财政支持义务教育优质均衡发展的路径研究

雷万鹏 万晨声

内容提要：当前，财政作为全面推进义务教育优质均衡发展的重要保障，面临着公共文化资源需求上升、治理“县中塌陷”以及加快城乡教育一体化发展多重压力。信息化技术运用和集团化办学是义务教育实现基本均衡发展的两大抓手。本文认为：要实现2035 年全国义务教育优质均衡发展的目标，必须优化财政资源配置，支持以教育数字化作为开辟教育发展新赛道和塑造教育发展新优势的重要突破口，加大力度支持以人为核心、以县城为重要载体的新型城镇化建设，加快公共文化资源投入，支持农村职业高中和职业中专发展，善用经济激励杠杆，同时继续对中西部落后地区予以政策倾斜，确保城乡教育一体化建设取得成效。

从2012 年到2021 年，中国在实现全面普及九年义务教育的基础上，以十年左右的时间实现了县域义务教育基本均衡发展。到2021 年底，全国所有县区均通过了国家义务教育基本均衡发展督导评估验收，这是我国义务教育发展史上一个新的里程碑。我国义务教育发展站在这一新的起点，按照党中央、国务院的决策部署，下一阶段的目标是更好地满足人民群众从“有学上”到“上好学”的美好期盼，确保到2035 年着力实现“全面发展理念更鲜明、学校建设标准化程度更高、教师队伍更强、人民群众更满意”的目标①靳晓燕：《城乡义务教育一体化：从基本均衡迈向优质均衡》，《光明日报》2022 年4 月7 日；《教育部：“四个更”为教育优质均衡“画像”》，《中国教育报》2020 年5 月19 日。。从2024 年到2035 年，十一年时间紧迫。在近年来财政收入增速放缓、国家重大经济建设和社会公共服务等需要加大财政投入的大背景下，如何系统总结义务教育实现基本均衡的十年经验，剖析全面实现义务教育优质均衡发展的主要难点，提出优化财政资源配置的主要措施，成为摆在我们面前的一项严峻课题。

一、财政支持义务教育优质均衡发展的重要性与基本原则

教育部于2017 年4 月印发《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》（教督〔2017〕6 号），列举了县域义务教育优质均衡发展31 项评估指标，其中政府保障责任所占比重达到了义务教育优质均衡发展督导总体评估指标的70%以上。无论是人力资源配置（如师资配置），还是硬件设施达标（如体育场馆建设和教学设备添置），以及政府保障支持（如教师工资收入和公用经费核定等），均体现出财政的持续重点支持是我国义务教育优质均衡发展的坚实后盾。

（一）财政支持义务教育优先发展的重要性

1.教育优先发展是中国的国家战略

教育是国之大计、党之大计。把教育事业放在优先位置，走教育事业优先发展的道路，这是中国的国家战略。党的二十大报告指出：教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。“我们要坚持教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动，加快建设教育强国、科技强国、人才强国，坚持为党育人、为国育才，全面提高人才自主培养质量，着力造就拔尖创新人才，聚天下英才而用之。”①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《光明日报》2022 年10 月26 日。对于教育优先发展的战略定位，习近平总书记作了全面深刻的阐述。首先，对于人类总体而言，教育是人类传承文明和知识、培养年轻一代、创造美好生活的根本途径；对于人类个体而言，教育是提高人民综合素质、促进人的全面发展的重要途径。其次，教育具有基础性、先导性、全局性的地位，是民族振兴、社会进步的重要基石。第三，从人类社会发展的角度而言，教育决定着人类的今天，也决定着人类的未来；从国家发展的角度来讲，教育是功在当代、利在千秋的德政工程，是对增强中华民族创新创造活力、实现中华民族伟大复兴具有决定性意义的事业；要实现中华民族伟大复兴的中国梦和第二个百年奋斗目标，从根本上讲，要靠人才、靠教育（邢梓琳、李志明，2023；马晓强等，2022）。

