以六合改革引领六个转变

肖新学　刘静

深化行政执法体制改革是党中央和省委、省政府作出的重大决策部署。高密市作为全省5个试点城市之一，按照创建高密新模式和创建可复制的样板“两个创建”的目标要求，坚持“以六合改革引领六个转变”总体改革思路，在“合”字上动脑筋、搞策划，在“变”字上谋创新、求突破，扎实稳妥推进县级跨部门跨领域综合执法试点，积极为深化行政执法体制改革探索思路。

一、兼合职权，拓宽管控领域，执法由“分散”变“集中”

执法领域的确定是改革的前提。在学习考察、调查摸底的基础上，按照上级关于执法事项划转的“四项原则”，结合高密市实行相对集中行政处罚权时间久、基础好、有经验的实际，在原有城市管理领域8项处罚权“相对集中”的基础上，把执行相对容易、技术要求不高、交叉执法明显、与群众密切相关的执法事项，予以一次性整体划转。经向全社会征求意见和相关方面共同论证，把市容环卫、城乡规划、文化市场、土地矿产资源、水行政、建筑业、农业等17个领域的1322项行政处罚权统一交由综合行政执法局集中行使。通过改革，不但改变了原来相关部门“自审、自批、自查、自罚”的“自管自”、“无约束”状态，斩断了利益链条，铲除了权力寻租，更为重要的是减少了交叉执法和重复执法，实现了真正意义上的“权力集中”和“管罚分离”，避免了一些领域的执法混乱。结合中央、省意见，特别是中办发〔2016〕20号和鲁发〔2016〕26号文件精神，把“市政公用设施运行”和“环境卫生管理”等职能纳入综合行政执法部门，部门职责一次性调整到位，在理顺行政执法体制的同时，突出“城市管理”主业，实现了城市管理和综合执法的历史顺延和有效融合。

二、整合机构，压减多支队伍，执法由“多头”变“专门”

执法机构的确立是改革的基础。根据改革要求，综合执法部门必须为行政机构。为解决执法主体资格问题，减少现有政府部门精简压力，在市直层面，搭建综合行政执法局—执法大队—执法中队的组织架构，整合城管、文化、农业、水利、国土等执法机构，组建综合行政执法局，为市政府直属正科级行政执法机构。将城市管理行政执法大队更名为综合行政执法大队，下设12个执法中队，11个中队派驻镇街和经济开发区工作，1个机动中队负责全市范围重大疑难案件的专案工作。在镇街层面，设立综合行政执法办公室，为镇街和经济开发区党政工作机构，定性为属地管理的“实战主体”，负责辖区内综合行政执法的协调、调度、推进等工作。为解决“镇级政府看得见的管不着，部门管得着的看不见”等突出问题，镇级综合行政执法中队实行“条块结合、以块为主”的双重管理体制。镇街和经济开发区履行属地责任，以综合行政执法办公室名义统筹协调辖区内市场监管、环境保护、卫生计生、交通运输等部门派驻执法机构及镇街区执法力量，打造“综合执法+联合执法”的执法监管体系。改革前，全市有12支行政执法队伍；改革后，全市压减为1支综合行政执法队伍以及6支专门执法队伍，将腾出的机构资源用于全市中心工作和重点工作。

三、组合力量，配强精干人员，执法由“弱势”变“强势”

执法力量的组建是改革的核心。为破解人手不足、专业水平不高、综合素质欠缺等问题，按照“编随事走”和“好中选优”原则，为市综合行政执法局核定编制。根据上级“协管人员数量不得超过在编人员”的要求，为综合行政执法局核定200名执法辅助人员。改革期间，按照“工作需要、个人自愿、组织分配”的原则，从相关部门划转在编人员161名、执法辅助人员164名，此后又公开考选10名公务员、30名执法辅助人员，全市“带大盖帽”综合执法人员达到365名。为使问题“在一线发现、在一线解决”，在执法力量配置上注重向基层倾斜，一线人员配备达到了编制总数的85%以上。在每个城镇社区和行政村设立综合执法信息员，发现违法行为随时报告，减轻了执法队伍日常巡查压力，提高了执法精准度，筑牢了综合执法前沿防线。出台《高密市关于加强综合行政执法队伍建设的意见》，印发《高密市综合行政执法队伍综合素质培训工作方案》，进行2次大规模全封闭军事训练，开展各类培训36次，累计参与人数2195人次。通过培训，执法人员办案实务技能得到大幅提升，“一专多能”复合型人才队伍初步形成。改革前，全市涉及改革领域的专兼职行政执法人员有520名，成“線”状分散在不同执法队伍中，分散履行执法权。改革后，行政执法人员压减为365名，成“块”状集中在一个执法部门中，集中履行处罚权。人员看似少了，但更精干了，“小分队”变成“大部队”，有利于集中力量处理复杂社会矛盾，办大事、办大案，成为党委政府的“铁拳头”，人民群众的“保障军”。

四、综合考量，创新各类制度，执法由“粗放”变“规范”

