探析乡村治理中“村官”腐败的监督路径

姜郸 彭站站

[摘要]村官腐败是我国基层社会治理的痼疾，是全面推进乡村振兴迫切需要解决的重大难题。随着乡村社会、经济的转型和发展，村官腐败手段、缘由也在变化，危害性也日益剧增。为推动乡村振兴战略的顺利实施和乡村治理现代化建设，重视权力制衡理论在构建村官权力行使的监督路径意义重大。

[关键词]村官腐败；乡村治理；监督

腐败问题本质上属于政治问题，自古以来都受到统治阶级的关注与重视。习近平总书记就曾明确指出“微腐败”也可能成为“大祸害”，它损害百姓的切身利益，靡费群众对党的信赖。“村官”腐败是隶属于“微腐败”的一种，对其整治关乎着我国反腐败斗争能否取得根本性胜利。村官腐败是指乡村治理中主要管理者在村务治理过程中运用公共权力为自己为他人谋取私利，间接损害国家、集体与群众利益的行为。在国家资源反哺农村的时代背景下，我们国家近年出台很多项惠农政策，投入大量财政经济用于乡村的振兴。也正是由于这样的背景条件，部分地区存在着村官由于政治立场不坚定、经不住金钱诱惑而在乡村事务管理中用公权谋私的现象，且愈发严重，因此对村官权力监督与制衡迫在眉睫。

一、权力制衡理论与乡村治理中村官腐败问题

关于西方权力制衡理论，对于谁是这个理论的开创者是有争议的，大多学者认为孟德斯鸠是开创者。虽然洛克在17世纪最早提出分权与制衡，但其提出的权力制衡观点仅仅是立法权与行政权的二元对立理论，与孟德斯鸠的“三权分立”及对其系统的阐述相比是逊色的，且“三权分立”被以美国为代表的一些资本主义国家直接作为政权构造的理论来源，因而孟德斯鸠被认为是西方分权制衡理论的真正开创者。权力制衡论者的立论基础是人性恶论[1]，认为怀有恶念的人掌握了权力，必然发生权力的滥用而腐败。因而，权力制衡理论提倡者都主张对权力进行制衡与监督，保证权力行使的高效便利、为公为民。

权力制衡理论又称分权制衡理论，是被西方国家广泛运用于国家政治体制与政府机构设立的理论基础。我国宪法和法律虽然对权力制衡理论并无明文规定，但不可否认的是在人民代表大会制度的政权组织形式下，我国政治体制的构建与政府机构的设立仍然存在广泛的权力分立。乡村治理中村官为何能、为何敢去腐败，其中最主要的原因就是腐败的主体拥有乡村治理中绝对的权力，在其权力行使不能受到监督的情况下必然会产生公权力的滥用产生腐败行为。因此，有效监督村官行使权力，是防治其腐败行为产生的关键性因素。在乡村治理中，借助权力制衡理论相关原则，建立健全“县乡（镇）权力监督—同级权力监督—基层群众权利监督”对防治乡村治理中村官腐败问题有极其重要的意义。

二、村官腐败的监督困境：乡村权力制衡与监督机制的残缺

（一）县乡（镇）权力难以监督村官权力

县、乡（镇）政府对乡村治理中村官权力的行使缺乏长效的监督与制约。上行权力监督难以监督村官权力行使，致使村官防腐墙不牢，这使得村官敢去腐败[2]。一方面，在县级行政区域，县监察委、县纪检委和县审计局等可直接有权对村官权力行使进行监督与制衡。但现实中，这些机构工作往往仅面向县级政府及其工作人员，偶尔会突击检查乡（镇）政府，对于乡村治理中村官腐败行为的监督作用甚微，难以对乡村治理中村官腐败的问题造成太大的影响。另一方面，从国家具体行政事务贯彻实施层面分析，因为县级政府承担着国家的具体行政事务，往往要依靠乡（镇）政府，尤其是基层农村自治组织的配合才能完成各项指标任务，在这样的情况下，县、乡（镇）政府及其官员对村官权力行使往往是睁一只眼闭一只眼，或是存在腐败利益链条，致使县、乡（镇）政府对乡村治理中村官权力的行使缺乏长效监督力量。

