我国用人单位托育服务政策：意蕴、价值与实现

喻术红 李梦云

摘要：鼓励用人单位为职工提供托育服务，是我国三孩生育政策的重要内容，我国用人单位托育服务政策契合儿童福利理念，具备多重价值和目标。由于用人单位托育服务政策意蕴不明确，用人单位提供托育服务的成本收益失衡，相关托育服务政策实施面临困境。因此，应当明确用人单位托育服务政策的具体内涵，构建用人单位提供托育服务的成本共担机制，探索用人单位提供托育服务的多元模式，更加便捷、高效、可持续地为职工提供普惠性、福利性托育服务。

关键词：用人单位托育服务 儿童福利理念 普惠性 育儿支持

中图分类号：D912.7 文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn. 2097-0749.2023.06.04 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

一、问题的提出

鼓励、支持、引导有条件的用人单位在工作场所为职工提供托育服务，是我国生育支持政策体系的一项重要内容。2019年《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》指出，加大对用人单位内设婴幼儿照护服务机构的政策支持力度，支持用人单位以单独或联合相关单位共同举办的方式，为职工提供婴幼儿照护服务，有条件的可以向附近居民开放。2021年《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》要求，大力发展多种形式的普惠托育服务，支持有条件的用人单位为职工提供托育服务；将生育友好作为用人单位承担社会责任的重要方面，鼓励用人单位制定有利于职工平衡工作和家庭关系的方案。2021 年修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十九条规定， 女职工较多的用人单位应当配置母婴设施，为婴幼儿照护提供便利条件。2022 年国务院各部委联合发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》， 提出“构建生育友好的就业环境”，其中创建家庭友好型工作场所的具体措施包括， 要求女职工比较多的用人单位配备必要的母婴服务设施，鼓励有条件的用人单位开展寒暑假托管服务等。此外，全国各省区市积极颁布法规、规章和规范性文件， 进一步明确和细化用人单位托育服务政策。〔1〕2023 年中华全国总工会、国家卫生健康委员会办公厅公布了2022 年全国爱心托育用人单位名单，为了更好支持用人单位开展普惠托育服务工作，中华全国总工会和省级工会将为爱心托育用工单位提供专项资金补助。可见，全国各地已经有用人单位为职工提供托育服务，相关职能部门和工会组织亦在持续推进用人单位托育服务政策的实施。

在学理上，支持用人单位为职工提供托育服务的政策价值，不仅涉及普惠性托育服务体系、工作场所育儿支持等生育支持目标，还涉及低生育率和人口老龄化背景下儿童福利制度的转型。事实上，我国学者已经分别针对以上问题展开研究。首先，关于我国托育服务体系建设，有学者梳理了我国托育服务的历史和现状，指出未来我国托育服务发展应当在国家和社会之间找到平衡，重视市场手段和公民参与；〔2〕有学者认为，随着儿童收益社会化和儿童养育成本家庭化的矛盾日益突出，国家应当通过社会政策分担家庭的育儿成本。〔3〕其次，关于工作场所育儿支持，有学者认为，用人单位实行生育休假制度以及为员工提供普惠性托育服务是承担社会责任的表现，有利于生育政策的贯彻落实。〔4〕最后，关于我国儿童福利制度的转型，有学者指出，我国低生育率与儿童福利制度的缺陷密切相关，未来应当优化儿童福利制度，加大对家庭育儿的支持力度。〔5〕可见，用人单位托育服务政策与生育支持政策体系、儿童福利制度转型等议题密切相关。

用人单位托育服务政策的贯彻执行具有重要意义，不仅关系我国生育支持政策的落实，还体现了儿童福利理念和儿童福利制度的转型。但是，用人单位为职工提供托育服务需要投入一定的成本，现有研究并未深入分析用人单位托育服务政策的价值目标和积极作用，不利于用人单位托育服务政策的全面实施。基于此， 本文主要探讨我国用人单位托育服务政策的内涵与价值，针对政策实施现状提出我国用人单位托育服务政策的优化方案。

二、儿童福利理念下用人单位提供托育服务的政策意蕴

用人单位在工作场所为职工提供托育服务，是对职工家庭，特别是对双职工家庭儿童照顾的支持。作为普惠性托育服务供给的方式之一，用人单位提供托育服务是儿童福利理念下家庭育儿支持政策体系的重要环节。立足于家庭育儿支持政策体系和儿童福利理念，有利于全面探讨用人单位提供托育服务的政策内涵。