从经济社会发展的角度，共同富裕的重要指标是中等收入群体占全体居民的比重不断上升，其根本动力是劳动者劳动技能提高和人力资本不断积累，其实现途径是创新创业、高质量就业。而劳动技能提高和人力资本积累最关键是要优先发展教育。所以，积极的财政政策应聚焦于培育经济发展的内生动力，践行教育优先发展战略，加大人力资本投资，增强国家的发展后劲和可持续性②刘尚希：《积极财政政策着力点正发生新变化》，中国财政科学研究院官方百家号，2021 年8 月17 日“CAFS 专家视点”；王彪、肖文舸、黄华枫：《以动态视角推动转移支付跟“人”走》，《南方日报》2022 年8 月24 日。。

2.义务教育优质均衡发展是重中之重

国家要强盛，关键是人才，根本在教育，重中之重是基础教育。首先，义务教育是教育的基础。万丈高楼平地起，义务教育的发展不仅决定着人类的今天，也决定着人类的未来。其次，在从小学到大学的学习时段中，义务教育的学段最长、人数最多。儿童和青少年成长阶段的可塑性最强，也是全民最为关心、社会舆论最为关注的焦点，必须举全国之力努力办好义务教育。第三，义务教育是社会公平的体现。要办好人民满意的教育，首先就是保证教育的起点公平。义务教育为所有学生提供相同的教育机会，减少因社会背景、家庭经济条件、地域等因素而造成的教育不平等。2012 年至2021 年十年间，国家始终将义务教育作为“重中之重”优先保障，期间财政投入增量为3 万亿元，平均每年增加3000 亿元，年均增长8.9%；在受新冠疫情严重影响的2021 年，我国财政义务教育投入仍然达2.3 万亿元，有力推动了城乡义务教育基本均衡目标的实现①《教育部：教育投入十年增加3 万亿 一半以上用于义务教育》，《人民日报》2022 年9 月27 日；《十年来党和国家优先保障教育投入的有关情况》，中华人民共和国教育部官网，http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54875/sfcl/202209/t20220927_665114.html。。

（二）财政支持义务教育优先发展的基本原则

按照哈维茨（Hurwiez）的“激励相容”理论，在财政资源相对稀缺的条件下，必须认真分析义务教育优质均衡发展的各个单项指标，综合城乡、区域特点和目标达成的难易度，分清主次和轻重缓急，使财政投入与价值最大化的目标相吻合。宏观上要求全国一盘棋，坚持支持战略性、方向性的重要指标优先达成。这些重要指标的达成，不仅意味着优质均衡目标的“大盘”稳固，也能够带动和促进其他次要指标和附属指标的完成。

1.确定达成优质均衡发展的核心指标

认真研读教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，可将其评价指标概括为硬件配置、师资编制配置、办学规模控制、优质资源分配、各种经费保障、学校管理及教学手段信息化六个方面，其中硬件配置、师资编制配备、办学规模控制较容易度量；优质资源分配（如优质高中招生名额分配比例向农村初中倾斜）虽然难以度量，却易于达成；各种经费保障、学校管理及教学手段信息化有一定伸缩性，其达成的质量高低，直接关系到义务教育优质均衡发展的质量，可视为达成优质均衡发展的核心参照指标。

2.建立健全多主体教育投入机制

国家财政不可能面面俱到，须各地政府开动脑筋，尽可能充分动员全社会的力量一起办教育。自筹、基金、各种社会赞助，集腋成裘、聚沙成塔，在审时度势、科学求实的前提下，做出达成主要战略目标的最优路径选择。

2023 年1 月19 日，教育部、中宣部、中央网信办等十三部门联合下发了《关于健全学校家庭社会协同育人机制的意见》，提出到“十四五”时期末要基本建立健全学校、家庭、社会协同育人的制度体系。以学生为主体，以家、校、社为轴心构建四维互动教育资源平台，有利于动员各方力量、引入社会有效资源参与学校建设，这也是国外家校社协同育人的成功经验（钱德勒等，2014；张景华，2022）。

3.在保证社会公平的前提下兼顾效率

义务教育均衡优质发展是城乡教育一体化的主要体现，其主要目标是为了体现社会公平。在财政资源极为宝贵的当下，财政投入要慎重决策，精准有效，建立健全投入决策的纠偏机制和监督机制，在确保起点公平的前提下重质量、重实效。

