性等内容，避免无逮捕必要案件提捕，减少当事人诉累，并研究制定常见犯罪的社会危险性评估标准，引导公安机关对社会危险性证据的取证方向。

3.扩大监督范围。传统检察机关的监督只限于办理的审查逮捕和审查起诉案件卷宗中反映出的侦查问题，监督范围有限。现检察机关与公安机关已达成数据共享共识，检察机关可以获取公安机关4.0办案系统中的案件信息，侦协办派驻检察官监督节点从提请逮捕提前到公安受案阶段，监督范围从刑事案件拓展到治安案件。监督范围的扩大，可以有效消除以往监督盲区，如各地区在司法实践中对公安机关撤回移送审查起诉、退回补充侦查后不重报、存疑不捕后未移送、立案后撤销案件或转为行政处罚、“另案处理”与在逃人员监管等情形为重点，开展专项监督，扩大法律监督成效。

4.增强监督效果。检察机关刑检部门传统监督履职仅限于侦查监督，重点关注公安机关侦查活动是否违法，通过口头纠正、发出《纠正违法通知书》《侦查活动监督通知书》、制发《检察建议》的方式敦促侦查机关提升执法规范化水平。检察机关现代化法律监督履职应从案件办理内循环拓展到社会治理外循环当中，善于从刑事案件办理中发现社会问题，因公安机关受理案件信息可以从侧面展示社会矛盾聚焦点，侦协办根据公安机关数据分析，可以发现个案背后的深层次社会问题，通过制发《检察建议》的方式参与社会治理，进行犯罪源头预防，从而提高检察机关监督法律在社会面正确实施的职能作用。

（三）以“数字革命”赋予新动能，为现代化法律监督提供能力支持

习近平总书记高度重视大数据运用在法治建设中的重要作用，多次强调“推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合”［7］“谁掌握了数据，谁就掌握了主动权”。党中央《意见》明确要求，“运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案”。人类进入科学赋能的伟大时代，大数据、人工智能、区块链日益融入经济社会发展各领域。新时代推动检察机关法律监督高质量发展关键，在于通过科技在监督办案中的深度应用。［8］执法司法活动和政府行政机关产生海量数据，违法犯罪的线索规律、相关领域的治理漏洞和薄弱环节隐藏在数据深处，通过数据对比碰撞、智能筛查，可以快速找出异常数据，从而发现与推动破解执法司法权力运行及社会治理中的深层次问题，实现从“个案人工监督——类案智能监督——社会综合治理”的跨越转型，保障法律正确实施。

1.注重数字思维培养。大数据法律监督不能被理解为计算机在监督、人工智能在监督，技术部门负责即可。“大数据监督的关键在于检察官能否从日常个案办理中总结、归纳出特征、规律，再将这些特征、规律转化为机器可以识别的语言。没有特征和规律，就难以从海量数据中发现类案”。［9］只有群策群力，切实发挥检察人员的主观能动性，才能发现总结数据背后的隐匿角落中存在的风险漏洞。检察机关应注重培养检察人员数字思维，善于在办案中发现社会问题和执法短板，促进从以案件为载体到为以数据为抓手，从点式个案监督到面式类案监督，从被动坐等线索到主动出击筛查的监督思维的深度转变。

2.促进侦协办数字化运行。检察机关在大力创新大数据赋能法律监督的工作做法时，可将大数据应用列为侦协办重点工作，加快健全完善“数字化监督平台”，扩充数据含量和模型设计，将检察机关内生数据和行政机关外延数据统一汇总，结合检察监督模型智能效用，不断加深侦协办科技化运行程度，发挥侦协办“线索发现”前端入口功能，以体现法律监督领域现代化转型的新担当。

3.促进数字监督成果转化。“检察大数据战略是法律监督质效飞跃的关键变量和科技翅膀，是检察机关服务大局、为民司法的新引擎新驱动，是落实好党的二十大对检察机关法律监督工作提出更高要求的重要抓手”。［10］大数据法律监督的变革重点在于类案监督和溯源治理，各地区在司法实践中因地制宜，以需求为导向选取大数据法律监督模型建设，涌现了大批阶段性监督成果，应继续加快重点模型全面应用，汇聚高效优质成果在各地各级检察机关推广使用，扩大数字监督战果，实现从“业务数据化”向“数据业务化”的转变。

（四）“四大检察”一体履职，为现代化法律监督提供体系优势

检察机关在机构改革重组后，形成了“四大检察”法律监督格局的主体框架，探索构建“四大检察”融合一体发展格局，是适应新形势、应对新变化的具体实践，是新时代法律监督体系的新需求，是检察机关践行法律监督工作创新发展的有效路径，更是向新时代人民群众对法治社会和公平正义迫切需求的积极回应，需相互融合、协调共进，以做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察为目标，整体发挥法律监督最大化效能。

