新一轮党和国家机构改革的民生指向

万国威

【关键词】机构改革 基层社会治理人口老龄化 乡村振兴数字社会

【中图分类号】D602 【文献标识码】A

长期以来，我国高度重视民生福祉建设，历次党和国家机构改革积极利用有效的机构设置和职能配置来持续改善民生。自改革开放以来，我国已经先后进行了九次重要的机构改革。其中，20世纪80年代和90年代初的三次改革（即1982年、1988年和1993年）主要聚焦于深化经济体制，其目标是通过转变政府职能来提高社会主义市场经济的运行效率，其典型的外在特征是行政部门的大幅精简和经济管理部门的职能整合。实践中，同比1982年初，我国52个国务院组成部门被压缩至1993年的41个，全国供销总社、粮食部、煤炭工业部、轻工业部等经济管理部门也被撤销合并至其他部门。对于民生保障部门而言，尽管这一时期的部门精简幅度不大，但内设机构的职能调整却始终在进行。以民政部为例，1983年军队离休干部安置的归口管理、1987年代管中国残联、1990年增设农村社会保险办公室等都彰显出了国家对于重要民生保障部門改革的关切。

自1998年到2012年，我国党和国家机构的三次重要改革（1998年、2003年和2008年）对民生保障部门进行了更为积极的职能重构，“建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系”成为这一时期的主要改革目标。到2012年止，我国不同民生保障部门所承担的专属职能日益清晰，人社部负责五类社会保险与就业事务、民政部负责非保险类社会保障事务（包括社会救助、社会福利、公益慈善和社会组织管理等）以及国务院扶贫办、卫生部、教育部、住建部等部门分别牵头负责扶贫、医疗、教育、住房等重点民生事务的格局基本定型。

党的十八大以来，我国不断加大对民生保障部门的系统性改革，对若干不适应新时代民生建设要求的机构设置和职能配置进行重大调整。在2013年的改革中，我国在完善生育政策同时将原卫生部、国家人口与计划生育委员会整合成为国家卫生与计划生育委员会，以统筹规划医疗卫生和计划生育服务的资源配置；另外，国家还将城镇职工医保、城镇居民医保和新农合统一调配至人社部门，以实现基本医疗保险制度的统合管理。在2018年的改革中，五个重要的职责重构持续优化了国家民生保障的职能体系：一是原卫计委、老龄办和医改办合并成立了国家卫生健康委员会，“大卫生”概念的出炉为推动实施健康中国战略和全方位全周期健康服务奠定了基础。二是民政部的救灾、优抚、医疗救助工作分别被调整至新成立的应急管理部、退役军人事务部和国家医保局，老龄事务的统筹规划权限转交给国家卫健委，民政部职能权限收缩后更加聚焦于社会救助和“一老一小”问题。三是人社部的医疗保险事务和军官转业工作分别转交至国家医保局和退役军人事务部，两项重要事务的分离将促使人社部门更加聚焦于降低社会保险的碎片化和促进大学生就业。四是国家医保局的成立并将发改委、民政部、人社部的部分职能加以吸纳促使医疗保险、医疗救助事务实现了职能统合。五是全国社会保障基金理事会由国务院代管转交财政部代管，标志着社会保障基金管理走向常态化。

整体上看，通过四十余年的机构改革与职能重构，我国的民生保障效能得到了极大提高，国家针对民政、人社、医疗、卫生健康、教育、扶贫、住建等重要民生保障部门的职能配置愈加合理，体制机制愈加完善，对我国顺利完成脱贫攻坚任务、构建社会保障体系、打造全方位全周期健康服务和实现“房住不炒”等重大民生工程起到了积极的推动作用。

2023年3月，党的二十届二中全会通过了《党和国家机构改革方案》。该方案紧密结合我国新时期的历史性成就和历史性变革，围绕推进中国式现代化新征程过程中的重要体制机制障碍进行了全面聚焦。在民生领域，新一轮党和国家机构改革瞄准夯实基层社会治理能力、应对人口老龄化、统筹推进乡村振兴、数字社会规划和建设等四项议题，组建成立了中央社会工作部和国家数据局，对民政、卫生健康、农业农村、发展改革、信访等部门进行了职能重构，利用科学的机构设置和高效的职能配置提升了国家治理现代化水平，成为深入贯彻党的二十大精神并实现党和国家机构职责同构的重大创举。

