国家对农村集体经济的产业扶持法治化

江晓华

[内容提要] 发展农村集体经济是凝聚农村集体产权改革共识,深化农村集体产权改革的重要依托,产业发展是农村集体经济发展的主要内容。国家对农村集体经济产业扶持的必要性是集体经济产业发展具有双重价值,但其存在实现障碍。产业扶持法治化的机理在于契合集体经济产业发展的法治属性、尊重集体经济产业发展规律的法治化表达和顺应集体经济产业发展评价的科学性需要。产业扶持法治路径需从产业扶持法律原则着手,构建产业扶持法律关系主体及权属、产业扶持审查和评价、产业扶持程序、产业扶持救济和责任这四方面法律制度体系。

一、引言

深化农村集体产权改革是三农领域的重大改革。习近平总书记强调,凡属重大改革都要于法有据,在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。[1]由此,《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》从法律原则、法律制度、法律运行三方面加强法治建设,确保在法治框架内实施农村集体产权改革。深化农村集体产权改革必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,与此对应的法治保障包括农村集体产权明晰、集体产权平等保护制度、集体产权流转、集体经济组织立法等私法规范,以及税收优惠、财政投入、公共服务提供、金融支持、产业扶持等促进农村集体经济发展政策内容法律化和行政行为法制化等公法规范。

农村集体产权改革激活农村土地资源、集体资产、资金等生产要素,规范高效的要素流动是农村集体经济发展的基础动力。既有脱贫攻坚经验证明产业扶持是集体经济发展重要外驱力。产业扶贫在脱贫攻坚“五个一批”中涉及面最广、带动人口最多,为赢得脱贫攻坚贡献了重要力量[2]。在全面推进乡村振兴的历史阶段,产业扶持应当承接产业扶贫经验,更需要克服产业扶贫的不足,如扶贫项目短期化、同质化、产业链短;政府的亲和性选择影响项目布局、隐性配套为地方社会带来政策性负担[3];乡村振兴和脱贫攻坚衔接存在产业发展升级困难、内生动力难以激发等问题[4]。因此,乡村振兴阶段对集体经济的产业扶持需要处理好政府外部扶持和市场内生驱动的关系,在法治框架内厘定政府和市场边界,将政府有为和市场有效的协调关系纳入法律调整范围。

二、国家对农村集体经济产业扶持的正当性

国家对农村集体经济产业扶持的正当性是集体经济产业发展的价值难以通过市场机制实现,需要国家以产业扶持方式矫正市场失灵状况。

集体经济产业发展具有经济价值和非经济价值。集体经济产业发展提高农村集体统一经营的能力,带动农业规模化经营,提高农业生产效率,保障高效优质的农产品供给。集体经济组织可以设立各种经济实体,开展多种经营[5],促使集体经济延伸到二、三产业,为农村三产融合、延长农业产业链创造条件,形成具有市场竞争力的乡村产业结构。集体经济是承接国家资源转移的平台,其产业发展具有人力、资金、技术要素集聚的示范意义,吸引社会资本的投入,促使生产要素回流和有效利用。集体经济产业发展的非经济价值包括民生价值、社会价值、政治价值和公平价值等。集体经济担负着为集体成员提供基本生存保障和集体福利的任务,体现集体经济发展的民生价值[6],农村集体以产业发展积累财富,可以给集体成员解决实际困难。集体经济本质上反映国家与农民的关系[7],集体经济产业发展过程是凝聚村干部、农村集体经济组织管理人员向心力的过程,提升基层治理能力;集体经济产业发展结果的红利共享,能加强集体成员对农村集体、中国共产党的认同感和信任度,稳固中国共产党的执政根基。集体经济产业发展还具有提高农业获取平等市场回报、农业生产者获取公平利益分配的价值。

集体经济产业发展的价值实现存在三方面困境。(1)集体经济产业发展的经济价值实现面临产业弱质和主体弱势的双重困境。一方面,农业生产过程自然性、农产品供需市场矛盾和农业生产者分散等因素的叠加导致农业弱质性,农业难以像二、三产业在市场竞争中获取公平收益。另一方面,我国农村集体历经行政化集体,行政主导、兼顾自然和市场性质的复合集体的阶段,目前逐渐转向市场主导、兼顾自然和行政性质的复合集体[8],集体经济组织面向市场的经营能力、经验、风险意识、风险处置能力有所不足。(2)集体经济产业发展的非经济价值难以通过市场机制实现。一般来说,市场通过竞争机制、价格机制、供求机制、风险机制进行资源的优化配置,实现经济高效发展,而社会保障、基层治理、公平分配、文化传承等非经济价值往往并不能由市场机制直接实现。(3)集体经济产业发展的经济价值和非经济价值存在协调障碍。协调产业发展的经济价值和非经济价值的资源总量有限,客观上存在资源投入配比的问题。产业发展的经济价值比较明确、容易量化,产业发展的非经济价值比较模糊、不易量化,在指标考核压力下,行政部门、农村集体负责人更倾向于追求集体经济产业发展的经济价值,加剧产业发展经济价值和非经济机制的失衡状况。

