对变异的变通釜底抽薪

刘兰

基层治理中，变异的变通损害了政府的权威，让上级政策沦为一纸空文；浪费了社会资源，不利于问题解决；打消了群众参与治理的积极性，增加了社会治理成本。如何把“实事求是”“求真务实”等精神要求贯彻下去，让政策执行都成為真执行，不是某一个部门、某一个层级、某一个干部努力就可以实现的，而是一项需要通过系统变革、长期努力、共同奋斗才能解决的重大问题。

本刊采访了中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥、南开大学周恩来政府管理学院政治学系教授季乃礼、武汉大学政治与公共管理学院行政管理系教授陈世香、四川大学公共管理学院教授范逢春等专家学者，他们从政策制定、基层自身、监督机制等多维度出发，探讨了如何治理基层变异的变通现象。

廉政瞭望·官察室：在治理变异的变通过程中，为基层减负松绑的呼声很高，上级政府和部门应如何看待这一问题？

让政府回归本位很重要。要明确政府与市场、政府与社会之间的职能边界，把市场能管好的事让给市场，把社会能管好的事让给社会，政府集中精力管好自己分内的事，提供良好的公共服务，从而构建起国家治理体系和治理能力现代化的科学构架。

上级政府和部门在制定政策时，应当基于下级政府发展共性，构建起“原则性要求—强制性规定—禁止性条例”的政策变通执行约束机制，搭建出“事前议定—事中更定—事后评定”的政策变通执行机会空间，把基层政策变通执行限制在合理区间内，减少基层政策变通执行异化的可能性。

上级部门向基层政府发出指令，而基层政府难以满足那么多部门的政策要求。如果上级政策要求过高、过密、过紧，基层政府疲于应付难免会想着搞变通。因此，要限制上级“条条”直接向基层政府发出政策要求，应由上级“块块”统筹各项政策要求，减轻基层政府负担。

廉政瞭望·官察室：在具体的政策制定过程中，应注意哪些问题？

陈世香：要建立科学合理的政策制定体系，包括利益相关者都要参与，还要引入专家智库的力量，同时要进行政策的风险评估。只有这样，才能让整个政策制定更加合理，不至于政策朝令夕改，也不至于不同层级、不同部门的政策“打架”。

政策设计要避免理想化。上级政策要留有空间，特别是将基层的实际情况纳入考虑，给与基层政府政策执行留有一定选择余地。

我曾经担任两个小区的业主委员会的副主任，对天津社区的治理较为熟悉。在天津，按照原来的政策规定，业委会成员的人数为9到15名，后来为了执行党建引领社区的精神，规定业委会成员中党员人数必须过半，许多小区因为此规定而无法产生业委会。后来天津将业主委员会的人数下限降到了5人，也就是说小区候选人中只要3个以上的党员就满足了相关的规定。

在政策执行之前，还要加强政策的动员和准备。首先是思想准备，要对政策进行宣传。根据政策的重要程度，要有一个告知期、知晓期，最好不要从公布之日起就生效，得先让人知晓，要有一个学习和熟悉政策的过程。政策实施还要有明确的方案和规范。比如执行的时间节点安排，管理流程，问责的机制等，这些在准备阶段就要有。

廉政瞭望·官察室：上面千条线，下面一根针。如何让政策在基层执行过程中体现出合理性，使基层干部在执行政策的过程中，既有“理性的感召”，又有“底线的坚守”？

越是上级政府越应该从事一些宏观事务的管理和作出原则性规定，不干涉下级职权范围的具体事务。在市场经济条件下，上级政府更应该通过税收、金融和法律手段调控经济社会生活，而非通过行政手段。这样既可以维护上级权力的严肃性和权威性，也可以给下级更多自主空间。

上下级政府要形成合作型关系，提高基层政府的地位及话语权。上级政策制定要加强前期调研论证，特别是允许基层政府对政策制定出台发表意见和看法；上级政府要参与到基层政府政策执行的指导与监督，及时考虑政策执行过程出现的难点问题，采纳基层政府找出的一些合理执行方案；政策执行效果不理想时，不能一味地强调问责，而是要分清主客观原因。

随着农村的空心化，年轻人流入城市，农村的养老成为了难题，需要政府提供必要的帮助。在我们考察的天津某村，村委会提供送饭任务，对独居的老人进行监控，并为老人提供手环进行定位。养老服务能够实行，不仅因为天津有相关的政策，对养老服务提供资金支持，也因为该村离城市较近，村集体有收入，但很难在其他地区复制。因此，不同地区，养老提供何种服务，都需要咨询基层政府和村委会的意见。