一是以社会工作人才建设为先导来夯实基层社会治理能力。基层社会治理能力是我国国家治理能力现代化的薄弱点，而增进基层社会治理能力的关键在于高素质基层服务人才队伍的建设。2005年以前我国基层服务主要依托基层干部，标准化高、专业性强的社会工作人才认定体系并未建立。自2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》做出了“建设宏大社会工作人才队伍”的重要决策部署后，我国以社会工作为代表的基层专业服务人才建设开始走上快车道，不但持证社会工作者的数量从2008年底的3.9万人迅速增长至2017年底的32.7万人，而且以“两工联动”“三社互动”和“三社联动”为代表的“专业人才嵌入社区治理”的探索也在不断形成。为了规范管理，民政部于2008年将社会工作人才队伍建设放在了社会组织管理局的代管范畴内。但这一处置方式因社会工作人才急剧增长及基层治理要求的不断提高而变得愈加不适应现代社会，因此在2018年的改革中民政部将社会工作的管辖部门升格为了慈善事业促进和社会工作司，社会工作人才队伍建设开始有了专门的主管司局。在此基础上，全国社会工作者的数量在2021年底进一步攀升至73.7万人，并在2019年开启了高级社会工作师的职业水平认定进程。社会工作人才队伍建设的良好开局一定程度上为我国基层治理补齐了人才缺口，但仍与我国2.64亿老年人、2.98亿未成年人、8500万残疾人和近7000万低收入者的庞大福利服务需要不相匹配，进一步强化基层政权、服务机构、城乡社区和社会组织中的专业人才队伍建设就显得尤为必要。

在此次党和国家机构改革中，中央社会工作部的组建体现出国家对于基层治理现代化的巡诊把脉，将民政部有关社区治理体系、社会工作等职能划入新部门并统合信访、志愿服务等事务的统筹规划充分彰显出国家希望以党建来引领基层治理和社会工作互嵌互融的新思路。新成立的中央社会工作部意图解决三个重点问题：一是通过坚持党管人才原则来发挥好专业人才在基层治理体系中的重要价值，引导各级党委重视民生服务类人才的选拔、服务和培育，确保专业服务人才“请得来”；二是使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固，增强社会工作者应对复杂问题、解决难点问题的思想韧性，确保专业服务人才“干得好”；三是通过政府部门向党的部门的转型来强化基层治理的资源配置，利用党委领导来优化基层单位的岗位设置和待遇保障，确保专业服务人才“留得住”。

二是以养老服务为重点来积极应对人口老龄化。完善老龄工作体制尤其是推进全体老年人共享基本养老服务是此次党和国家机构改革关注的重要民生议题。自2000年迈入老龄化社会以来，我国的老龄化速度持续加快。根据第七次人口普查数据，2020年我国60岁以上和65岁以上人口已分别占据总人口的18.7%和13.5%，同比第六次普查数据分别增长了5.4个和4.6个百分点。同时，我国近年来因家庭“核心化”“空巢化”而导致的养老照顾赤字也在显著增加，数据表明我国平均家庭户规模从1990年的3.96人下降到了2020年的2.62人，流动人口占比则从2000年的9.7%上升至2020年的26.7%。老龄社会和家庭照顾赤字促使各地在养老服务领域面临着空前的压力，预计2030年我国失能半失能老年人数量会达到7611万人，但截止到2021年底我国养老服务床位合计仅为815.9万张，城乡老龄群体的家庭照顾机会成本也在近年来分别激增至1762.75元/月和328.83元/月，老龄化及其带来的养老服务问题已经逐步成为影响我国经济社会健康发展的重大隐患。为了缓解老龄化问题，我国近年来开始尝试通过行之有效的机构调整来保障基本养老服务的稳定供给。在2018年的机构改革过程中，我国曾一度将养老服务事务由民政部门划归卫生健康部门来管理，试图以“医养结合”来破解养老服务困局，但在实践中“医养结合”政策因公立医疗机构的意愿不高以及防疫压力的增大而推进缓慢，各地并未实质性建设完成由医疗机构主导的整合照料模式，以医疗机构为依托的养老服务纾困方案推动困难。