据此,我们认为集体经济产业发展存在经济价值实现的市场剥夺、非经济价值实现的非市场化以及经济价值和非经济价值协同障碍的困境,进而消耗集体经济发展内生力,国家以产业扶持弥补内生力消耗的现实,构成产业扶持的实质正当性。

三、国家对农村集体经济产业扶持的法治化机理

(一)契合集体经济发展的法治属性

社会主义市场经济包括国有经济、集体所有制经济的公有制经济和个体经济、私营经济等非公有制经济,集体经济发展必然应置于社会主义市场经济框架内。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》声明社会主义市场经济本质上是法治经济,作为社会主义市场经济组成部分的集体经济本质上也是法治经济。因此,在集体经济是法治经济意涵下,集体经济产业发展理应满足市场经济的必备法治要素要求,国家对集体经济的产业扶持应纳入法治轨道。

市场经济的必备法治要素是市场经济对法治基本需求,包括公私法相区分的法律体系、财产权平等保护、契约自由及公正有效的司法系统[9]。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》也强调集体经济发展的法治要素保障思路,如公平的农村产权保护制度、集体经济组织法人资格、维护集体经济组织及其成员的权益、集体经济组织受到平等对待及农村产权纠纷的司法救济等。国家对集体经济产业扶持的法治化立足于公私法相对分离的基础,从公权行使层面回应集体经济发展的法治要素,设定产业扶持的权力边界及程序规范,面向集体经济组织及其成员平等实施产业扶持,不损害集体经济组织及其成员的自主经营权和公平竞争权,产业扶持纠纷具有法律救济途径。

(二)尊重集体经济产业发展规律的法治化表达

集体经济产业发展规律是产业发展市场内生力和国家扶持外驱力相结合,不断调适市场在资源配置中的决定性和更好发挥政府作用,逐步实现产业收益市场化的目标。在集体经济产业发展不同阶段,市场调节机制的不足与效果会有所不同,对应政府产业扶持的作用点、力度、方式等随之改变,市场调节和政府调控关系会呈现动态调整,动态调整则往往意味着市场调节和政府调控关系难以把握。同时,市场调节和政府调控总会存在能力限度和各自利益诉求,市场调节和政府调控关系的有效协调并非自动生成。

产业扶持政策化大多通过产业项目的非科层制方式贯彻政策意志,以提高政府执行力。问题在于,项目制运作时常伴有强化政府部门间隔离和资源配置扭曲的倾向,委托方无力实质性监管数目、规模庞大项目的窘境[10],增加产业扶持的实施成本,减损产业扶持效果。产业扶持政策化模糊政策扶持和市场自主边界,产业发展专项资金因安全性需要往往禁锢基层自主性,为应对高度政策压力,产业扶持对象在政策执行中采取目标替代策略,将集体经济发展、农民共同富裕等目标替换为显明、量化的提高集体经济收入目标,陷入集体经济产业有增长无发展的内卷化困境,损害集体经济持续发展能力。

产业扶持法治化为集体产业发展内生力和外驱力的结合提供法治框架,将集体经济产业发展的市场调节和政府调控关系表达为国家扶持集体经济产业发展的法律关系。一方面,以主体、客体和内容为构成要素的法律关系,实体上可明确产业扶持主体及其职权职责和扶持对象及其权利义务,形成扶持行为在法律上的有规范和可归责;程序上规范产业扶持行为实施流程,确保扶持行为的公正、透明和民主参与,有效约束产业扶持中的自由裁量权,提高产业扶持行为的可救济性。另一方面,法律制度具有稳定性、可预测性和民意基础等形式理性,受到法律调整的产业扶持关系具有稳定、可预测、规则化和受保护的特征。

(三)顺应集体经济产业发展评价的科学性需要

国家对集体经济进行产业扶持的目标是促进集体经济形成产业发展的持续力和竞争力,奠定集体经济发展、壮大和实现农民共同富裕的产业基础。产业发展目标存在可量化和难以量化的内容,由此对应的产业发展评价方式分为可量化的指标评价和难以量化的质性评价。指标评价注重产业发展的结果,质性评价注重产业发展的过程,二者构成完整的产业发展检验方式。