（一）家庭育儿支持政策契合儿童福利理念

随着20 世纪90 年代社会投资型国家福利制度的转型，儿童福利理念进入新的发展阶段。〔1〕社会投资型国家福利制度主要体现为以下特征：其一，更加关注个体全生命周期的风险和需求，而不仅仅是就业或退休阶段。其二，在社会保障制度中更加关注儿童问题和儿童政策，包括儿童照顾、儿童津贴和儿童教育。其三，注重个体的知识学习和技能提升，并将个人能力提升与个体保障、社会福祉相关联。〔2〕由于社会投资理念注重人力资源投入，儿童是国家和社会未来的劳动力，提高儿童福利成为社会投资型国家福利制度的主要关注点。从《中国儿童发展纲要（2011—2020 年）》到《中国儿童发展纲要（2021—2030 年）》， 无不体现了儿童优先的儿童福利理念，重视儿童福利政策的制定和实施，不断加大儿童福利支出，致力于提升儿童福利水平。

儿童福利理念下支出型儿童福利制度的完善和落实具有多重效益。一方面， 能够提升作为个体的儿童的知识技能，有利于个体发展和保障；另一方面，儿童作为未来的人力资源，保障儿童福利也有利于社会整体利益的实现。〔3〕实施以儿童福利为重要关注点的社会福利政策，还有利于保障儿童的生存权和发展权。〔1〕《儿童权利公约》第二十七條规定，每个儿童均有权享有足以促进其生理、心理、精神、道德和社会发展的生活水平。国家应当采取适当措施帮助父母或其他儿童照顾主体，保障儿童发展所需要的生活条件。综合而言，为实现人力资源投入和保障儿童利益，国家应当关注儿童福利制度及落实情况。

为了打破贫困和社会劣势地位的代际传递，确保儿童平等获得社会权利，国家和社会应当采取措施支持家庭育儿。例如，加入经济合作与发展组织的国家持续关注3 岁以下幼儿的教育和照顾，致力于通过增加服务供给、加强人员培训、提升服务质量等措施，实现对幼儿的教育支持和照顾支持。〔2〕我国台湾地区的儿童福利体系亦日趋完善，确立和发展了托育服务，旨在鼓励生育、减轻育儿负担及减少儿童贫困，具体措施包括相关责任部门主导、市场参与的形式增加平价和优质托育服务的供给。〔3〕除了提供普惠性托育服务，各种形式的金钱补贴和儿童照顾休假也被视为家庭育儿支持的政策工具。一方面，通过发放儿童津贴、扣除个人所得税等方式对育儿家庭进行金钱补贴，能够增加家庭收入，促进家庭对儿童的投入。另一方面， 儿童照顾休假能够保障有儿童照顾义务的父母平衡工作与生活，使儿童能够获得父母的充分照顾。因此，采取措施支持家庭育儿，如提供普惠性托育服务、金钱补贴、生育休假等，是提升儿童福利和落实福利制度的要求。

（二）我国用人单位托育服务政策：支持职工家庭的儿童保育

随着我国女性受教育程度提高、男女平等观念增强、离婚率上升等，传统家庭结构发生转变，双职工家庭和单亲家庭数量增加，家庭中雇佣劳动与无薪照顾工作的分工被打乱。〔4〕我国用人单位为职工提供托育服务，是工作场所育儿支持措施的重要形式，能够更好地满足职工家庭的育儿需求。

1. 我国用人单位托育服务政策的基本内涵

根据相关政策文件，我国用人单位托育服务政策是指，鼓励和支持有条件的用人单位在工作场所，以单独或联合相关单位共同举办的方式，为职工提供福利性托育服务，有条件的可以向附近居民开放。〔5〕据此，可以通过语义解释和体系解释，界定用人单位托育服务政策中的各项要素。其一，托育服务的提供主体是劳动法上的用人单位，并非一般意义上的企业托育。〔1〕其二，托育服务的对象主要是用人单位的职工，也可以向附近社区居民开放，而在联合社区、楼宇、产业园区等其他单位提供托育服务的情形下，托育服务对象应当适当扩张。其三，托育服务的类型。我国托育服务供给体系可以分为保育和早教两类，当前除市场主导模式下的“教育咨询”类早教机构以早教为主外，政府和企事业单位主导的托育服务均兼顾保育和早教。〔2〕因此， 用人单位提供的托育服务也应当兼顾保育和早教，但是基于用人单位托育服务的普惠性和福利性，在低收费或不收费的前提下，不能过分苛责其早教服务的专业性。〔3〕