此次党和国家机构改革审时度势地完善了老龄工作体制，将组织拟订应对人口老龄化的重任重新调整至民政部门，将全国老龄办的设置单位和中国老龄协会的代管权限转交至民政部，这有利于：一是民政部门将有效促进基层养老服务队伍建设、养老机构/设施妥善规划以及老龄产业全面发展，困扰基层养老服务的体制机制障碍将更容易捋顺。二是由民政部门统筹协调养老服务、儿童福利、社区建设、社会救助和社会组织等事务能够更高效的推进适老适幼公共设施改造、“五社联动”、低收入老龄人口帮扶和老龄社会组织发展等领域的成长，有利于统筹推进家庭、社区和机构三种养老服务形式的协同。三是民政部门因2018年党和国家机构改革中“救灾”和“优抚”两项核心事务的调出而释放了更多的养老服务潜力，便于各级民政部门充分调配4.0万个注册养老机构和31.8万个社区养老机构来统合部署普惠型养老服务体系。这些举措充分展现出新时期党和政府重视应对老龄化危机、全力推动所有老年人享有基本养老服务的民生关切。

三是以脱贫攻坚经验为借鉴来统筹推进乡村振兴。新一轮党和国家机构改革对推进乡村振兴也进行了重点关注。在本轮党和国家机构改革中，国家乡村振兴局不再单独设立，其原有的牵头开展防止返贫监测和帮扶、组织实施乡村振兴重点地区帮扶政策等职能被整体划转至农业农村部，旨在统筹抓好以乡村振兴为重心的“三农”各项工作。自我国1986年5月6日成立了“国务院贫困地区经济开发领导小组”并开始实施集中性扶贫开发政策以来，我国先后历经1994年的“八七扶贫攻坚计划”、2001年的“一体两翼”政策和2013年的“精准扶贫”政策，至2020年底我国现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。脱贫攻坚战取得全面胜利既是国家坚定履行“消除贫困”承诺的完结点，也是全面开启新时期乡村共同富裕及城乡融合发展的起始点，故以国家乡村振兴局彻底融入农业农村部为标志，我国乡村振兴工作开启了新的篇章。

在2018年的《深化党和国家机构改革方案》中，我国以原农业部为基础组建新的农业农村部，在党的领导下全面负责“三农”问题。同时在2020年底我国全面完成脱贫攻坚任务后，原国务院扶贫办也于2021年2月转型为单独设置的国家乡村振兴局，负责乡村建设、乡村治理和农村精神文明建设的部分工作。实践中，虽然后者归口农业农村部领导，但在基层仍不可避免的存在着职能交叉、权责重叠等问题。

此次党和国家机构改革在理顺国家部委和国家职能局机构权限的基础上为我国借鉴脱贫攻坚宝贵经验来推进下一阶段农业农村现代化提供了新思路：一是充分利用脱贫攻坚时期的增产增收经验实现农业人口的共同富裕，利用农业农村现代化提升农村共同富裕的程度和质量，逐步实现从低水平的兜底保障向高水平的共同富裕的转变。二是利用好脱贫攻坚时期及衔接过渡期遗留的制度红利来提升农村基层社会的治理效率，以农村组织建设为先导、以农村基础设施建设和基本公共服务提高为重点来提升乡村生活品质，缩小城乡差距并解决好城乡不平衡不充分发展问题。三是利用脱贫攻坚时代遗留的产业、人才、文化、组织和生态基础来实现现代农村产业体系的转型升级，通过构建农村产业市场和现代乡村产业链来畅通城乡经济循环。整体上看，在本轮机构改革中，国家乡村振兴局与农业农村部的整合有利于理顺农业农村现代化建设，有益于将脱贫攻坚的有益经验转变为乡村治理的长效机制。