产业扶持政策化更注重结果导向的指标评价,具体绩效指标评价更易传导政策压力,实现产业扶持“立竿见影”的效果。产业发展质性评价的标准抽象、不易量化,难以运用于政策化产业扶持评价,被评价主体无意或有意地忽略。产业扶持法治化更关注产业扶持合法性的过程评价,满足产业发展质性评价的过程要求,将难以量化评价内容转化为行政行为合法性标准,提高质性评价的可操作性。产业扶持法治化依托规范的容错、纠错机制,以正式的明线规则传导评价压力,缓解产业扶持政策化导致压力超载,减少产业扶持对象实施目标替代情形。

四、国家对农村集体经济产业扶持的法治路径

国家对农村集体经济产业扶持法治化最终应落实为产业扶持法律制度。一方面应将集体经济的市场经济法治要素转化为产业扶持的法律原则,以法律原则指引法律制度设计。另一方面应将产业扶持法律制度置入现有法律规范体系,提高产业扶持法律制度的有效性。因此,产业扶持的法治路径是以市场经济法治要素提炼产业扶持的法律原则,契合法律原则和现有法律规范体系要求,安排产业扶持的法律制度。

(一)产业扶持的法律原则

前文述及集体经济发展的法治要素包括公权力行使有边界、给予集体经济产业扶持的公平待遇、产业扶持不损害扶持对象的自主经营权、产业扶持具有法律救济途径。与此相对应,产业扶持包括四项法律原则。

1.产业扶持匹配性原则。首先,产业扶持有效和市场机制失效相匹配。产业扶持出发点是为解决市场失效问题,当市场机制解决集体经济产业发展出现低效或无效状态时,产业扶持应该介入。其次,产业扶持手段和扶持目的相匹配。产业扶持手段与扶持目的关联度越高,扶持手段对扶持对象的约束力程度可相应增强;反之,扶持手段与扶持目的关联度越低,扶持手段对扶持对象的约束力程度则相应降低。再次,产业扶持措施和法律授权相匹配。以法律、法规设定资源下沉、人力培训、资金拨付、税收优惠、信用贷款、以奖代补、保险补贴等产业扶持工具箱,产业扶持主体依据集体经济产业发展现状,从法定工具箱抽取产业扶持措施。最后,扶持力度与产业发展程度相匹配。根据产业发展阶段、成熟度确定产业扶持力度,构建产业扶持介入和退出机制。

2.产业扶持非歧视原则。与通过挑选优胜者并给予倾斜性支持相比,政府产业扶持为扶持对象创造公平竞争的外部环境,更能激发扶持对象创新活力和增强竞争能力。[11]因此,各级政府选择产业扶持对象,至少确保所有扶持对象具有平等机会,扶持对象的筛选条件应该符合非歧视标准。产业扶持对象或措施出现差异性,应具有正当理由支撑。

3.产业扶持非强制性原则。产业扶持非强制原则符合产业扶持促进性行为属性,产业扶持只是从促进角度推动集体经济发展;非强制原则是保护扶持对象自主经营权之需,防范扶持主体假借产业扶持之名行干预集体产业发展之实;非强制原则是基于产业扶持主体控制着较多稀缺资源的现实判断,纠正产业扶持隐性设置强制性条件的行为。产业扶持非强制原则要求产业扶持应避免运用行政命令、市场准入限制等直接干预措施,税收优惠、资金投入等间接诱导措施尽量弱化利益提供和扶持对象服从的关联度,多运用发布产业信息、人才培训、经济前景展望等引导手段。

4.产业扶持可救济原则。产业扶持可救济原则是指扶持对象或潜在利益相关者与扶持主体之间发生产业扶持纠纷时,能通过法律途径化解纠纷,维护自身合法权益的准则。产业扶持可救济原则具有明确的法律依据,《农业法》第七十七条和七十八条明确规定农民或农业生产经营组织具有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利,可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。产业扶持可救济原则为产业扶持对象或潜在利益相关者的自主经营权、公平竞争权提供底线保障,监督扶持主体正当合法地行使职权、履行职责,防范扶持主体当为而不作为、不该为而乱作为的现实问题。