2. 我国用人单位提供托育服务的具体要求

用人单位提供托育服务应当满足普惠性、福利性要求，普惠性托育服务应当符合一般受众可获得性、价格可负担性和质量可期待性。〔4〕构建普惠性托育服务体系，主要是应对我国普惠性资源供给不足、质量不高、发展不平衡问题。〔5〕把握用人单位提供托育服务的普惠性，须避免两个误区：一是普惠性托育应区别于补缺性托育，即不同于对家庭照顾缺失婴幼儿的社会救助，其受众是一般的社会公众。这也意味着“普惠”不等同于“完全免费”或“普遍优惠”，用人单位提供托育服务可以制定合理的收费标准。二是质量的可期待性，要求用人单位托育服务应当满足托育机构的市场准入标准，但不要求其具备早教机构、私营托育机构在早教方面的专业化水平。简言之，用人单位提供普惠性、福利性托育服务， 可以向其服务对象合理收费，以减轻用人单位托育服务的运营负担。

3. 我国用人单位托育服务政策的育儿支持维度

考虑到制约生育的经济负担、子女照料和女性职业发展等因素，当前各国的生育支持政策分别从收入补充、时间弥补和托育服务三个角度入手，构建包括儿童津贴、亲职假和托育服务的制度体系。〔6〕根据国际劳工组织2010 年发布的关于儿童照顾工作场所解决方案报告〔1〕，工业化国家雇主支持雇员儿童照顾的方案主要有四种：一是在雇员工作场所内或附近，为雇员提供儿童保育设施，如托儿所、幼儿园或儿童保育中心等。这些设施可以由雇主单独设立，也可以由工会、雇主组织或儿童保育相关社会组织设立。二是与社区托育服务机构合作，为职工提供社区托育服务。合作的方式包括雇主为雇员争取折扣、保留托育名额、提高社区托育服务质量等。三是为雇员提供资金支持，保障雇员有机会选择合适的托育服务机构。具体方案包括雇主缴纳儿童保育基金、直接发放儿童保育现金福利等。四是咨询和推荐服务。在公共托育服务体系相对完善的福利国家，雇主通过为雇员提供信息咨询服务，帮助其获取合适的公共托育服务。

我国用人单位托育服务政策的直接目标和预期效果是增加托育服务市场的服务供给，通过服务政策工具实现对职工家庭的育儿支持。用人单位不同于托育服务市场的托育机构，其托育服务主体、对象、场地均具有特殊性，能更好地满足职工家庭特别是双职工家庭的托育服务需求。并且，由于用人单位提供托育服务是在国家政策支持下进行的，也体现了国家对家庭育儿成本的分担。

三、儿童福利理念下我国用人单位托育服务政策的价值目标

儿童福利理念关注儿童权利保障和对家庭的生育支持，通过儿童福利支出实现社会整体效益。在我国人口老龄化和低生育率背景下，三孩生育政策的实施， 是保持我国人力资源禀赋优势的重要举措，其不仅立足于宏观人口目标，还注重社会新生劳动力供给和家庭福祉提升。〔2〕用人单位为职工提供托育服务作为我国生育支持政策的重要内容，具有儿童教育服务投入的积极效益。其一，儿童是未来劳动力、纳税人，当前儿童的人数和素质直接决定了未来我国的人力资源储备，用人单位提供普惠性托育服务，有利于加大对未来人力资源的投入。其二， 支持用人单位为职工提供普惠性托育服务，是国家和用人单位分担家庭育儿成本的举措，有利于提高社会福利水平。其三，在托育服务市场中，用人单位提供普惠性托育服务具有积极的经济效应。自20 世纪90 年代国有企业改制以来，我国以企业为主导的福利性托育服务体系解体，当前托育服务市场发展不充分，存在供给不足、收费过高及监管滞后等问题〔3〕，用人单位提供托育服务能够推动我国托育服务的市场化，创造更多托育服务岗位，吸纳无薪家庭照顾者接受规范化的职业技能培训进入劳动力市场。〔1〕除此之外，用人单位在工作场所为职工提供托育服务，还涉及用人单位、职工家庭、国家和社会等多元主体，落实用人单位托育服务政策对以上主体均具有积极效益。