（二）同级权力难以制衡村官权力

权力监督的本质是对权力进行制衡。当前，乡村治理中依法设立的同级权力监督平台却存在难以对村官权力进行监督的现象。首先，村务监督委员会名存实亡。村务监督委员会是具体的监督机构，是代表村民对村务实施民主监督的具体组织形式[3]。现实中，存在村官既是治理主体，又是监督主体，导致村务监督委员会形同虚设。其次，村民（代表）会议作为村级民主监督的制度平台，相当程度上沦为协助村官实施村务管理的配套组织[4]。村民（代表）会议在乡村治理中享有决策权、监督权，但在实际的乡村治理事务中，村民（代表）会议却成为方便村官行使权力的附属组织，导致其对村官权力的行使构不成监督与制衡。最后，村两委沦为部分村官贪腐的便利平台，村两委干部抱团取暖式腐败，致使村两委难以对村官权力行使进行有效的监督与规范，甚至沦落为其腐败的主要机构平台。

（三）民主权利难以约束村官权力

村官公权寻租，滥用权力，既破坏农村自治制度运行，又损害广大村民的民主权利。村民群众民主权利落实不足，难以对村官权力腐败形成制衡与监督，继而发生村官腐败现象。具体表现为：在民主选举环节，存在村民收取贿赂滥用民主选举权利、村官竞选是为宗族或个人谋利等现象，为乡村治理中出现村官腐败埋下了最初的伏笔。在民主决策环节，部分村官掌握村内大权，决策往往是“一言堂”，为村官腐败提供了可能。在民主管理环节，村官在村务治理中办事一支笔、用人一句话，村民民主管理权利得不到发挥，为村官腐败提供了便利。在民主监督环节，村官很少号召广大群众用手中民主权利监督自己，广大村民群众也会因“民不与官斗”等心理因素漠视自己对村官权力行使的民主监督权利，导致村官腐败现象的恶习不断。总之，广大村民群众民主权利不能有效发挥，是村官权力行使肆无忌惮而腐败的重大因素。

三、权力制衡理论下：探析村官权力腐败的制衡与监督路径

权力制衡理论强调权力必须受到监督与制衡，不受约束的权力终将会被滥用。以权力制衡理论为理论基础，构建以“县乡（镇）权力监督—同级权力监督—基层群众民主权利监督”三方结合的实践路径来监督乡村治理中村官权力行使，对于防治村官腐败行为的产生意义重大。

（一）权力对权力的约束，最有力且最直接的方式莫过于上级权力对下级权力的监督与制衡，这种权力的监督方式不易被权力腐败所异化而流于形式。建立健全县、乡（镇）相关权力制衡与监督机构，下沉监督职能，加强对村官权力行使的规范与约束是首当其冲的。首先，对于当前我国的县纪检委、县监察委等机构权力行使难以对乡村治理中村官腐败问题造成影响，各相关部门应加快职能下沉，把对防治村官权力腐败与制衡作为工作的重点，定期通过巡查、暗访等形式监督与制衡村官权力的行使，防治村官在乡村治理中产生寻租腐败。其次，对于我国在乡（镇）政权对村权无实体监督机构的情况，县纪检委、县监察委等机构可根据实际情况下派乡镇直属机构，专门负责村官权力滥用的腐败问题，既能健全对村官权力的监管与制衡，又可防止乡（镇）政府官员与村官存在腐败往来。最后，对于当前乡村治理中存在的财政混乱现象，县审计部门可通过设立专门财政审计的工作小组或在乡（镇）设置直属机构来强化对乡村治理中财政资金使用情况的审计，防止村官动用私权挪用集体资金产生腐败。