(二)产业扶持的主体及其权属配置

明确国家对集体经济产业扶持的主体重点解决“谁扶持”和“扶持谁”的问题,“谁扶持”是确定扶持主体,“扶持谁”是确定扶持对象。扶持主体包括扶持规范的制定者和实施者。扶持规范制定者包括扶持法律规范和规范性文件的制定者,前者是指符合《立法法》规定有权制定法律、法规、规章的权力机关和行政机关;后者主要指不具有立法权但可以制发规范性文件的行政机关。扶持规范的实施者主要依据法律规范和政策规定,实施扶持行为的行政机关,包括各级人民政府及其乡村振兴主管部门。笔者认为应重点明确县级政府及其乡村振兴主管部门的扶持主体地位。首先,县级政府及其乡村振兴主管部门具有脱贫攻坚的经验,集体经济产业发展是在脱贫攻坚形成的产业基础上开展提质增效的工作,原有产业帮扶经验亟待延续以稳固脱贫攻坚成果。其次,集体经济产业发展不仅要发展农业,更要以农业为基本依托,发展农产品加工、农事服务、乡村旅游、休闲农业、电子商务等涉农产业,形成现代农业产业体系、生产体系和经营体系。县域是农业和二、三产业融合发展的基本场域,县级政府及乡村振兴主管部门应更有效地行使产业扶持的职权。最后,中央政策文件和乡村振兴地方性法规较为一致地规定县级党委、政府实施乡村振兴的责任。如《乡村振兴战略规划(2018—2022)》明确要求对市县党政领导班子和领导干部开展乡村振兴实绩考核,县委书记要当好乡村振兴的“一线总指挥”;湖北省和江西省的乡村振兴地方性法规也以数量较多的条款规定县级政府推动乡村振兴的职权和职责。当然,明确县级政府及其乡村振兴主管部门的扶持主体地位,需要财权和事权的配套下放,赋予县域政府充分享有辖区内的一二三产业布局、发展规划的权力,增强县域政府对项目资金调配、整合的权力[12],建立合法性评价制度以容纳产业扶持容错机制。

不管是增强支持农村集体经济发展政策的针对性,还是进一步推进农村集体经济发展的体制机制改革,都要明确农村集体经济的范围,明确区分集体经济和合作经济。[12]集体经济以农村集体经济组织为载体,合作经济以农民专业合作社为载体,混淆这两类载体会导致产业扶持实施对象把握不准。现有法律规范规定农户、农业生产经营者和农民专业合作社的权利及国家对其鼓励、扶持义务较为普遍,而集体经济组织的权利和国家对其扶持义务只是规定于《宪法》,有必要在下位法或规范性文件中强化和细化集体经济组织的经营自主权、公平竞争权等权利和国家对其扶持的义务。集体经济组织以集体所有的资源和保底分红方式参与的混合所有制本质上是集体经济有效实现形式之一。因此,集体经济组织参与其他经济组织形成混合所有制的经济组织也应该作为扶持对象。为保证集体经济组织自身发展能力,可以将集体经济组织主导发展的产业作为同等条件下优先扶持的产业。

(三)产业扶持的审查和评价制度

明确产业扶持的主体及其权属配置是以立法控制方式规范产业扶持权力行使,但是立法控制存在授权宽泛、规则难以精确化的困境,当一个新领域的管制刚开始实施时,行政活动往往具有试验性质,各方面数据和资料都不齐全,详细的法律法规根本无法制定。[13]国家对集体经济的产业扶持属于探索性、试验性的工作,支撑立法完备性和准确性的经验和资料都不充分,有必要发挥行政部门自我控制作用。产业扶持的审查和评价制度是行政部门实施自我控制的重要方面。

产业扶持的审查制度是指行政部门自我审查产业扶持的公平性、合法性和合理性。(1)公平性审查内容主要包括行政主体制定和实施产业扶持时要充分考量扶持对象是否受到公平对待,能否尽量采用普惠性扶持措施,采用倾斜性扶持措施是否具有足够理由等。(2)合法性审查从实体合法性和程序合法性两方面开展。《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审查机制的指导意见》和《农业农村部关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》明确各级人民政府及其农业农村主管部门开展合法性审查的职责。产业扶持规范性文件的合法性审查应从扶持政策制定主体合法、扶持的权力依据和范围、扶持政策制定程序合法等方面进行。产业扶持行为实施的合法性审查包括行政机关具备法定职责和职权、法定范围内采用扶持政策工具、扶持行为遵循法定步骤和程序、扶持行为选择具有事实基础。(3)合理性审查着眼点是审查产业扶持外驱力和集体产业发展内生力的匹配性。以专业性经济主管部门为审查主体,以筛选产业扶持的最优策略为审查目的,采用产业扶持成本收益经济分析和产业扶持措施可替代性分析的审查手段,设定产业扶持的条件、时机、手段和期限。产业扶持的公平性、合法性和合理性审查以各级人民政府及主管部门的自我审查为主,辅之以上级政府及其主管部门的层级审查。