四是以组建国家数据局为抓手来规范强化数字社会建设。强化数字社会规划与建设是新一轮党和國家机构改革的第四项重点民政议题。党的十八大以来，我国高度重视民生领域的数字化建设，利用大数据技术来全面提升民生保障效能逐步成为国家共识。2015年8月，由国务院颁布的《促进大数据发展行动纲要》明确提出要“通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，提升政府决策和风险防范水平，提高社会治理的精准性和有效性”。在2017年12月中共中央政治局第二次集体学习期间，习近平总书记强调：“要运用大数据促进保障和改善民生。”2020年发布的“十四五”规划也进一步明确了“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”的建设目标。得益于党中央、国务院的高度重视，近年来《关于印发〈政务信息资源共享管理暂行办法〉的通知》《关于建立健全政务数据共享协调机制加快推进数据有序共享的意见》《关于加强数字政府建设的指导意见》《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》等一系列重要文件陆续颁布，以社会保险经办、社会救助对象精准认定、老龄失能群体智能化服务等为代表的民生数字化工作有序开展。但在数字化建设过程中，囿于中央网信办、国家发改委、工信部等多部门都有牵头建设大数据平台的职责权限，且不同部门间、区域间、层级间在协调开展数字中国建设、推进数字基础设施布局以及实现关键信息互联互通等方面尚有诸多差异化、倾向性的施政策略，导致在社会保险转移接续、低收入家庭监测预警、智慧养老服务建设、城乡社区服务资源可视化、流动人口服务管理、志愿服务信息化等重要领域形成了较严重的数字壁垒，故我国亟需通过新一轮机构改革来增强民生保障服务的信息化能力。

此次党和国家机构改革延续了国家近年来高度重视民生保障数字化、信息化布局的思路，直面焦点问题，以组建国家数据局为抓手在两个方面进行了重要职能调整：一是将中央网信办承担的拟定数字中国建设方案、促进智慧城市建设、推动数据互联互通的职能统一划入国家数据局，实现了关键数据的归集管理。二是将国家发改委承担的组织实施国家大数据战略、推进数字要素基础制度建设等职能划归国家数据局，形成了核心数字要素的统筹规划。两项职能的调整为未来我国数字社会的规划与建设描绘了清晰的发展脉络，其目标是通过国家数据局的组建来统筹各项数据资源的汇聚共享和开发开放，积极破解跨部门数据流通不畅、跨区域数据整合困难、不同层级数据重复采集、数据统计标准混乱、数据安全风险增高及数据辅助决策能力羸弱等痛点难点问题，试图在民生政务数据的采集、归集、使用、交换、开放和安全保护过程中打破信息孤岛，通过优化机构职能来实现关键民生信息的有序使用。

新一轮党和国家机构改革为我国持续推进民生工作指明了方向，但在落实过程中需要高度重视三个方面：

首先，抓好机构改革的层层落实。历次党和国家机构改革都是一项系统性、整体性工程，不但涉及央地关系、部门关系及城乡关系的统筹协调，也会面临部门融合、利益冲突与法律规定等配套问题，这些都是本轮党和国家机构改革必须高度注意的。因此，需认真考量三项举措：一是要加强民生建设理论和政策的宣传，旗帜鲜明地突出此次党和国家机构改革的时代背景、目标靶向和重大意义，自上而下推动从中央部门到乡镇部门的一体化改革，尽快拟定中央社会工作部、国家数据局等新组建机构的“三定方案”，重点围绕新组建部门的意义使命、职责担当、工作机制、内设机构、人员编制等重点问题进行明确阐释，增进新部门的社会认同。二是要充分考虑各级机构的利益协调问题，重点关注中央网信办、中央文明办、民政部、国家卫健委、国家乡村振兴局、全国老龄办和中国老龄协会及其地方所属机构在职能融入后的编制落实和岗位权责问题，为有较大幅度职能调整的部门留取适应时间，降低机构改革过程中的利益矛盾和价值冲突。三是做好法律规范层面的有序衔接，少量不适当的政策表述应尽快调整，逐步将涉及拟定社会工作政策、积极应对老龄化、数字中国建设等政策的牵头起草工作转交中央社会工作部、民政部和国家数据局，积极实现各级民政部门和卫生健康部门、乡村振兴部门和农业农村部门、网信部门和发改部门在法律制度上的对接。

