转变职能再动员 机构改革新部署

魏大治

“前段时间，我到一个市里调研，一位市领导给我讲，政府花三份钱干不好一件事。他说，环卫机构，政府拿出一份钱让它对路面进行保洁，工人们就把垃圾、尘土扫进了下水道。市政机构，政府也拿出一份钱，让它对下水道进行清淤，工人们就把清出来的垃圾放到了花池里、绿化带里。园林机构，政府又拿出一份钱，让它清扫整理花池、绿化带。工人们就把泥土、垃圾又弄到路面上了。结果就是花三份钱没办好一件事。这虽然不是普遍现象，但说明部门过多、分工过细，必须造成推诿扯皮，工作关系难以协调，工作效果难以保证。”

这是山东省编办主要负责同志在全省市县政府职能转变和机构改革工作座谈会的讲话中提到的一个小案例。类似于这样的案例，在日常工作、生活中并不鲜见。从表面上看，它们反映的似乎仅仅是个别部门不履行或不正确履行职责问题，但从深层次看，却涉及到政府职能和机构设置问题。正是为了解决这些实际问题和突出问题，市县政府职能转变和机构改革工作被提上了重要议事日程。

由于市县政府在整个政府体系中处于十分重要的位置，是推进地方政府职能转变和机构改革的关键，因此6月3日召开的省委第89次常委扩大会议在听取了省编办有关工作汇报后审议通过了《市县政府职能转变和机构改革的意见》，并决定以鲁发[2014]11号文件形式印发。会上，姜异康在充分肯定了省编办工作成效后强调：“市县政府职能转变和机构改革是全面深化改革的重要组成部分……这项工作，政策性强、涉及面广，要积极稳妥推进……”。郭树清、孙伟、高晓兵等省领导也多次对搞好这项工作提出过明确要求。

为了贯彻落实省领导们的指示精神，省编办在报请省编委同意后，于6月12日召集十七市编办主任及有关负责同志，以会议的形式及时对市县政府职能转变和机构改革工作进行具体安排。这次会议，其实是对转变职能的一次再动员，对机构改革的一次新部署。

“这三个领域的大部制改革，是省里确定的规定动作，必须认真实施，落实到位。”省编办主要负责同志所说的三个“规定动作”，是指在农业、城市管理、文化领域推进的大部制改革。这是解决部门职责交叉分散、管理执法脱节和工作协调难度增加等问题的重要措施。比如，在农业领域，要“将畜牧兽医、农机管理机构调整为农业部门管理，农村经营管理等涉农机构整合到农业部门”。农业比重较小的县市区，也可以搞得更彻底一些，即将畜牧、农机等部门完全并入农业部门。在城市管理领域，要整合“市容环卫、园林、市政管理等相关机构职责”。除了这三个领域，省编办主要负责同志强调：“各地要结合实际，大胆探索，在更大范围、更多领域加大机构和职责整合力度，进一步优化政府组织机构。”

在整合机构的同时，“凡实行大部门体制的领域，相关执法队伍必须相应整合”，以便解决“市县政府执法队伍设置过细、执法责任不清、监管力量分散等问题”。比如，在城管领域，要“理顺城市管理部门与城市综合执法机构关系，健全城市管理、执法、服务‘三位一体大城管体制”；在文化领域，要加强“管理与执法统筹协调，文化市场综合执法机构统一由文化行政部门管理。”而且，要“在看得准、条件成熟的领域推行跨部门跨行业综合执法”。在县级，“要最大限度整合县直部门的执法职能”；在乡镇，要“把县直派驻机构执法优势和乡镇日常监管优势结合起来，建立指挥统一、运转协调的综合执法新机制。”

机构改革这一阶段性任务固然重要、必要，但更重要、更必要的却是转变政府职能这一长期性任务。“中央和省委、省政府文件都……把职能转变放在机构改革的前面”，省编办主要负责同志在讲话中说，“这在历次改革意见中是第一次，充分说明中央和省委、省政府对转变政府职能的重视。”因此，“政府职能转变是这次改革的核心。”首先，要以深化行政审批制度改革为突破口，推动简政放权。市县要承接落实上级政府取消、转移、下放的行政审批事项，抓紧对本级审批权限进行清理，年底前编制完成本级行政审批项目目录。集中清理以“红头文件”设定的非行政许可审批事项，今后严禁再设定此类审批事项。其次，要发挥市县政府贴近基层和群众、就近管理的优势，适应行政审批制度改革新要求，真正把工作重心由事前审批转到事中事后监管上来。

在机构改革和转变职能任务之外，省编办还对政府职能体外循环问题和六个市交警垂直管理问题提出了解决要求。对于前者，省编办要求认真进行清理，今后一律“不得在机构限额外自行设立行政机构，不得新设承担行政职能事业单位”。对于后者，省编办主要负责同志毫不讳言产生这一问题的原因其实就是“市公安局的部门利益问题”。交警垂管，带来的是与属地管理的公安部门难以协调衔接的问题，并导致县级公安部门职能不完整。因此，这次改革“省里确定将这些市道路交通安全管理由市以下垂直管理调整为市县政府分级管理体制”。而且，“今后除中央和省有明确要求以外，市县政府不得自行确定垂直管理体制”。

为督促市县两级按时完成工作任务，本轮机构改革规定了完成时限，即市级和县级的改革方案必须于7月底和9月底前报省编办审核备案，11月底前基本完成。省编办主要负责同志要求，各级编办要“倒排工期，强化措施，合理调配工作力量，推动各项任务落到实处。”

如果说定任务、明时限显示的是省编办对机构改革的“刚性”要求，那主动为市县完成任务创造条件、争取支持则显示了省编办对机构改革的“柔性”策略。比如，考虑到如果按中等城市机构限额不超过32个的统一规定执行，则淄博等5市就要比其他中等城市多压减4个机构，难度很大，于是积极向中央编办汇报，使其同意5个市仍按限额36个掌握。再如，考虑到大部制改革后干部安置压力较大，这次改革对市县政府部门领导职数有所放宽，比上次改革增加了一职，即市级部门、县级部门副职数可达3副和2副，综合管理部门可增配1名副职。还有，在推行大部门制中被整合的部门，其机构规格等，可暂时不动，先把管理体制调整过来，以免给改革带来更大阻力。

会议结束后，记者还从省编办相关处室了解到，下一步，省编办将继续加强调研，及时给予市县工作指导。要建立起各级编办之间的沟通联络机制，对市县编办在改革具体操作中遇到的一些拿不准的共性问题，将尽快研究、统一答复。同时，省编办还要与各相关部门积极配合，形成推动市县政府职能转变和机构改革的强大合力，确保改革平稳有序推进。

关键词：职能转变 机构改革 大部制