产业扶持的评价制度是上级党委政府评价下级党委政府扶持集体经济产业发展的过程和效果,将评价结果作为考核扶持主体、调整或退出扶持行为的重要依据。产业扶持评价涵盖政治、经济、社会、法治等多方面内容,评价方式存在可量化的指标评价和不易量化的质性评价,评价主体应具备政治意识、专业能力、科学思维等多方面素养。因此,综合性民主评议会是较为合适的评价机制,由上级党委政府牵头主管部门、专业评估组织、专家代表、利益相关者等多元主体组成产业扶持民主评议会开展评价工作,评价报告提交人大常委会讨论、表决,最终向社会公开。

(四)产业扶持的程序规范

行政程序的控制是一种过程中的、通过行动者在程序规则导引下的竞争和制约来实现权力行使理性化的控制技术。[14]国家对集体经济的产业扶持行为属于促进型行为,较管制型行政行为而言,具有更为宽松的自由裁量空间,因而更需要程序规则的控制技术。制定发布集体经济产业扶持规范性文件的程序规范已较为齐全,如《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《农业部规范性文件管理规定》等。但是产业扶持具体行政行为的统一程序规则还比较缺乏,行政指导、行政合同、行政奖励、行政决策等方式的产业扶持呈现多种行政程序并存现象。因此,应该设定产业扶持具体实施的基准程序规则,允许产业扶持主体根据实际情况予以调整,但其调整必须阐明充足理由,否则将被行政问责。产业扶持的基准程序规则包括产业扶持主体的回避制度、产业扶持事先调查和评估、产业扶持听证、产业扶持信息公开和理由说明、扶持对象和利益相关者对产业扶持的异议表达和回应机制。

(五)产业扶持的救济和责任制度

政府的产业扶持行为违背自愿、非歧视等原则或扶持措施不当损害扶持对象合法权益的,应该通过法律救济途径矫正。《民法典》规定集体经济组织具有特别法人地位,《行政诉讼法》和《行政复议法》规定公民、法人或者其他组织认为行政机关或行政机关工作人员侵犯其合法权益,有权提起行政诉讼或行政复议,作为产业扶持主要对象的集体经济组织在既有法律框架内具备救济自身权益途径。限于《行政诉讼法》和《行政复议法》的受案范围规定,集体经济组织欲主张救济只能从合法经营自主权受侵犯、行政机关滥用行政权力排除或限制竞争的受案范围着手。问题在于,集体经济组织的经营自主权、公平竞争权尚无法律明确规定,只有《村民委员会组织法》第八条明确规定村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,该条规定经济活动自主权的主张对象是村民委员会,并非行政机关。因此,在集体经济组织立法尚未出台情形下,中央政策文件有必要重申《宪法》赋予集体经济组织的独立进行经济活动的自主权,最高人民法院也有必要对《农业法》第七十八条“侵犯农民权益的,农民或农业生产经营组织可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼”规定的“侵犯农民权益”进行扩张解释,侵犯农民权益涵盖侵犯成员集体的权益。为防止集体经济组织不积极或不能行使救济权利,可以允许集体成员依据《村民委员会组织法》的村民民主表决机制推选诉讼代表人,允许村民委员会依据《民法典》代行职能规定行使救济权利。

产业扶持的责任制度通过刑事责任、民事责任、行政责任、纪律责任的追究机制约束产业扶持主体和扶持对象。产业扶持属于行政行为,行政主体和行政相对人承担行政责任较为普遍;产业扶持行为离不开各级党组织推动和党员参与,纪律责任适用同样普遍。因此,产业扶持主体主要承担责令改正、履行职务、不法行政行为撤销、行政赔偿、通报批评等行政责任;扶持对象即集体经济组织主要承担接受行政处罚、返还财产、赔偿损失等法律责任;扶持主体或扶持对象的公务人员承担行政处分、党纪处分等责任。当然,扶持主体和扶持对象触犯刑事法律,理应承担刑事责任。

在脱贫攻坚转入全面推进乡村振兴新时期,集体经济产业发展是乡村振兴产业兴旺的构成内容。集体经济产业发展的双重价值及其实现障碍和现行法授予国家产业扶持集体经济的权力共同构成国家对集体经济产业扶持的正当性基础。在产业扶持法治化理念的统摄下,国家对集体经济产业扶持应遵循匹配性、非强制、非歧视、可救济法律原则,构筑扶持主体及权属、扶持行为审查和评价、产业扶持程序、产业扶持救济和责任等方面的法律制度,最终将国家对集体经济的产业扶持纳入实体和程序规范、行政自我约束、司法控制的法治化轨道。