社区卫生工作者参与突发公共卫生事件联防联控机制的角色及对策分析*

2023-05-08李灵珊吴倩方鹏骞

中国卫生事业管理 2023年4期

李灵珊,吴倩,方鹏骞

(1.湖北中医药大学管理学院,湖北武汉 430065;2.中医药发展研究中心(武汉);3.华中科技大学健康政策与管理研究院(智库);4.武汉市疾病预防控制中心)

习近平总书记在全国政协十三届四次会议上对医药卫生界、教育界委员指出,在突发公共卫生事件中要健全联防联控机制和重大疫情救治机制,创新医防协同机制,增强早期监测预警能力、快速检测能力、应急处置能力、综合救治能力。2022年1月21日国务院办公厅发布《“十四五”城乡社区服务体系建设规划的通知》指出,必须强化问题导向,补齐社区应急管理、风险防控、医疗卫生、社会心理服务等方面短板弱项。2022年4月民政部在《加强城乡社区防控能力建设》的通知中强调社区工作者认真执行本地社区防控方案,切实提升疫情防控意识和防控能力,实现常态化防控和疫情应急处置快速转换。社区卫生工作者通常是突发公共卫生事件的“第一现场反应人”,其主要职能包含了医疗卫生服务与公共卫生服务,在突发公共卫生事件中要分级分类的做好疾病初筛、初步诊疗和疫情信息等级上报,并协助开展病例流行病学调查,同时还要与多方共同协作,承担起联防联控、群防群控、严防严控责任。社区卫生工作者参与突发公共卫生事件联防联控机制有着实践作用,明确社区卫生工作者的角色定位对机制的建立和完善有着重要意义。

1 社区卫生工作者情况概述

社区是指若干社区群体或社会组织聚集在某一个领域里形成的一个生活、工作、习俗等层面上相互关联的共同体及其活动那个区域,在本文中提到的社区主要指城市社区。社区卫生工作者主要是指社区卫生服务机构的工作者,为社区居民提供基本医疗卫生服务。

1.1 社区卫生服务机构的工作者

社区卫生服务中心的工作者主要包括了卫生技术人员、其他技术人员、管理人员和工勤技能人员,在《2021年中国卫生健康统计年鉴》中明确了这些人员的定义。卫生技术人员包括执业医师、执业助理医师、注册护士、药师(士)、检验技师(士)、影像技师(士)、卫生监督员和见习医(药、护、技)师(士)等卫生专业人员;其他技术人员是指从事医疗器械修配、卫生宣传、科研、教学等技术工作的非卫生专业人员;管理人员是指指担负领导职责或管理任务的工作人员;工勤技能人员是指承担技能操作和维护、后勤保障服务等职责的工作人员。

如图1所示,2016年以来,社区卫生服务机构人员中,卫生技术人员的数量占比一直在85%以上,并且该比例逐年递增,这提示了社区卫生工作者是联防联控机制的重要防控力量,在突发公共卫生事件中,是预检分诊的核心人员,也是与疾控中心共同进行病例流调的主要人力资源。

数据来源:中国卫生健康统计年鉴图1 2016～2020年社区卫生服务中心(站)各类人员占比

1.2 社区卫生工作者区域人力资源配置

社区卫生工作者是社区居民健康的“守门人”,合理的区域人力资源配置能够更好的保障社区居民的健康,逐步优化社区卫生服务。全科医生作为健康守门人在医疗系统中发挥者重要的基石作用,据统计,近5年来,我国每万人口全科医生数从1.51增长到2.90,保障了基本医疗服务的可及性和连续性,在社区卫生服务工作中能够为居民提供更便捷的医疗服务。社区卫生工作者在区域的人力资源配置上得到了优化,这为应对突发公共卫生事件提供了良好的人力资源基础,在社区联防联控机制中,社区卫生工作者也应该发挥优势作用,凸显其健康“守门人”的作用。

数据来源:中国卫生健康统计年鉴图2 2016～2020年每万人口全科医生数

2 社区卫生工作者参与突发公共卫生事件联防联控的角色定位

社区联防联控机制是指在面对突发公共卫生事件时,基层社区组织迅速整合各方力量,形成的专兼职配合,分工合作、协同发力的应对处置网络;是在非常态、风险状态下的社会共治体系的运转形态,属于公共危机治理的典型体现,充分体现了我国基层自治组织的基本运行架构和责任主体——以街道办事处干部为总指挥,社区居委会牵头、社区卫生服务中心、社区民警主导,居民小组(业主委员会、楼栋长)、物业、志愿者、其他社会组织共同参与的组成形式。在突发公共卫生事件中,社区卫生服务机构的工作者同样需要具备这五个方面的能力,并在联防联控机制中发挥特殊作用。