（一）国家和社会层面：保持我国人力资源优势

用人单位托育服务政策的直接目标是提高生育率、缓解人口老龄化，保证未来我国劳动力人口的数量。从我国现阶段的基本情况来看，家庭生育成本高、职场女性面临“母职惩罚”、托育服务供给不足等是生育率持续走低的重要原因。面对以上问题，用人单位托育服务政策作为职工家庭育儿支持的解决方案，能够立足于我国职工家庭尤其是双职工家庭的育儿需求，全面地实现对职工家庭的生育支持。

首先，用人单位托育服务政策能够通过服务供给和成本分担，缓解职工家庭的生育问题，有利于缓和我国人口老龄化和低生育率状况，实现我国未来劳动力数量的稳定增长。一方面，用人单位托育服务政策将托育服务与劳动关系相结合， 能够满足职工的托育服务需求，同时依托从属劳动关系，能扩大托育服务的普及范围。另一方面，用人单位为职工提供的托育服务一般采取低收费或不收费的方式，其费用远低于市场托育服务机构，能够有效分担家庭育儿成本。

其次，用人单位托育服务政策能够加大对未来劳动力的投入。当前市场化托育服务的受众有限，只有负担能力强的家庭才能获得托育服务〔2〕，一定程度上剥夺了中低收入家庭获得托育服务的机会，不利于社会公平正义和未来劳动力素质的提升。用人单位托育服务政策要求用人单位的托育服务应当满足普惠性和福利性要求，即用人单位须向职工提供一般家庭可获得且质量符合国家标准的普惠性托育服务。鼓励支持用人单位为广大职工家庭提供普惠性托育服务，有利于在我国普及专业化的幼儿保育和早教，能够改善社会弱势地位的代际传递，保障儿童平等地享有生存和发展的权利。因此，用人单位托育服务政策的实施，能够保持我国人力资源的优势，提升未来劳动力的素质和能力。

最后，用人单位托育服务政策能够优化我国现阶段人力资源的开发和配置。其一，用人单位为职工提供托育服务能够节约家庭照顾的人力成本，使承担儿童照顾工作的家庭成员进入劳动力市场，接受职业技能培训。其二，除父母之外，用人单位提供托育服务还能够缓解上了年纪家庭成员的压力。尽管长辈的照料能够代替双职工家庭父母的照料，但是长期来看，尤其是在老年人的支付能力和健康状况不断改善的背景下，长辈的照料一定程度上不利于老年人选择个体化的生活方式，是一种代际资源剥夺。〔1〕并且，随着老龄少子化问题日益突出，我国将逐渐采取延迟退休等措施促进高龄劳动者就业，鼓励高龄者利用自身知识和技能继续为国家经济社会发展做贡献。〔2〕综合来看，用人单位托育服务政策能够促进承担家庭育儿责任的家庭成员提升职业技能和回归劳动力市场，对缓解人口老龄化造成的劳动力短缺问题具有重要作用。

（二）职工层面：实现工作与家庭平衡

儿童福利制度体系中的儿童津贴、育儿假期和普惠性托育服务供给等措施， 不仅能够缓和家庭的生育问题和提高生育率，还能够改善雇佣劳动和无薪照顾工作中的性别差异，使女性增强雇佣劳动和家庭照顾工作的自主选择权。〔3〕同时， 照顾儿童可以被视为获取人力资源的方式，应当明确家庭成员尤其是女性家庭成员照顾儿童工作的社会价值和经济价值。

用人单位托育服务政策有助于职工实现工作与家庭平衡。随着传统家庭结构发生转变，双职工家庭和单亲家庭数量增加，家庭中雇佣劳动与无薪照顾工作的分工被打乱，确立工作与生活平衡原则、帮助职工更好平衡家庭与工作具有现实意义。〔4〕2017 年欧盟“工作与生活平衡指令”指出，提供可获得、可负担的照顾服务有助于负有家庭照顾责任的父母参与雇佣劳动。〔5〕尽管我国劳动与社会保障法律体系中，并未明确工作与家庭平衡原则，但现行产假、陪产假、育儿假、生育津贴、灵活工作时间安排等制度无不体现工作与家庭平衡的理念。〔6〕