（二）健全乡村自治监督机构平台，强化其职能发挥，保证同级自治系统内部形成权力制衡与监督，对于监督与约束村官权力行使是最直接的。具体应该做到以下几点：首先，村务监督委员会是村民监督村官最主要的途径，但现实中村务监督委员会却名存实亡。对此，政府相关部门必须加大监管与督促，严格要求各乡村必须依法建立健全村务监督委员会，保证村两委成员不得兼任村务监督委员会的职务，确保村务监督委员会独立自主行使监督权，依法独立监督村官权力行使。其次，村民（代表）会议享有乡村治理过程中的监督权与村内重大事务的决策权，但现实中村民（代表）会议却成为村官发号施令的平台，其职能得不到应有的发挥。对此，各基层政府必须严格要求乡村贯彻落实村民自治制度，健全与完善村民（代表）会议，定期召开村民（代表）会议商议乡村治理中的大事，听取乡村主要干部汇报工作，保证其决策权与监督权得到实际发挥，避免在乡村治理中村官集中掌权。最后，理清村两委关系，避免出现村两委“一肩挑”现状。村委会与村党支部工作重点是有所区别的，理清村两委关系，保证村两委各自职能有效发挥，相当程度上对于监督与制衡村官腐败是有积极效果的。另外，政府也可鼓励与支持农村的非政府组织的建设，运用第三方组织公益性和非营利性特点，可最大限度避免掌权者干预而有效的监督乡村事务的顺利进行与村官的工作。

（三）发展基层全过程人民民主，保障和发挥基层群众民主权利对村官权力的监督与制衡。人民当家作主是中国特色社会主义民主的本质与核心[5]。在基层乡村自治的背景下，必须发展基层全过程人民民主，保障和发挥广大村民群众民主权利对村官权力的监督与制衡。一是要保障广大村民的民主选举权利，铸牢村官腐败的前沿阵地。在村官选举的过程中，乡镇政府不得干预村官的选举，严格把控村官竞选人资格；广大群众必须重视自己手中民主选举权利，公平公正选举乡村管理者，从根源上有效预防村官腐败。二是要保障广大村民的民主管理权利，通过建立健全村民议事会、民主恳谈会等形式来保证村民的知情权、参与权，并扩宽村民参与乡村公共事务管理的渠道与途径，防止村官在村务管理的漏洞中滋生腐败。三是保障广大村民的民主决策权利，避免村官在村务决策的“一言堂”。村民自治不等同于村官自治，在村务决策上应建立完善的决策程序，保障村民对村务的决策参与权，让村民和村官在决策过程中发挥各自的作用。四是保障广大村民的民主监督权利，保证其权利对村官权力行使进行有效的监督。基层政府应鼓励村民依法行使民主监督权利，对主动举报村官腐败的村民进行物质奖励，同时注重保护举报人隐私与安全，以此对村官权力的行使造成直接有效的监督与制衡。我们国家与政府必须重视乡村治理工作，负责监督与引导乡村治理真正实现村民自治而不是村官自治，才能保障和发挥广大村民的民主权利对村官权力行使的监督与制衡。

四、结语

总之，腐败说到底就是权力不受监督而产生的后果，因而必须保证权力受到监督与制衡，避免权力滥用而腐败。

参考文献：

[1]袁祖望.权力制衡理论与国家反腐败机制[J].暨南学报（人文科学与社会科学版），2004（5）：60-62+136.

[2]陈文权，莫申容.治理“村官巨腐”的长效机制探讨[J].云南行政学院学报，2018，20（4）：102-107.

[3]任建明.村务监督与微腐败治理[J].人民论坛，2018（21）：100-101.

[4]卢福营.村民自治背景下的基层组织重构与创新：以改革以来的浙江为例[J].社会科学，2020（2）：47-53+188.

[5]王阳亮.人民监督权力：全过程人民民主的内在价值与保障机制[J].探索，2022（3）：50-60.

基金项目：黑龙江省哲学社会科学研究规划项目，项目名称：“互动式治理视角下城市基层治理能力提升机制研究”（项目编号：21ZZC253）

作者简介：姜郸（1989.10-），女，汉族，黑龙江齐齐哈尔人，博士，讲师，研究方向：地方政府与基层治理；

彭站站（1998.2-），男，汉族，河南商丘人，硕士研究生在读，研究方向：基层民主政治与基层治理。