根据权责对等原则，政策执行要给基层政府赋予更多的资源配置权，如财政权、人事编制权等等，增强基层的治理能力，这样也能减少基层搞变通时应付上级任务的借口。

我曾参加过一个强镇扩权的调研，几百项职权下放给乡镇政府，包括行政执法权、行政许可权、行政审批权等等，但是没有匹配的资源，没有人手和资金，乡镇没办法做那么多事，实际上是增加了这些乡镇的责任。

在基层，也要完善基层政府决策程序。强化基层政府领导班子集体领导制，在执行上级政策的工作部署时，要通过法定的议事原则进行讨论，不能够由“一把手”说了算。通过集体负责的方式来减少“一把手”因政绩冲动搞变异的变通。

陈天祥。

范逢春。

廉政瞭望·官察室：政策的制定、执行、监督、整改落实是一个闭环，如何在监督环节加大力度，确保基层不敢搞过度的变通？

上级政府的监督很重要，但仅靠上级政府来监督下级政府，需要的监督成本比较高，因此需要借助社会监督力量。通过媒体、网络等渠道公布上级政策信息，让民众对于政策有知晓度，也便于用社会监督的力量倒逼基层政府落实上级政策。

也要对突破底线搞变通的干部进行问责，起到警示教育的效果。这种问责也可以分为以下几个方面展开：选择性执行上级方针政策，挑肥拣瘦的；对重大项目建设不作为、慢作为，敷衍塞责的；对群众生产生活造成重大影响的；等等。同时，各基层政府也应定期进行工作总结，对一些执行不力的事项进行检讨并加以改进。

各方主体在监管过程中应形成合力，用一种恰当的、具有包容性的形式进行监管，而不是一刀切，过于强硬的。同时，要奖惩得当，既要鼓励做事，又要严惩失职，要依法问责、有责必问。

季乃礼。

陈世香。

目前的问责机制很多，但没有形成有效的合力，存在两种情况：有时候结果运用过当，缺乏有效的容错机制；有时候是“问”出了过错，但并没有追“责”。从目前调研情况来看，党委机关等问责制落实得比较好，一些政府部门的问责制落实得不够。不同的监管力量不协调、不协同。

廉政瞭望·官察室：新时代带来了新挑战和新压力，对基层干部来说，面对既有的基层过度搞变通的问题，以及其他领域派生出来的新问题，还应提升哪些能力？

政策的过度变通会造成政策目标失效，如何保证政策执行不曲解政策精神、不偏离政策目标，具体执行者是其中的关键因素。所以，提升基层公职人员的执政水平显得尤为重要。

基层公职人员到底需要什么样的能力？目前，选拔公务员的标准都是通过统一考试，干部的任职资格也是基于通用素质能力，并没有针对某一岗位的具体标准。因此，公务员的岗位培训也应提上日程。可以在健全公务员职位分类基础上，针对不同层级、不同系统的公务员开展定制化的岗位培训，制定个性化的培训制度和方案，做到人岗相适。

随着时代的发展，基层干部的能力也要做到与时俱进。应加强对新科技知识，如互联网、大数据、区块链、人工智能等技术及其运用的培训，与时代合拍共振，让基层公务员的知识结构不断更新，也让他们在处理基层出现的新兴问题时更得心应手。

在大兴调查研究的背景下，基层干部也应加强社会调查研究方法的学习。通过这样的学习，他们才能够借助规范的社会调查方法更准确地了解民众的诉求，也才能够最大限度地满足老百姓多样化和个性化的需求。同时，在上级机关下基层调研时，基层单位才能够更好地配合，力促调研出真情况，帮助基层解决困难。

基层干部的法治意识还有待提升。通过层层选拔的公务员基本素质都挺高的，但因为法治意識还不够，就会出现政策执行缺位，甚至错位的现象。因此，在决策执行层面，应提升基层干部依法决策、依法执行、依法监管的能力。

此外，基层干部政策执行的手段和技能有待提升。目前看来，基层干部更多地选择强制性的手段执行政策，比如各类行政手段等，而奖励性、激励性的这类柔性手段往往利用得不够。应采取宽严相济、软硬结合的方式执行政策，尤其是多用社会化的、市场化的手段，符合文明执行的要求。这样更有利于提升政策执行的综合效能。