2.1 社区卫生保健的提供者

社区卫生服务机构工作者的主要职责是为社区居民提供基本社区卫生服务,保障社区医疗卫生服务网络体系的有序运行,工作内容主要包括了公共卫生服务和基本医疗卫生服务两个方面。一方面,根据《国家基本公共卫生服务规范(第三版)》的要求,社区卫生服务机构工作者需要为社区居民提供12项社区公共卫生服务,帮助居民进行基本健康管理;另一方面,根据《城市社区卫生服务机构管理办法(试行)》的指示,社区卫生工作者还应该为居民提供包括应急救护、家庭医疗服务、转诊服务、康复医疗服务等基本医疗服务。无论是常态下,还是突发公共卫生事件下,社区卫生服务机构工作者都需要提供社区预防、保健、医疗、康复、健康教育及计划生育技术指导六位于一体的社区医疗卫生服务,为居民的日常医护需求保驾护航。

2.2 社区防疫的执行者

突发公共卫生事件中社区卫生工作者主要职责包括对社区居民进行筛查、对社区环境进行消杀以及对社区居民进行流调。第一是病例筛查工作,在突发公共卫生事件中,社区卫生工作者从病例的筛查和发现。第二是社区环境消杀,一方面是公共环境消杀,在突发公共卫生事件时社区卫生工作者需要及时对社区公共区域进行专业的常态化消杀工作,保障社区卫生安全。此外,还要对封控、管控区内的区域环境开展预防性消毒。另一方面是终末消杀,在突发公共卫生事件中,病家终末消毒是切断病毒传播途径的重要措施和手段,社区卫生工作者在经过专业培训后,需要对病家居所进行入户消杀,以清理残留的病毒,为社区居民提供健康安全的生活环境。第三是协调其他工作,社区卫生工作者还要参与到“公安、工信、公卫”等部门的联防联控机制中,对风险人员进行流调、排查并转运,及时切断传播风险,管控风险人员。

2.3 社区健康的管理者

在突发公共卫生事件中,社区卫生工作者对社区居民要进行分类管理,是社区健康的重要管理者。居民类型大致可分为正常健康人群、健康监测人员、居家隔离人员和集中隔离人员。对正常健康人群,社区卫生工作者要进行防护安全教育工作,自觉主动地进行个人防护,保障个人健康。对于健康监测人员,主要是主动的做好个人健康监测,社区卫生工作者则是为其提供必要的自我监测工具和条件,保障健康监测工作的进行。对于居家隔离人员,社区卫生工作者进行日常消杀,并开展消杀和通风培训,使居家隔离人员自行开展日常消杀工作,此外,其生活垃圾要按照医疗垃圾集中处理。对于集中隔离人员,社区卫生工作者要进行信息的上报,配合上级部门进行人员转运,在转运结束后还要进行回场消杀,保障社区环境的安全。

2.4 健康信息的社区传播者

突发公共卫生事件中,人民群众既是最重要的保护对象,也是防控机制的主要参与人员,对群众进行相关传染病和突发公共卫生事件的宣传教育工作,不仅能够普及防治方法和应急措施,引导群众积极配合社区的各项防护措施,落实各项应急政策,还能够发挥群众的主观能动性,防止扩大影响。社区卫生工作者对社区居民进行健康信息传播时,主要分为常态化的防控知识、社区具体措施的讲解以及上级部门的防控政策三种信息的传播。对于常态化的防控知识,社区卫生工作者要进行大范围的普及,才能从更有效的预防突发公共卫生事件进一步传播。对于社区具体措施的安排,社区卫生工作者一方面需要对相关内容进行编写和检查,让社区其他部门工作者能快速学习操作方法投入工作,另一方面需要对社区居民进行措施传播,引导社区居民配合相关工作的开展。对于上级部门的防控政策,社区卫生工作者要从专业角度进行解读,帮助社区其他部门工作者和居民更深刻的理解政策含义,保障相关政策的切实落实。

2.5 突发公共卫生事件应急管理的储备人力资源

由于突发公共卫生事件一般没有及时的预警系统,在事件发生后,医院作为主要的治疗机构,常会面临病患突增的窘境,造成医患比例严重失调,医疗资源供不应求的局面,此时就需要从社区卫生服务机构抽调人员进行支援。当突发公共卫生事件发生后,社区卫生服务机构工作者中的卫生技术人员能够参与到社会救援中,从一定程度上分担医疗机构的压力。此外,对于社区居住的卫生技术人员也是社区卫生服务机构的储备人力资源。在进行专业知识传播教育时,社区居住的卫生技术人员能够更迅速了解专业知识的原理,在开展防治知识教育工作时,能够提高社区卫生服务机构工作者的重复工作,提高传播教育工作的效率。