4.财政投入方向符合深化教育改革要求和教育科技发展趋势

中共中央、国务院于2019 年6 月出台的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》以落实“立德树人”根本任务为出发点，从坚持“五育并举”、强化课堂质量、提升教师队伍、深化关键领域改革及加强组织领导五个方面入手，在教学方式、教学管理、作业考试评价、信息技术应用、教师专业能力、家庭教育、教育生态等内涵建设领域提出了24 条操作性较强的举措，对开创新时代义务教育改革发展新局面、建设教育强国具有重要意义。

人类文明已从农业文明时代、工业文明时代进入数字文明时代，要充分借助现代信息化和数字化科技手段助力义务教育发展。中国地域辽阔，区域之间发展差距较大，一线城市的办学条件与交通闭塞的偏远乡村不可同语。十年基本均衡之路以及新冠疫情蔓延期间大力发展线上教育的实践给予我们一个重要启示：大力开发和完善智慧教育平台，推进义务教育线上化，是通向义务教育优质均衡发展和城乡教育一体化的快捷通道。目前我国互联网上网人数已达10.67 亿人，教育数字化成为我国“开辟教育发展新赛道和塑造教育发展新优势的重要突破口”①习近平：《扎实推动教育强国建设》，《求是》2023 年第18 期，第1—3 页。。财政加大对义务教育信息化、数字化、智能化发展的大力支持，既符合“扎实推动教育强国建设”和教育科技发展的前进方向，又切合中国地域广大、区域发展不平衡的现实需求。

财政加大对教育信息化、数字化和智能化的投入，符合教育科技发展的大方向，既能让城乡儿童、青少年在第一时间接触新的科学教育方式，也能让广大教师创新教学思维、提升教育教学水平。网络空间的发达也使学校老师、学生家长之间的联系沟通更为便捷紧密。覆盖全国城乡社区的义务教育智慧平台，能够使优质的教学资源得到最优配置和充分利用。网络的可达性、及时性能让优秀教师的课程直播、教案和教学经验分享与全国数以亿万计的中小学生保持同步，实现看得见的教育公平。各科专业老师的培训和教学问题咨询，也可以借助于网络平台实现，暂时稀缺的教师资源如音乐老师、美术老师、专业体育老师等，也可以借助于云端课堂教学达成。信息技术和数字化教学手段助力科学教育，还有利于激发学生学习科学的兴趣，培养学生的科学思维及创新意识②严圣禾、党文婷：《云端学校推动优质教育资源共享——教育数字化的深圳实践》，《光明日报》2023 年3 月26 日。。

二、财政支持义务教育均衡发展的主要措施及面临的难题

回顾我国义务教育走向基本均衡的发展历程，从2012 年开始，国家财政性教育经费支出占GDP比例连续10 年保持在4%以上，十年平均为4.13%，教育成为财政一般公共预算的第一大支出（黄斌，2012；陈振芳，2022）。

（一）财政支持义务教育基本均衡发展的主要措施

1.财政支持义务教育力度持续加大

党的十八大以来，党和政府坚持教育优先发展的理念，将义务教育列为教育发展的重中之重，强化政府责任，完善教育现代化投入支持体制，健全保证财政教育投入持续稳定增长的长效机制，确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减，保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例一般不低于4%。

根据国际经验数据，国家财政性教育经费支出占GDP 比例的高低，与财政收入占GDP 比例直接相关。一般来说，当一国财政收入占GDP 比例在30%—40%时，这一比例才有可能达到4%以上。中国财政收入占GDP 比例长期低于世界平均水平，2012 年财政教育投入与GDP 之比首次实现4%目标时我国财政收入与GDP 之比还不到30%。2012—2021 年，我国财政性教育经费支出占GDP 比例平均为4.13%，中央和地方财政累计投入14000 多亿元，着力缩小城乡学校办学条件差距，财政性义务教育经费占国家财政性教育经费投入的比例始终保持在50%以上，从1.17 万亿元增加到2.29 万亿元，小学生均经费支出从每生每年7447 元增至14458 元，初中生均经费支出从每生每年10218 元增至20717 元。