用人单位向职工提供托育服务，有助于促进女性家庭成员进入劳动力市场、缓和“母职惩罚”、消除女性就业歧视。传统家庭分工下，女性须承担生育、家庭照顾、家务劳动等工作，但无法从家庭中获得报酬，因此这类劳动被称为无薪照顾工作。由于女性先天的生育者角色定位，世界范围内女性承担了约四分之三的无薪照顾工作〔1〕，这进一步加剧了劳动力市场中的性别歧视、女性就业壁垒、女性劳动者的“母职惩罚”等问题。〔2〕用人单位提供托育服务的直接目标是， 向职工提供普惠性托育服务、分担家庭育儿成本，这有助于缓和无薪照顾工作的性别不平等问题。有研究表明，有育儿责任的女性往往会综合预期工资收入、托育服务价格、托育服务津贴等要素，进而在家庭育儿和雇佣关系中作出选择。〔3〕用人单位提供托育服务具有普惠性和福利性，能够推动女性参与雇佣劳动，促进劳动力市场中的性别平等，削弱女性生育带来的“母职惩罚”。所以，对有家庭育儿责任的职工而言，用人单位提供托育服务政策能够分担家庭育儿成本、保护女性家庭成员的劳动权益，有助于职工实现工作与家庭平衡。

（三）企业层面：兼具社会效益与经济利益

一方面，用人单位为职工提供托育服务具有社会效益，是企业社会责任中劳动者权益保护的应有之义。根据SA8000 企业社会责任标准〔4〕、国际劳工组织《关于多国企业和社会政策的三方原则宣言》〔5〕、经济合作与发展组织《经合组织跨国企业准则》〔6〕等文件，劳动者权益保护是企业履行社会责任的重要体现， 其中涵盖就业和社会保障、消除童工和强迫劳动、禁止歧视、改善工资福利和工作条件等内容。在我国生育支持政策体系下，用人单位提供托育服务的法律基础均为提倡性法律规范，向职工提供托育服务并非用人单位的法定义务，但从用人单位的企业社会责任视角出发，用人单位提供托育服务具备提高职工福利待遇、改善女职工就业条件、消除就业歧视等积极作用。

另一方面，尽管短期内为职工提供托育服务会增加企业的运营成本，但是长期来看，用人单位亦能从中获取经济收益。第一，在国家支持有条件的用人单位提供托育服务的政策背景下，地方政府的一系列激励措施能够有效分担用人单位的托育服务成本。如上海市人民政府规定，企业设立的员工子女托育点发生的费用可以作为职工福利费在税前扣除，托育从业人员能够获得免费的专业培训〔1〕，工会给予资金支持等。第二，托育服务市场中，用人单位提供托育服务更具市场竞争力，用人单位能够从中获取经济效益。市场调查结果显示，一般育儿家庭更期待获得价格可负担、包含早期教育、距离社区或工作场所近的托育服务。〔2〕与市场型托育服务相比，用人单位提供的普惠托育服务能够满足大部分育儿家庭需求，更具有市场竞争优势。第三，用人单位提供托育服务作为提高职工福利待遇的一种方式，能够实现对企业职工的正向激励，提高职工的工作积极性和劳动生产率，有利于实现企业的可持续发展。〔3〕

四、实施用人单位托育服务政策的展望

儿童福利保障视角下我国用人单位托育服务政策具备多重效益，对国家和社会、职工家庭、企业均具有积极作用，但实践中用人单位为职工提供托育服务的积极性不高。应当结合用人单位托育服务政策实施的成本与收益，激励有条件的用人单位为职工提供普惠性、福利性托育服务。