1.数字检察赋能“四大检察”。应注重将大数据的应用场景覆盖在“四大检察”全领域、全流程范围内，充分运用大数据为“四大检察”赋能，延伸检察履职触角，健全完善“数据整合——法律监督——社会治理”的闭环监管模式，使得“数字赋能监督，监督促进治理”的数字检察法律监督成果不断涌现。

2.侦协办统筹线索移送。侦协办作为数据线索的一手来源部门，具有天然优势，发挥汇集信息、线索移送的“枢纽”作用，以列明包括公益诉讼检察、民事检察、行政检察、刑事执行检察、司法救助在内的线索清单的方式，提高线索移送效率，促进部门联动，整合检察职能，统一“社会治理”末端出口，依此形成体系化、专业化的运转模式，有助于法律监督提质增效。

3.融合履职发挥体系效能。“四大检察”法律监督新格局，是对多领域进行综合治理的利器，能够推动“治罪”与“治理”共同提质增效。为发挥检察联动履职优势，应以建设专业化团队为契机，打破部门壁垒，整合优质力量，攻坚重点领域，打造融合履职专业团队，进而深度创新“组合拳”排列组合新类型。

以“四位一体”模式打造的现代化法律监督实践路径，是新时代检察机关在监督转型道路上的全新探索，检察机关大胆尝试、锐意创新是对习近平法治思想在新时代新领域的深度解读和勇敢实践，为完善法治监督现代化体系贡献了检察经验和智慧。

三、现代化法律监督面临的困境及对策

（一）进一步处理好法律监督和协作配合的关系

随着侦协办开展监督工作节点的前展和后延，部分公安干警因对侦协办工作理解不深，认为只有监督作用，呈现出不同程度抵触情绪。侦协办工作人员应继续促进公安干警深化认识、转变理念，注重工作方式方法，既讲侦查监督，又讲协作配合，准确把握法律监督的职责定位，不能以高人一等的姿态干涉侦查人员的正常办案，应以技高一筹的过硬本领取得侦查人员的信服，相互配合，以做优刑事“大控方”为目的，切实解决公安机关在侦查活动中遇到的难点问题，做好侦、检、律的培训，完善以证据为核心的刑事指控体系，在遵循司法规律的前提下，实现刑事案件的办案衔接，在能动检察中更好推动检察监督工作。

（二）进一步提升检察队伍整体数字监督意识和能力

数据是检察机关开展法律监督工作的基础，实施检察大数据战略也是提升法律监督的必由之路。但检察机关的部分人员还存在着对数字化检察的认识不足，重视不够，理念更新不及时，对数字检察无所适从等问题。因此，检察人员应认识到大数据运用是未来工作的重要模式，要迅速转变理念，克服恐惧心理，树立每一名检察人都是运用开发大数据的第一责任人的意识，可采取让先期培养的大数据法律监督专业团队带动全员提升的做法，努力推进大数据思维战略在检察工作各方面的运用。现阶段大数据法律监督并未全程实现智能化、自动化，还存在一些运用场景需通过人工筛查的情况，基层干警将会面临体量大、数据广、检索难等问题，可能会导致“监督不深入、监督走流程”的现象。要加快实现检察工作的全流程数字化智能监督，根据检察业务的主要需求，研发数字监督场景化应用，增强大数据法律监督工作的应用度和成就感，起到正面激励作用。

（三）进一步提升综合履职水平，促进部门沟通融合

在“四大检察”融合履职的新时代，对检察人员的业务能力提出了更高要求，现检察队伍更多是专业化发展，部门间人员流通性弱，通常办案人员只在自身领域内深耕，对其他检察业务学知甚少，不能融会贯通，导致办案人缺乏法律监督整体观和协作配合意识。检察机关应重视检察一体化在检察工作中的重要作用，构建纵向上科学一体化履职机制，在内部打造横向跨部门一体化工作路径，从更新办案理念、推进检察理论全面研究等方面，加强检察人员系统观念、注重一体化意识，全面提升检察官的专业化水平和数字化技能的依法履职能力。随着刑民交叉、刑行交叉案件增多，监督线索因部门联动不足造成信息损耗，融合履职上出现机制上的障碍［11］，应提升侦协办职能定位，发挥总揽协调作用，通过强化线索移送机制、组建专业办案团队等方式，打破部门信息壁垒、职能分工障碍，提升检察一体化综合履职能力。

检察机关是法治建设的重要力量，检察工作现代化是政法工作现代化、国家治理现代化的应有之义。检察机关作为执法司法活动的参与者，在诉讼程序中履行专门监督职责，要立足宪法法律定位，在国家治理体系和治理能力现代化大局中强化参与、跟进、融入式监督，促进执法司法制约监督体系改革和建设，助力构建严密的法治监督体系［12］，勇于承担新时代党和人民赋予的使命职责，以“检察之治”服务保障“中国之治”。