2.积极探索多渠道筹措教育经费

十年来，国家不断完善政府、社会和受教育者合理分担义务教育培养成本的机制，多渠道筹措教育经费，保证了义务教育经费投入的稳定增长。一是想方设法增加政府财政收入，确保充足的资金来源。二是鼓励社会捐赠。国家鼓励国内外社会力量参与中国义务教育基本均衡发展的投入，向学校捐款捐物，资助义务教育事业。三是通过金融创新手段筹措资金。国家自1998 年开始发行教育储蓄证券，经历了数轮发行，规模逐渐扩大。截至2019 年底，国家累计发行教育储蓄证券总额已超过4000 亿元人民币。四是积极引导非政府资本参与义务教育投资，扩大教育供给，例如，支持社会力量兴办民办学校、职业培训机构，推动义务教育的多元化和社会化。五是通过众筹和社交网络平台广泛筹措资金，支援中西部偏远乡村社区的贫困学生。例如，阿里巴巴“蚂蚁森林”公益项目、腾讯“腾讯公益”平台、拼多多“爱心计划”、京东“书香计划”公益项目，以及众筹网“教育梦想”公益项目等。

3.优化教育经费支出结构

坚持补短板、兜底线和“全面改薄”，保证教育经费优先向中西部、农村和贫困山区倾斜，着力解决“乡村弱、城镇挤”问题，缩小城乡学校办学条件差距。2012—2021 年，中央财政对地方教育转移支付资金80%以上用于中西部地区，“三区三州”等原深度贫困地区①“三区”指西藏、新疆南疆四地州和青海、四川、甘肃、云南四省藏区；“三州”指甘肃临夏州、四川凉山州和云南怒江州，“十四五”之前认定为国家层面的深度贫困地区。财政性教育经费年均增长10.9%，高出全国年均增幅2.7 个百分点。生均公用经费标准经过多次提标，达到东中西部统一的小学650 元、初中850 元；义务教育阶段特殊教育生均公用经费补助标准提高至7000 元，为普通学生的8—10 倍。“两免一补”（免除学杂费、免费提供教科书，为家庭经济困难学生发放生活补助）实现城乡学生全覆盖。家庭经济困难学生基本实现应助尽助，优先将建档立卡、低保、特困供养、孤儿、残疾等学生纳入资助范围。营养改善计划每年惠及3700 万名农村学生，受益学生的体质健康合格率从2012 年的70.3%提高至2021 年的86.7%，2020 年农村15 岁男生、女生平均身高分别比2012年高出近10 厘米和8 厘米②《我国义务教育发展史上又一个新的里程碑》，《中国教育在线》2022 年6 月22 日。。

4.全面实施绩效管理

国家监管部门联合教育部、财政部等建立健全覆盖全过程全方位的教育经费监管体系，提高经费使用效益。（1）建立完善的教育经费监管体系，包括预算编制、拨付、使用、监督等环节。通过加强监督、审核和评估等手段，确保教育经费使用的合法性和规范性。（2）通过深入调查研究和数据分析，对教育经费使用效果进行评估，及时发现问题，促进教育质量的提高，通过专项审计规范教育经费使用和管理行为，严厉打击违法违规行为，保障教育经费合理使用。（3）推动教育信息化建设。建立全国教育信息化平台，将教育经费预算、使用情况等信息向社会公开，促进教育经费的公开透明，促进教育公平和教育质量的提高。

5.构建符合国情的学生资助政策体系

十年间实现了“所有学段、所有学校、所有家庭经济困难学生”资助体系的全覆盖。（1）着眼于教育公平的理念，使家庭经济困难学生充分享有公平的教育机会，不再因学费问题而失学；在校家庭经济困难学生不再因经济问题辍学，不再为生活费用发愁，可以踏踏实实安心学习。（2）着眼于城乡教育一体化，缩小区域教育发展差距，确保资助政策和资金投入向中西部地区倾斜、向欠发达地区倾斜、向民族地区倾斜、向特殊困难群体倾斜，实现了资助政策“所有学段、所有学校、所有家庭经济困难学生”三个全覆盖。从资助面看，民族地区、原集中连片特困地区、原“三区三州”学生资助比例分别为46%、43%、82%，远高于全国26%的平均资助比例。全国范围内建档立卡，确保实现辍学学生动态清零，学生因贫失学、辍学成为历史。（3）着眼于义务教育走向优质均衡的长远发展目标。十年来国家实施青少年营养改善计划，覆盖农村义务教育学校12.38 万所，受益学生达3.5亿人次。通过学生资助政策的引导，数十万名受助师范生投身农村基础教育，明显改善了农村教师队伍的素质。营养改善计划等资助项目的实施，更为中国赢得了国际声誉（程旭、张欣，2022）。