（一）我国实施用人单位托育服务政策面临的挑战

现阶段我国用人单位托育服务政策实施效果不佳，主要表现为两个方面：其一，用人单位托育服务政策缺乏切实可行的实施方案和支持措施。当前国家和各省市区的政策规定多具有宣示性，强调相关部门将采取措施支持有条件的用人单位提供托育服务，但未在文件中明确政策措施的具体指向，尤其是何为“有条件的用人单位”，亦未涉及对用人单位提供托育服务的具体支持措施；其二，用人单位提供托育服务的意愿不强。对用人单位而言，在工作场所为职工提供福利性托育服务，势必需要投入金钱、场所、专业人员等资源，将会直接增加用人单位的经营成本。与大量的前期成本投入相对比，用人单位托育服务低收费或者不收费， 短期内收益不明显，基于成本收益考量，用人单位为职工提供托育服务的动力不足。

用人单位托育服务政策实施面临挑战的原因在于，一方面政策文本模糊导致用人单位及职工对用人单位托育服务政策的认识不充分；另一方面由于用人单位缺乏对为职工提供托育服务的价值目标、政策支持的全面了解，未兼顾短期利益与长远利益、经济利益与社会效益，为职工提供托育服务的积极性不高。因此，应当立足于用人单位提供托育服务的成本收益，分析我国用人单位托育服务政策实施效果不佳的原因。

从用人单位提供托育服务的成本来看，当前我国并未建立起科学合理、行之有效的用人单位提供托育服务的成本分担机制。其一，尽管国家和各地政策文件中表示，国家和各地方财政将加大资金投入支持普惠托育服务体系建设，包括用人单位提供的托育服务设施，但截至目前，除2023 年中华全国总工会下拨专项资金作为全国爱心托育用人单位提供托育服务的资金补助外，直接发放给用人单位的托育服务资金项目较少。其二，用人单位向职工提供的托育服务具有普惠性、福利性，其费用应当低于托育服务市场上的服务收费，但用人单位托育服务的过低收费尤其是不收费，一定程度上忽视了家庭在育儿方面的主体责任，以致用人单位承担了过重的职工家庭育儿成本。尽管在低生育率背景下国家应当采取措施分担家庭育儿责任〔1〕，但是《儿童权利公约》和《中国儿童发展纲要（2021— 2030 年）》均强调，父母是儿童照顾和教育的主要责任人，家庭应当在儿童照顾中承担主要义务。可见，如果用人单位为职工提供托育服务的收费标准过低， 将会导致育儿成本在用人单位和家庭的分配中失衡。综合而言，由于国家和地方政府的政策支持不到位、用人单位普惠性托育服务收费标准不合理，用人单位向职工提供托育服务的成本无法在职工家庭、国家和社会等主体间实现合理分担， 使得企业践行用人单位托育服务政策的预期成本较高。

从用人单位提供托育服务的收益来看，用人单位未兼顾为职工提供托育服务的长期经济利益和社会效益。与短期内的成本增加相比，用人单位为职工提供托育服务难以在短期内获得经济收益。并且，由于人力资源投入的收益周期较长， 用人单位提供托育服务往往被视为承担企业社会责任、提高职工福利的行为。因而，对以营利为目的的企业而言，用人单位提供托育服务的短期经济收益不明显， 是其政策响应主动性不高的另一重要原因。

（二）我国用人单位托育服务政策实施的优化方案

尽管用人单位基于成本和收益分析，在工作场所为职工提供托育服务的积极性不高，但是用人单位托育服务政策具有多重价值。针对当前我国用人单位托育服务政策所面临的实施困境，应当明确用人单位提供托育服务政策的具体指向，探索用人单位提供托育服务成本的多元分担机制，实现用人单位托育服务政策实施的路径优化。

1. 用人单位托育服务政策中“有条件的用人单位”释明

用人单位作为普惠性托育服务的供给主体，强调了托育服务与劳动关系的关联性，依托用人单位与劳动者之间的权利义务关系，更有利于解决职工生育伴随的工作与生活平衡问题。用人单位托育服务政策将托育服务供给主体表述为“有条件的用人单位”，可能会将小规模企业、私营企业排除在外，如上海市将其界定为职工适龄子女达到20 人以上的企事业单位。〔1〕但是理论上小规模企业和私营企业是否应当被排除，还需要进一步探讨。