3 社区卫生工作者参与突发公共卫生事件联防联控存在的问题

社区卫生服务机构工作者在突发公共卫生事件中发挥了重要职能作用,但由于岗位、学历、职称和专业等个人基本特征的不同,社区卫生服务机构的机制不完善,薪酬制度的不合理等问题,让社区卫生服务机构工作者在应对突发公共卫生事件时会面临诸多阻碍,以致联防联控机制难以高效推进。

3.1 学历结构不合理

根据统计数据,2010～2020年我国社区卫生服务机构工作者的学历结构发生了较大的变化。从图3中可以看到,2016年以前,超过70%的社区卫生服务机构工作者是大专及以下学历,本科学历的人数直到2016年才超过了中专学历的人数。在2019年之前,社区卫生服务机构里大专学历的人数占比最大,而研究生学历的人数占比一直很低。这样的学历结构持续了很长时间,不仅影响居民对社区卫生服务机构工作者的专业认可度,而且对社区卫生服务机构的人才引进工作带来了不利影响,同时长期的低学历环境使得社区卫生工作者没有积极学习和继续教育的诉求,从而进一步延长了学历结构改善的周期。

数据来源:中国卫生健康统计年鉴图3 2010～2020年社区卫生服务机构工作者不同学历人数占比

及时应对突发公共卫生事件对社区卫生工作者的反应速度和知识储备都提出了高要求,学历水平在一定程度上能够体现社区卫生服务机构工作者的学习能力和知识储备水平,学历结构的不合理提示了社区卫生服务机构工作者参与到突发公共卫生事件联防联控机制中时存在的潜在问题和漏洞。

3.2 职称结构不合理

当前社区卫生服务机构工作者主要以初级和中级职称为主,高级职称人员严重不足,职称结构有待进一步改善,且尚未形成“以中级职称为骨干,高级职称技术指导”的良性职称结构梯队,这也导致社区应急管理能力总体下降。从图4中可以看到,2010年之后的10年,社区卫生服务机构工作者的初级职称人数占比超过70%,且以师级(助理)为主,而中级职称人数占比始终低于士级人员数。在突发公共卫生事件联防联控机制中,社区卫生服务机构工作者需要具备较强的学习能力和应急管理能力,而由于其并不具备充足的应急管理、预防医学和流行病学等相关专业知识储备,因而在突发公共卫生事件中很难在短时间内快速应对,抑制了社区联防联控机制的效率。此外,缺少中高级职称人才的领导作用和示范作用,进一步抑制了社区卫生服务机构的其他工作者应对突发公共卫生事件的及时性,也削弱了联防联控机制的效果。

数据来源:中国卫生健康统计年鉴图4 2010～2020年社区卫生服务机构工作者不同专业技术资格人数占比

3.3 知识结构不合理

根据中国科学技术协会支持湖北疫后重振相关课题的调研结果发现,有社区卫生服务机构工作者中医护人员都是临床医学和护理专业,而公共卫生专业人员占比较低。在突发公共卫生事件联防联控机制下,相关专业人才存在较大的需求缺口。应对突发公共卫生事件时,从职能出发,社区卫生服务机构的工作者应具备一定的流行病学、预防医学和应急管理的知识,但由于知识结构不合理的问题,很多社区卫生服务机构的工作者对相关知识掌握甚少,这直接导致社区卫生服务机构对应对突发公共卫生事件缺乏充足的准备,而在联防联控工作中涉及到诸多部门,对于联防联控工作人员的应急管理能力及协作能力提出了要求,相关的培训机制应不断加强,以提升社区卫生工作者的业务能力,更好地应对突发公共卫生事件。

3.4 应急管理人才的流失与缺失

人才流失和缺失是社区卫生服务机构面临的重要问题[5],一方面,由于社区卫生服务机构的职工人均年业务收入与公立医院的收入差距(如图5),导致了具备应急管理知识和临床医学知识的卫生技术人员,容易流向其他医疗机构,而人员的流失就造成突发公共卫生事件中社区卫生服务机构缺乏卫生技术人员,不能快速及时地识别传染病症状,导致无法实现“早发现早上报”的防治机制;另一方面,由于激励机制的不健全,难以引进具备相关技能和知识储备的人才,以致高学历高职称的人才缺失,导致突发公共卫生事件联防联控机制中,社区卫生服务机构缺少领头人和示范人,从而进一步抑制了社区卫生服务机构工作者的工作效率。

数据来源:中国卫生健康统计年鉴图5 2015～2020年公立医院和基层卫生服务机构职工人均年业务收入(万元)