6.运用信息技术助推义务教育优质均衡发展

在十年义务教育达成基本均衡的过程中，信息技术运用交出了一份亮眼的“成绩单”：（1）学校网络基础环境基本实现全覆盖。（2）优质教育资源供给和教学应用水平大幅提升，利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制基本形成，成为促进教育公平、提升教育质量的有效途径。（3）义务教育的数字教育资源公共服务体系基本建成。国家数字教育资源公共服务体系已接入各级平台184 个，为师生提供教育教学管理服务应用访问总数累计3 亿人次，资源共享总数超过3.2 亿次，月活跃用户达6000 多万人。（4）信息化支撑教育治理现代化成效显著。建成学校、教师、学生三大教育基础数据库，实现全国所有学校“一校一码”、师生“一人一号”。（5）对“互联网+教育”新业态包容审慎的监管体系基本建立，营造持续、健康、有序的发展环境，有利于校外线上培训、教育移动互联网应用、网课平台等的规范管理。（6）教师信息化素养和应用能力得到全面提升。全国有超过80%的中小学学科教师利用信息技术开展教学活动，教师的信息化素养和学科教学能力全面提升。十年间国家完成全国中小学教师信息技术应用能力提升工程1.0，启动提升工程2.0，累计培训教师1000 多万名①吴砥、尉小荣、李亚婷：《2022，构建教育数字化转型新格局》，《中国教育报》2022 年12 月28 日。。

（二）义务教育优质均衡发展面临的主要难题

义务教育优质均衡发展是城乡教育一体化的重要体现。从财政资源配置的角度看，全面实现义务教育优质均衡发展还面临着四个方面的难题：

1.中西部乡村社区需要加大力度支持

回顾十年基本均衡发展之路，中西部地区，特别是乡村社区，包括地处偏僻的民族地区和山区，始终是达成基本均衡的难点。这些地区一是城镇化程度低，二是人口流动导致空心化较为严重，三是留守儿童、随迁子女较多，不少学生家庭刚刚超过贫困线，属于国家重点关注的弱势地区和弱势群体，四是达成基本均衡指标的基础较为脆弱，需要加大财政支持力度。

2.城乡社区对公共资源配置的需求上升较快

一是实行“双减”政策后，国家要求中小学减少课堂作业和课外辅导时间，把更多的时间和精力投入素质教育，包括各种兴趣和爱好的发展；二是党的二十大明确提出立德树人是教育的根本任务，要求五育并举、全面发展，除了课堂学习，规定学校应采取请进来、走出去等多种办学方式，增加教育实践和研学游的机会，增加了对公共文化设施和优质教育资源的需求。

与发达国家相比，我国儿童和青少年公共文化设施不仅人均占有不足、城乡分布不均，现有的公共资源占有者一定程度上也存在参与积极性不高、主动性不足等现象。据《中国区域经济发展报告》（2022—2023）的分析，即使是像广东省这种经济发展水平位居全国前列的地区，城乡社区公共文化设施也存在着严重分布不均衡的状况，遑论中西部经济发展水平相对落后的中西部城乡社区①赵弘主编：《中国区域经济发展报告（2022—2023）》，社会科学文献出版社2023 年4 月版，第153—170 页。。县、镇及广大乡村地区由于缺乏相应的课后选项，一些中小学基本上处于“放鸭子”状态。大城市的情况则不相同，以上海市为例，截至目前已实现中小学课后服务全覆盖，有多达108 项活动可选，学生每学期都可以选择不同的活动创建属于自己的课表②仲立新、任朝霞：《让“人民城市”充满教育温度——上海着力构建高质量教育体系解人民群众急难愁盼》，《中国教育报》2023 年3 月23 日。。新形势下城乡公共文化设施和优质教育资源配置不均衡的矛盾显得更加突出。