一方面，以用人单位的规模为标准，中小型企业、个体工商户能否被排除在外？国际劳工组织2014 年的实证研究报告表明，中小企业更便于推行儿童照顾、生育支持措施，其实施成本能够通过效益提升得到弥补。〔2〕尽管巴西、智利、印度等国家的立法限制了为雇员提供托育服务的雇主企业规模，如巴西限定为至少雇用30 名16 岁以上女性雇员的雇主企业，智利要求雇用20 名以上年满18 岁女职工的雇主提供育儿设施，印度将雇用女性雇员的规模限定在30 人或50 人以上。〔3〕以上国家立法将为职工提供托育服务规定为雇主的一项法定义务。而我国用人单位托育服务政策中，为职工提供托育服务相关规定均为提倡性规范而非义务性规范，因此，无需出于豁免中小型企业义务的考量，将小规模用人单位排除在外。相反，基于中小企业在儿童照顾方面的便利性，我国应当鼓励小规模用人单位为有需要的职工提供托育服务。

另一方面，以用人单位的性质为区分，提供托育服务的用人单位能否将私营企业排除在外？将私营企业排除在外的观点立足于，国家机关、事业单位及社会团体等公有单位更易达到“有条件的用人单位”这一门槛，同时公有性质单位为职工提供普惠性、福利性服务更符合公众认知。但是这一观点是有失偏颇的：其一，国家机关、事业单位等公有性质单位在与其职工的劳动关系中，其义务和责任与私营企业一致，均不具备为职工提供托育服务的法定义务。其二，从2021 年我国劳动力市场的就业分布来看，城镇公有性质单位的就业人数0.59 万，仅占城镇就业人员总数4.68 万的12.6%。〔4〕可见，解决私营企业职工的托育服务问题是国家托育服务供给体系建设的关键。其三，私营企业亦可能具备提供托育服务的条件。实际上，部分大型私营企业完全具备提供托育服务的场地、资金、运营等条件，如上海携程亲子园〔1〕、北京东方雨虹民用建材有限责任公司园区自建幼儿园等。〔2〕

综上，我国用人单位托育服务政策中“有条件的用人单位”与企业的规模和性质并无直接关联，用人单位应当综合职工需求和成本收益情况，考量是否在工作场所为职工提供托育服务。

2. 构建用人单位提供托育服务的成本共担机制

在儿童福利理念下，用人单位托育服务政策的实施对国家和社会、职工家庭和用人单位具有积极效益。因此，国家、用人单位和职工家庭应当承担用人单位提供托育服务的成本。

首先，应当细化落实国家对用人单位提供托育服务的政策支持。其一，国家应当从财政、税收两个角度实现对用人单位提供托育服务的资金支持，如向提供托育服务的用人单位发放经济补助金、设置企业税收优惠规则等。其二，国家和政府可以从用人单位提供托育服务的具体支出项目入手，通过场地支持、水电支持、托育服务工作人员技能培训等方式，分担用人单位提供托育服务的运营成本。其三，政府可以设置行政奖励，对积极响应用人单位托育服务政策、为职工提供低价优质托育服务的用人单位进行行政奖励，具体措施可以包括金钱奖励、实物奖励、授予荣誉及赋予其在政府采购项目中的优先地位等。行政奖励能够提升企业的社会效益和影响力，实现对企业提供托育服务的有效激励。

其次，用人单位托育服务机构可以通过向职工合理收费的方式，实现职工家庭对用人单位托育服务的成本分担。尽管用人单位为职工提供的托育服务具有福利性质，但是作为我国普惠托育服务体系的重要组成，用人单位托育服务机构也可以参考公办托育机构和普惠托育机构收费标准，向职工家庭收取合理费用，以确保用人单位托育服务的高质量和可持续供给。

最后，工会组织、企业联合会及社会力量也可以通过人员、管理和资金等要素的投入，分担用人单位提供托育服务的成本。一方面，关于工会支持用人单位托育服务，我国政策规定要求工会组织负责推动用人单位为职工提供福利性婴幼儿照护服务。〔3〕在美国，由于工作场所的育儿支持措施关系着雇员权益和社会经济，有学者提议将雇主的育儿支持措施列入集体协商的强制性主题。〔4〕另一方面，关于企业联合会、社会组织、基金会等社会力量支持用人单位托育服务，我国相关政策鼓励社会力量设立托育服务事业发展基金，向托育行业提供增信支持。