其次，通过编制调整来释放基层服务活力。党和国家机构改革在民生领域取得积极成果必须高度依赖于基层服务力量的增强，但当前较为羸弱的专业服务队伍和较为局限的基层机构建设却很可能会限制机构改革的最终成果。因此，新一轮党和国家机构改革过程还应重视利用中央社会工作部的组建和5%的编制精简名额来激发基层服务机构的活力，重点做好三项工作：一是以此次机构调整和精兵简政为契机，着力增强党组织对基层政权建设的领导力，利用精简编制补强县域及乡镇层级的民生服务力量，突出乡镇社会工作站、乡镇养老服务站、乡镇经济发展办公室等一线服务部门的地位，加快基层治理、社会工作、养老服务、乡村振兴和数字化建设的在地化布局，发挥好公办养老机构、村居社区的公益属性和兜底功能。二是要重视新组建机构和职能调整机构的人员队伍选拔和调配，以基层党组织负责同志为责任人，重点招募和引进专业素质好、学习能力强、服务热情高的基层从业者，在持续提高专业社会工作者数量的同时继续保持基层服务机构和村居社区对法律、传播、信息化、医务、心理等有专项特长人才的引进，利用岗位激励、专项岗位购买、鼓励志愿服务等措施来吸引专业人员到基层服务。三是要以新机构定岗培训为基础增强基层服务队伍的政治意识和业务素质，鼓励部分财政资源较好地区实现基层服务人员的“专职化”，重点开展实操性和针对性较强的一线服务培训，切实提升基层服务人员的意识、知识和技能素养，显著提高乡镇、街道的综合社会服务水准。

最后，引领多元主体有序参与。党和国家机构改革为基层治理、养老服务、乡村振兴和数字社会建设创造了诸多红利，但相关工作并不能仅由公共部门来单独完成，市场力量、社会组织、志愿团体等多元主体也应融入到民生服务中。因此在持续稳固党和国家机构改革有益成果的同时，也要注意发挥好多元主体协同参与的积极性，积极做好三项重点工作：一是要强化各级党组织和行政机构的引领力，坚决兜牢守稳公共部门在社区建设、养老服务、农村治理等重大民生建设项目中的底线。二是要持续增强政府购买服务，对高龄失能老人照料、农村空巢家庭服务、重病重症照顾者喘息服务、农业人口再就业培训、大数据平台建设等国家亟需解决但专业能力尚不充足的领域应当增强针对市场、社会和公益主体的购买力度，利用多元主体弥补社会服务的专业人才缺口。三是要注重对多元主体的长期支持，要规范居家照料服务的商业市场和公益市场，充分利用机构改革所遗留的场地和设施吸引社会力量的有序进驻，通过孵化培育专业性强的在地组织来强化社会组织和志愿团队的专业性、现代性与组织性，鼓励公益慈善力量在社区建设、养老服务、乡村治理、农业农村现代化、数据赋能等关键领域发挥积极作用。

（作者为华东师范大学社会发展学院教授，临床社会工作研究中心主任，上海市“中国特色的转型社会学研究”社会科学创新研究基地研究员）

【注：本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“农村留守儿童家庭照顾的结构性困境与整合性干预机制研究”（项目编号：18YJC840011）成果】

【参考文献】

①国务院第七次全国人口普查领导小组办公室编：《2020年第七次全国人口普查主要数据》，北京：中国统计出版社，2021年。

②葛延风、王列军、冯文猛、张冰子、刘胜兰、柯洋华：《我国健康老龄化的挑战与策略选择》，《管理世界》，2020年第4期。

③Dahlberg， L. 2005. Interaction between voluntary and statutory social service provision in Sweden： A matter of welfare pluralism， substitution or complementarity？ Social Policy & Administration， 39（7）， 740-763.

責编/李一丹 美编/杨玲玲