3.数字化教育作为发展“新赛道”准备不足

习近平总书记在《扎实推动教育强国建设》的重要讲话中指出，要将教育数字化作为“我国开辟教育发展新赛道和塑造教育发展新优势的重要突破口”。教育部于2021 年6 月与财政部、国家发展改革委联合下发了《关于深入推进义务教育薄弱环节改善与能力提升工作的意见》中专门提到，各地要全面总结新冠肺炎疫情期间在线教学经验，改善网络设施，推动信息技术与教育教学深度融合，提升信息技术应用能力，支持学校网络设施设备以及专递课堂、名师课堂和名校网络课堂建设，更加注重支持提高农村义务教育教师教学水平，推动线上教学开展，促进优质教育资源开放共享，加快缩小城乡差距。2023 年5 月，教育部、中宣部、财政部等十八部门联合下发了《关于加强新时代中小学科学教育工作的意见》，再次强调了探索利用人工智能、虚拟现实等技术手段改进和强化实验教学的意义。财政加大对义务教育智慧平台建设的投入，既富有前瞻性，也符合财政投入的战略方向，从某种意义上说，堪称义务教育优质均衡发展的一条“新赛道”。

发达地区具备条件的中小学早已行进在赛道上，在专业老师的带领下，学生甚至能进行自主智慧化探索，研发建立数字化教育管理平台③倪秀、葛仁鑫：《一所小学的自主智慧化探索》，《中国教育报》2023 年9 月21 日。；地处中西部的一些乡村社区中小学则明显准备不足，要么信息化、数字化设备不齐全、设备老旧，要么因教师素质不高、能力所限，缺乏开发应用能力而沦为摆设。此外，因技术设备和网络条件不足及地区、学校和家庭之间的资源差异，导致部分学生短时期内无法充分享受到数字化教育带来的便利和资源。

4.亟需关注并有效治理“县中塌陷”现象

在传统的应试教育大背景下，优质师生资源纷纷涌向大城市，县域中小学教育质量持续下降，高考录取率降低，毕业的学生不愿意回来，导致县城人口萎缩、人气低落，社会经济发展日渐萧条，城乡居民精神生活匮乏，县城及乡村社区出现严重的教育空心化现象，学术界将其称之为“县中塌陷”。这种现象与义务教育优质均衡发展和城乡教育一体化背道而驰。治理“县中塌陷”的出路是振兴县中。要留住优秀教师和优质生源，就必须大幅提高教师待遇，全面改善县域办学条件。

与“县中塌陷”相联系的是包括教育空心化在内的乡村社区空心化。习近平总书记指出：“不管工业化、城镇化进展到哪一步，农业都要发展，乡村都不会消亡，城乡将长期共生并存，这也是客观规律。”①习近平：《在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话》；汪晓东、李翔等：《谱写农业农村改革发展新的华彩乐章——习近平总书记关于“三农”工作重要论述综述》，《人民日报》2021 年9 月23 日。全国各地农村家庭户平均人口在4 人以下，说明多子女家庭越来越少，乡村社区人口空心化和老龄化相当长一段时间内难以改变，很可能还会进一步加剧②龚维彬：《乡村治理的基础发生了巨大变化》，《北京日报》2022 年4 月11 日。。相对而言，一、二线城市的职业高中和职业中专体系比较健全，县域及广大乡村地区的差距则比较大，农村职校和中专相对稀缺，一些专业还不适合新农村发展的实际需要，与就业脱节。一些家庭状况不好的初中生毕业后进入职业高中和中专学习有困难。要确保2035 年义务教育优质均衡发展的目标实现，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，更好满足群众对‘上好学’的需要”，“必须要把促进教育公平融入到深化教育领域综合改革的各方面各环节”，努力“缩小教育的城乡、区域、校际、群体差距”③习近平：《扎实推动教育强国建设》，《求是》2023 年第18 期，第1—3 页。，应以“振兴县中”为抓手，全面推进以人为核心、以县城为重要载体的城镇教育一体化建设。