3. 探索用人单位为职工提供托育服务的多元模式

当前我国政策规定了用人单位提供托育服务的三种模式：其一，企业利用现有资源或建设相应规模的托育机构，为本单位职工提供企业内的托育服务。这一方式要求用人单位具有提供托育服务的现有资源，或者具备场地、资金优势，有能力建设托育服务机构的用人单位可能包括大中型企业、从事早教或幼托事业的企业等。其二，用人单位联合相关用人单位共同提供托育服务，如上海市鼓励同一园区、同一商务楼宇内的多家企事业单位联合提供托育服务。〔1〕其三，用人单位与其所在或附近社区托育机构合作，以购买服务的方式为职工提供托育服务。以上用人单位提供托育服务的三种方式均具有可行性，实践中用人单位应当结合自身情况，选择最合适的托育服务提供方式。

除以上模式之外，其他国家的有益经验和我国实践也可以为用人单位托育服务的多元供给提供参考。其一，日本、韩国两个东亚国家与我国有着相似的家庭育儿传统，且老龄化进程早于我国，其雇主工作场所普惠性托育服务的实践具有参考价值。日本各项育儿政策可分为用户支援、以社区为依托的区域合作、特殊育儿服务及妇幼保健四种类型。其中，雇主提供的托育服务是以社区为依托的区域合作。雇主提供托育服务的地点不限于企业内部，可以充分利用社区周边设施， 以满足小企业雇员、周边居民的托育需求。〔2〕除托育服务外，日本2015 年实施的《下一代育儿支援对策推进法》和2016 年修订的《儿童福利法》规定，雇主企业应当通过育儿假、育儿津贴及缩短工作时间等方式，承担必要的育儿支援责任。〔3〕韩国2009 年起推出儿童保育福利卡制度，由政府主导构建了包括非营利社会福利团体、非营利公司、个体商业组织、15 位以上家长组成的互助组织、个人家庭设施、工作场所设施六类福利性托育服务机构。〔4〕可见，雇主企业在日本和韩国的育儿支持政策体系中承担着重要任务，雇主除了在工作场所设立托育服务设施，还通过与社区托育机构合作、育儿津贴、育儿假、缩短育儿家庭成员的工作时间等方式， 实现对雇员家庭育儿的多元支持。其二，我国爱心托育用人单位的实践，也涉及用人单位提供托育服务的多元模式。如中国商用飞机有限责任公司上海飞机设计研究院，2022 年通过设立工作场所托育园、与上海市17 家优质幼儿园达成长期合作协议等方式，为职工子女的入托入园提供了有力支持。〔1〕又如苏州大学附属儿童医院与奇智钟南幼儿园合作设立了苏州工业园区童元托育服务中心，该中心作为苏州大学附属儿童医院的用人单位普惠性托育服务机构，依托用人单位的医教研防资源优势，借助奇智钟南幼儿园的场地和管理设施配套，为医院1200 多名育龄妇女职工提供托育服务，并逐步辐射服务周边居民群众。〔2〕综上，在用人单位托育服务政策的实施中，用人单位可以创新对职工家庭育儿的支持模式，在工作场所单独或联合设立托育服务机构，也可以与公办托育服务机构或社区托育服务机构合作，以更好满足职工家庭的托育服务需求。

五、结语

儿童是国家的希望，也是未来人力资源的重要载体，在我国低生育率和人口老龄化的背景下，应当重视对家庭育儿的政策支持，综合运用收入补充、时间弥补和托育服务三项政策工具，实现对家庭的生育支持。与其他生育支持政策措施相比， 用人单位提供托育服务依托从属劳动关系向职工家庭提供普惠性托育，契合当前我国家庭结构的变化，更能够满足职工家庭的育儿需求及工作与家庭平衡的需要。为破解我国现阶段用人单位托育服务政策的实施困境，应当明确相关政策中“有条件的用人单位”的具体指向，构建国家、社会、工会和职工家庭对用人单位提供托育服务的成本共担机制，促进用人单位通过多种方式为职工提供托育服务。需要强调的是，用人单位提供托育服务是应对人口老龄化、促进工作与家庭平衡、保持人力资源优势的可行路径，但是并非唯一或最优路径，因此，用人单位提供托育服务应当配合育儿假、育儿津贴、灵活工作时间安排等措施，以便职工育儿家庭灵活选择用人单位的育儿支持方案，更好满足职工家庭的育儿需求。

（责任编辑：李文军）