3.5 联防联控机制中动员机制有待完善

突发公共卫生事件下,社区卫生工作者是社区居民健康重要的卫生服务人力资源,积极动员这部分人力资源的加入才能够提高社区的应对效率。但在联防联控机制中,社区卫生工作者的动员存在着应急队伍组建不及时、技能培训不及时、卫生技术人员缺乏[7]等问题。首先,由于应急管理知识的储备不足,在突发公共卫生事件下,社区应急队伍不能及时组建起来。其次,由于技能培训开展不及时,使得社区卫生工作者在突发公共卫生事件时不能够及时参与到联防联控机制中。最后,由于突发公共卫生事件中对社区卫生技术人员的需求突增,而联防联控机制对人员的调动,进一步扩大人才需求缺口,抑制了社区联防联控机制发挥作用。

4 对策与策略

4.1 加强卫生应急队伍建设

专业素质过硬的队伍是基层卫生应急能力的保障。首先,应制订人才引进计划,增加公共卫生人才的引进,与医药院校开展合作,定向培养社区公共卫生专业人才,提供合适的实习机会,引进高层次公共卫生专业人员,同时增加公共卫生人员的编制,提高公共卫生专业人员的总量。例如浙江省卫生健康委员会2022年6月发布的《关于开展2022年基层卫生人才定向培养工作的通知》指定了部分高校承办相关专业,定向为基层卫生机构输送人才。其次,对现有社区卫生服务机构的工作人员进行专业培训和继续教育机会,地方政府可以设立培训项目,定期开展针对社区卫生工作者应急管理能力提升的培训活动,提升他们的专业素质和工作水平,形成复合型的、有效的卫生应急梯队,以应对复杂情况下处置突发公共卫生事件的需要。最后,要对全体工作人员,提供多样、全面的有关突发公共卫生事件预警、应急知识培训机会,提高机构总体卫生应急能力。

4.2 优化人事管理制度

在突发公共卫生事件联防联控机制中,社区卫生服务机构工作者的人才数量和结构都存在需求缺口,人事管理制度亟待优化。第一,要优化薪酬制度,对一线的卫生技术人员有一定的倾斜政策,尤其在突发公共卫生事件应对过程中,应制定较公立医院和综合医院有竞争力的绩效标准和薪酬待遇,提高社区卫生服务机构工作者的薪酬待遇,同时对具备应急管理、预防医学和流行病学等相关知识的医护人员提供奖励机制,鼓励社区卫生服务机构工作者积极主动参与到联防联控机制中,提高自身技能水平,也以此增强基层社区卫生服务岗位吸引力。第二,要优化绩效考核制度,将应急管理、预防医学、流行病学等相关知识技能纳入绩效考核,在突发公共卫生事件时,更要提高社区卫生服务机构工作者对相关知识的重视,设计具体可行的社区卫生工作者绩效考核体系。绩效考核方案要涉及到参与联防联控机制的工作,并强化监管机制,保障考核方案的落实。第三,增设人员培训经费。对于社区卫生工作者,其成长性需求较医院更强烈。在突发公共卫生事件时,社区要增设人员培训经费,这样既能保障人员培训期间的基本工资水平,也能对机构选拔人才进行培训起到激励作用。

4.3 改进人才培养机制

第一,在学历教育中,对公共卫生人才的培养要增加管理学和法学等专业知识,同时增加实践能力的培养,提高公共卫生人才的技能水平;对临床医生的培养要增加应急管理的知识传授,提高临床医生应对突发公共卫生事件的能力。第二,要增加能力提升培训力度,由政府主导培训工作,加大投入,加强培训基地建设、师资力量建设,制定体现全科医学特点、适合社区岗位需求的教材和课程,并加强对社会学、心理学、公共卫生等方面的知识培训,为社区卫生服务机构工作者提供更完善的能力培养机制。第三,加强职业技能培训,包括有关应对突发公共卫生事件知识的培训,如预检分诊、流行病学调查、疫情预警信息管理、应急处理等流行病学和预警、响应知识等,以及对联防联控机制的认知和学习,更快投入相关工作。

4.4 完善社区卫生工作者的动员机制

要动员社区卫生工作者,首先,要提高应急管理能力和协作意识,在突发公共卫生事件时能够快速反应,快速组建应急队伍,协同社区其他主体,积极投入社区联防联控机制中去。其次,要在专业知识方面开展教育工作,不仅要学习突发公共卫生事件相关的特殊防护知识,还要学习应急管理、预防医学等常规应对知识,从理论层面补充完善个人知识体系,更好的参与社区卫生服务工作。再次,在突发卫生公共事件的紧急动员情况下,社区卫生工作者还需要进行相关技能的培训,提升技术水平,增强防护意识,更安全地投入到应对突发公共卫生事件的工作中去。最后,社区卫生服务机构需要积极引进专业技术人员,增加社区卫生工作者的基数,充足的人力储备才能更从容地参与突发公共卫生事件联防联控机制工作。