三、优化财政支持义务教育优质均衡发展的路径选择

2020 年以来，在财政收入增速下降的巨大压力下，要保障义务教育的优先发展，确保2035 年义务教育优质均衡发展和城乡教育一体化目标的实现，须进一步完善财政支出结构，优化财政投入方案，统筹安排，补短板与提质增效并举。

（一）重点支持城乡教育一体化建设

以人为核心的新型城镇化重要内容之一是城乡教育一体化。须认真考虑区域经济发展差距和人口动态流动的实际，研究财政资源的最佳配置。一方面，政府要放弃以静态地理概念来缩小区域差距和分配公共资源的传统做法，省以下财政体制、转移支付要转向以动态社会来设计优化，让服务于义务教育优质均衡发展的公共资源配置、布局跟随人走。唯有如此，支出结构的优化才有方向，预算绩效才有基础①刘尚希：《推进城镇化要学会“打飞靶”》，《中国青年报》2021 年1 月4 日。。

为深入贯彻落实党的二十大精神，加快义务教育优质均衡发展和城乡教育一体化，2023 年财政部下达了义务教育相关转移支付资金2274 亿元（不含教师工资），相比上一年增加了148 亿元。这笔资金的用途：一是坚持保基本，进一步提高义务教育学校公用经费保障水平；二是着力补短板，缩小义务教育区域、城乡、校际差距；三是提质量，支持培养高素质教师队伍。“三区三州”原深度贫困地区80%以上区域位于青藏高原，自然条件差、经济基础弱、贫困程度深，2012 年至2021 年期间，国家将其作为义务教育的“坚中之坚”予以优先支持，财政性教育经费用于中西部地区占到50%以上。中央对地方教育转移支付资金用于中西部地区的经费也高达80%以上，特别是新增教育经费优先支持实施教育脱贫攻坚行动，对“三区三州”等原深度贫困地区的财政性教育经费，年均增速达到12.2%，超过全国平均水平2.8 个百分点②林焕新、程旭：《教育投入用到了哪里？看这五个方面》，《中国教育报》2022 年9 月27 日。。在未来11 年时间内，国家财政仍应密切关注“三区三州”义务教育均衡发展情况，坚定不移地助力中西部经济落后地区义务教育优质均衡发展。

（二）大力支持义务教育信息化、数字化建设与人才培养

大数据、云计算、人工智能、虚拟现实、区块链等新兴信息技术和数字化技术快速发展，为地域辽阔、区域发展水平差距较大背景下义务教育的优质均衡发展提供了无限可能。世界主要发达国家高度重视人工智能时代的人才培养战略谋划，力图通过教育评价改革促进本国人才选拔与发展，抢占未来教育竞争的战略制高点。中国也适时出台了《新一代人工智能发展规划》《教育信息化2.0 行动计划》《关于实施全国中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0 的意见》等多项政策文件，明确了加快信息技术人才培养的方向。当前，国家应组织专业队伍认真研究，抓紧搭建领先世界、覆盖全国城乡社区的义务教育智慧平台和多功能教育服务咨询平台，推动信息技术、数字技术与义务教育教学、培训及学校管理的深度融合。

（三）积极支持城乡社区公共文化设施建设

按照美国霍普金斯大学乔伊丝·L.爱普斯坦的“交叠影响域”理论（Overlapping Spheres of Influence），学校、家庭、社区是影响儿童学习和发展的三个主要环境，三者对儿童的教育和发展产生着叠加影响③乔伊丝·L.爱普斯坦等：《学校、家庭和社区合作伙伴：行动手册》（School，Family，and Community Partnerships：Your Handbook for Action），吴重涵、薛惠娟译，江西教育出版社2012 年12 月版，中文版序。。城乡社区的话语空间平台搭建、包括优质教育资源在内的公共文化资源和教育环境建构，是社会教育的三大内容。要在2035 年达成优质均衡的发展目标，需要家校社三大“影响域”鼎力合作，其中城乡社区公共资源、特别是公共文化设施资源的合理配置至关重要。城乡社区公共资源的配置主要包含两个方面的内容：一是通过财政激励手段激活存量公共资源；二是根据城乡教育一体化布局搭建新的公共文化空间，重点是以县域为中心的乡村社区公共文化空间。贵州“村BA”和“村超”产生的轰动效应表明，今天的新农村和新时代的农民特别需要精神文明生活。财政支持乡村社区的公共文化设施建设，不仅能促进义务教育的优质均衡发展，还能丰富和活跃农村文化生活，同时能活跃农村文化市场，带来农村文化旅游业的兴旺繁荣。