执法制度的创新是改革的关键。机构统一、人员增多、权力增大后，面临的重要问题是谁来监管这支队伍。制定出台《高密市综合行政执法责任追究暂行办法》，明确责任追究的内容、情形、程序、方式，按照“责任倒追”和“跟踪问效”的要求，由市纪委、市委市政府督查局“高位监督”综合行政执法部门和涉及改革的相关管理部门依法履行职权。为妥善处理好职能划转后监管与处罚的关系，防止出现“改革之前谁都管，改革之后谁都不管”和“新交叉、新重叠、新推诿”，多次召集相关部门进行协商，形成“1+7+1”的协作配合框架，即制订1部协作配合意见，建立7项协作配合制度，出台1套“管理”和“执法”的职责分工办法，详细界定业务主管部门与综合行政执法局的权责关系。以市政府的名义，印发综合行政执法局机构、职责、人员“三定”规定，公布综合行政执法权力清单和责任清单，编制《执法办案程序规定》《综合行政执法暂行规定》《执法文件汇编》等执法规范手册，形成综合、系统、规范、科学的综合执法制度体系。突出“规范执法”和“精准执法”，管理制度、执法标识、法律文书、执法装备、岗位薪酬、教育培训“六统一”，确保执法公平公正。所有的制度规范，要求“内化于心、外化于行、固化于制”，靠制度管人管事。改革前，制度缺失、管理失范，监督失控，“大事小事经常出”。改革后，制度完善，管理到位，监督有力，实现“干成事不出事”。

五、聚合资源，提升装备水平，执法由“简易”变“高端”

执法装备的完善是改革的保障。这次改革，全市共设立11个镇街区综合行政执法办公室和综合执法中队，为充分利用资源，两者实行联合办公，由镇街区协调解决办公场所，其中朝阳街道、姜庄镇、柴沟镇、柏城镇为其调配了单独的办公大楼，设立综合执法服务大厅。从农业局、国土局、水利局等单位划转11部执法车辆到综合行政执法局后，又专门召开市政府常务会议对综合行政执法工作涉及的经费、服装、车辆以及执法装备等事宜进行研究，明确了综合行政执法特殊岗位执勤补助标准和执法辅助人员工资标准，将执法装备和执法人员服装购置经费统一纳入财政预算，并先行增配20辆执法车辆和1辆商务警车，购置20万元的执法记录仪、数码照相机及破拆工具等。目前，执法车辆、执法装备已通过政府采购配备到位，满足了综合执法工作的基本需要。为提高战斗力和工作效能，市综合行政执法局以“数字化”平台建设为依托，充分利用网络技术平台，建立完善“12319”语音呼叫系统、网上办案系统、视频监控系统、“执法通”移动巡查系统、无线对讲系统、GPS执法车辆定位系统，组建市容执法和环境卫生管理等9支应急队伍，按照“有诉必接、有接必办、有办必果”的要求，第一时间受理、派遣、处置和解决群众投诉求助，打通为民服务“最后一公里”通道。改革前，资金短缺，装备落后，保障薄弱，不能保障执法的基本运行。改革后，资金充足，装备先进，保障有力，基本实现“科技化、信息化、规范化”，向科技要战斗力，有力保障综合行政执法“高效运行”。

六、切合民生，回应社会关切，执法由“治民”变“为民”

人民群众满意度是检验改革成功与否的“试金石”。针对群众关注和诉求，针对“脏、乱、差、堵”城市管理问题和“积重难返”的复杂执法问题突出，建立健全快速反应机制，调动执法资源全力突破，通过综合执法、联合执法、依法执法，从“根”上进行解决。充分发挥综合执法“力量集中、人员集中、执法权限集中”的优势，破解“事权分散难办事”症结，形成“集中力量办大事”的良好态势。截至目前，共立案查处影响市容、占道经营、违章建设、违章占地、违章停车、乱倒垃圾、噪声扰民、露天烧烤、涉农制假、文化市场等方面违章行为680起，全部进入法律程序，办结率100%，群众满意率100%。例如国土执法，改革前卫星图片显示的违法占地，法律依据单一，国土部门没有强制执行权，只能申请人民法院非诉执行，效率较低；改革后采用城乡规划法相关法律依据，按照违法建设定性进行行政处罚，直接组织强制拆除，大大提高了行政处罚效率，60个卫片显示的违法占地，只用短短3个月就实现了全部拆除和复耕。例如农业执法，改革前农业执法人员不足20人，面对整个农村区域，執法力量单薄，实现不了执法的全覆盖；改革后，全部执法人员近400人，进行“网格化”管控，实行“大兵团”作战，有效打击了违反动植物检疫和涉农制假行为，违法行为发生率降低50%以上。例如城区占道经营的市场，乱搭乱建成风。改革前，镇街、工商、商务、城管职责不清，责任不明，都管都不管；改革后，由综合行政执法局牵头，一个部门统管执法，全力攻坚，创城期间仅用一个月，1千余棚厦全部拆除，铲除城市一大“丑点”，城市环境大为改观。例如市长公开电话、民生在线等的投诉处置，改革前，有的市民投诉因为涉及管理部门较多，部门间经常 “踢皮球”，迟迟得不到解决，群众意见很大；改革后，按照“属地管理”的原则，凡是市民投诉，一律转给辖区综合执法办公室进行协调解决，处置不到位还要严格问责，实现真正意义上的“一综到底、重心下移”。体制顺了，问题解决了，群众的心气就顺了。这些成效既让人民群众共享到综合行政执法改革的红利，又擦亮了综合行政执法“为民亲民”的品牌，实现了法律效果和社会效果的有机统一。□作者单位：潍坊市编办、高密市编办E：WHG

关键词：行政执法 简政放权 加强监管 机构改革