支持城乡社区的公共文化设施建设，必须强调财政改革与社会改革的衔接融合。大量人口进入大中城市，对其形成了较大的综合承载压力，也间接导致部分人口流出地转移支付资金或公共服务投入的边际效率下降。因此，财政转移支付应避免追求绝对化、短期化的“公平”，改变过去转移支付瞄准农村、中西部等特定地域的静态倾斜，转向基于人口流动的动态倾斜，对承载一定规模人口净流入的城镇，可探索适度加大财政支持公共文化设施建设的力度①刘尚希：《推进城镇化要学会“打飞靶”》，《中国青年报》2021 年1 月4 日。。

（四）加大力度支持县中振兴和农村职业高中、职业中专发展

教育财政投入应高度关注县中振兴，切实保障县中教育经费的稳定增长，缩小大城市与县域之间因财力差距带来的教育资源配置差异，补齐县中教育资源的短板，避免“县中塌陷”导致县中优质生源和师资的流失。对于入选省、市级的重点县中，可以适时调整其教育经费投入、师资队伍建设和校长任免等管辖权力的归属层次，效仿财政制度改革中的“省直管县”模式，省、市级示范性高中则由省、市级政府直接统筹管理，或通过加大财政专项转移支付的形式，将“以县为主”管理体制下的县级政府教育财政投入进一步上调，以增强办好县中的财力和信心②汪栋、王子威、殷宗贤：《县中塌陷的区域异质性、成因与政策治理路径擘画》，《教育发展研究》2023 年第2 期，第20—27 页。。

高中阶段教育多样化发展是世界各国的基本做法和共同趋势，也是中国“十四五”和未来时期高中阶段教育的发展目标。财政支持以县域为重心发展高质量、接地气的职业高中和职业中专，有三个方面的意义：一是使将近一半的初中毕业生得到进一步继续学习深造的机会；二是农村职业高中、职业中专的毕业生就地创业和就业，可使农村空心化趋势得到缓解；三是新型农民文化层次的普遍提高，也有利于农村精神文明建设，促进城乡融合和一体化。

（五）财政应善用经济激励杠杆，鞭策先进

义务教育走向基本均衡十年经验中的重要一条，是倡导以集团化为方向的多样化办学方式。在义务教育迈入优质均衡发展过程中，倡导优质资源共享，积极探索集群+ 集团、名校+ 教育联合体、联盟式集团化办学、教育集团（或高校、职校）与县域联盟及乡村帮扶、城乡教育共同体、部属高校托管帮扶、农村寄宿式集团办学，云端学校1+N 共同体等灵活多样的办学形式，迅速扩大优质教育资源的覆盖面，发挥优质学校的辐射带动作用。对推进义务教育优质均衡发展有路径创新、艰辛探索且取得突出成绩的区域和学校，可以运用财政激励杠杆给予相应的鞭策和激励。

（六）加强财政投入的事前规划、过程完善及监督审计

财政资源宝贵，作为义务教育实现优质均衡发展的重要保障，必须严格按计划执行。要确保政策在执行过程中不走样，必须做到以下三点：

一是在战略层面，从中央到地方，各级政府要思路清晰、针对“十四五”至2035 年分段制定财政投入规划，积聚财政资源和其他资源，做到心中有数、有的放矢。二是各级政府要动态监控财政投入计划执行情况，随时根据新的情况变化作出战略调整，确保阶段性目标按时或提前达成。三是加强审计监督，确保政策执行不走样，每一分钱都用到实处，杜绝低效、违规等现象。